交通违法记分的法律性质及救济途径

张 娜

北京财贸职业学院，北京 100025

2021年12月17日，公安部面向社会公布第163号令即《道路交通安全违法行为记分管理办法》。该办法将于2022年4月1日起正式实施，其立法主旨在于通过发挥管理、教育、引导的功能，提升驾驶员交通安全意识，减少道路交通违法行为。

违法记分作为交通违法处理的方式，在我国交通行政管理领域中由来已久，其得以适用的法律依据散见于《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《机动车驾驶证申领和使用规定》，以及前述的公安部单独新制的部门法规《道路交通安全违法行为记分管理办法》中。依据现行法律规范，违法记分对交通违法者将可能引发严重的法律后果，包括驾驶资格的剥夺以及驾驶证审验期的延长等。正因为此，实践中被予以违法记分的驾驶人迫切关注的问题，毫无疑问地始终聚焦在记分是否符合实体法和程序法的规定，以及认为违法记分使用存在违法情形时的救济途径。

一、交通违法记分的法律规定

依据现行法律规范，违法记分是交通行政管理部门对发生交通违法行为的驾驶人给予行政处罚的同时，另依据其违法行为的程度在一个记分周期内作出的分值记录。

（一）违法记分分值相关法律规定

驾驶人交通违法行为的严重程度决定违法记分的分值等级。对于严重妨碍交通安全的违法行为，如：酒后驾驶机动车，使用伪造、变造的机动车号牌，或代替实际机动车驾驶人接受交通违法行为处罚和记分牟取经济利益等行为，一次记12分。对于性质较为恶劣的，如：驾驶机动车在高速公路上违法停车，驾驶故意遮挡机动车号牌的机动车上路行驶，驾驶与准驾车型不符机动车的等，一次记9分；对于驾驶机动车不按规定使用灯光、不按规定系安全带的行为等记1分。而对于情节轻微的交通违法行为，仅给予警告处罚的，免予记分。

违法记分实行固定周期内累积制度，也即机动车驾驶人如有多起交通违法行为的，将分别给予记分且全部记分在一个记分周期内累积计算。在一个记分周期期限届满时，如驾驶人累积记分不满12分的，该记分周期内的记分将予以全部清除。但记分清除须以违法记分所依附之行政处罚的罚款已由驾驶人缴纳完毕为前提条件。也即：如在一个记分周期内，虽然累积记分未满12分，但驾驶人有罚款逾期未缴纳的，则记分周期内未缴纳罚款的交通违法行为对应记录的违法记分将自动转入下一记分周期。

（二）违法记分执行相关法律规定

违法记分依附于驾驶人因交通违法所受到的行政处罚而存在。具体表现在，行政机关在告知拟作出行政处罚决定的同时应一并告知违法记分的分值，并在实际做出行政处罚决定的同时一并记录违法记分分值。除此之外，在行政处罚决定被依法变更或撤销的同时，违法记分也应一并变更或撤销。

（三）违法记分减免相关法律规定

为了加强违法记分的教育与引导作用，现行法规在优化调整记分分值的基础上，设置了学法减分的规定，即：驾驶人在违法记分累积不满12分的情况下，可通过参加交通行政管理部门组织的道路交通安全法律、法规及相关知识学习或参与交通行政管理部门组织的交通安全公益活动，来实现违法记分的扣减。其中，参加网上学习的，在3日内累计满30分钟且考试合格的，一次可扣减违法记分1分；参加现场学习的，满60分钟且考试合格的，一次扣减违法记分2分；参加公益活动的，满1小时为一次，一次扣减1分。但驾驶人在一个记分周期内累计扣减分数以6分为限。

学法减分旨在通过惩罚与教育并举的措施，引导驾驶人自发提升交通安全意识、自觉遵守交通法律法规。一般而言，驾驶人通过接受交通安全教育等形式申请扣减交通违法行为记分的，交通行政管理部门均应依法受理。但倘若驾驶人存在一些法定情形，则将依法丧失申请扣减违法记分的资格。包括：1.在当前记分周期内或者上一个记分周期内，已有两次以上参加满分教育记录的；2.在最近三个记分周期内，驾驶人曾出现过交通事故后逃逸，或者饮酒后驾驶机动车，或者使用伪造、变造的机动车号牌、行驶证、驾驶证、校车标牌，或者使用其他机动车号牌、行驶证，或者买卖违法记分行为且受到过行政处罚的；3.机动车驾驶证尚处实习期内，或者机动车驾驶证已逾期但未审验，或者机动车驾驶证被扣留、暂扣期间的；4.驾驶人名下登记有安全技术检验超过有效期或者未按规定办理注销登记的机动车的；5.在最近三个记分周期内，驾驶人在参加交通安全教育扣减交通违法行为记分或者机动车驾驶人满分教育、审验教育时，存在有弄虚作假、冒名顶替记录的。

二、交通违法记分的法律性质

交通违法记分制度是行政机关即交通行政管理部门行使的行政职权，针对行政相对人即驾驶人，就特定事项即交通违法行为，作出的有关其权利和义务的单方行为。违法记分毋庸置疑可定性为行政行为。但具体而言，违法记分到底属于何种行政行为？学术界和实务界一直存在较大争议。目前，主要包括以下观点：

（一）交通违法记分属于行政处罚

持此观点的学者认为，每一次违法记分都是对驾驶人驾驶资格的一次量化，当记分达到一定数值时，将导致驾驶人驾驶证被吊销的法律后果［1］。从实体上看，是行政主体对行政相对人某种资格的限制与剥夺；从程序上看，是基于行政相对人违法行为而产生的处理结果［2］，兼具惩罚性与处分性，符合行政处罚的本质，因而应将违法记分定性为一种行政处罚，且是交通行政处罚的并列处罚［3］。

司法实践中，该观点已在个案中被采纳。在上诉人班某明诉被上诉人某县公安局交通警察大队行政诉讼二审案件（案号：（2017）黔27行终6号）中，上诉人认为正是由于其被上诉人一次记12分的行为，导致了上诉人驾驶证被扣留、驾驶许可被直接剥夺、合法权益受到实质影响，因而主张二审法院在审查案涉其他行政处罚行为的同时一并审查违法记分这一行政行为。二审法院虽然最终做出了“驳回上诉、维持原判”的终审判决，但却对案涉违法记分的法律性质旗帜鲜明地给予了定论，即：违法记分并不是交通行政管理部门对其行政行为许可的一种监督检查，而是一种行政处罚行为，因此上诉人在二审中要求将违法记分与其他行政处罚行为一并处理于法有据。

（二）交通违法记分属于行政许可

持此观点的学者认为，违法记分关联的是行政相对人即驾驶人的驾驶资格，而驾驶资格的取得毫无疑问源于交通行政管理部门的行政许可行为。依据我国《行政许可法》第十条之规定，行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。驾驶人对驾驶资格的取得、持有、丧失并非一成不变，其往往会因驾驶人违法行为的发生而处于动态的变化过程中。也即交通行政管理部门对于驾驶资格的行政许可行为不仅包括行政许可的做出，还自然而然地应体现在对行政许可的监督上，而违法记分登记以及因违法记分所产生的后续法律责任正是行政许可监督的应有之义。

从立法角度看，依据我国《行政处罚法》第八条关于行政处罚种类的规定，违法记分既不属于罗列的六项行政处罚种类之一，也不属于兜底条款所述的法律行政法规规定的其他行政处罚。反倒是违法记分所显现的过程附属性、单次记分效果隐性以及累计记分惩戒效果叠加性等特点［4］，使得其作为行政许可的后续监督环节，与行政处罚行为存在明显的区别。

司法实践中，也有个案在裁判中采纳了这一观点。在再审申请人松原市某交警大队诉被申请人于某林行政诉讼再审案件（案号：（2020）吉行再24号）中，再审申请人主张一、二审法院将违法记12分认定为行政处罚，进而又以该行政处罚对被申请人权益影响重大应适用一般程序而非简易程序为由，最终判决撤销案涉行政处罚决定，乃系适用法律错误。再审法院经审理查明：除认定违法记分依法不属于法定行政处罚种类外，还根据机动车驾驶人管理的相关记分、审验及监督管理的规定认定，违法记分虽然根据不同情形可能导致驾驶人参加学习、考试以及降低准驾车型等后果的发生，但其实质上仍系交通行政管理部门对驾驶人取得驾驶资格后所实施的行政监督管理措施，其性质属于许可驾驶后的监管行为。违法记分依法依附于相关的行政处罚，违法记分的后果并不能改变其所依附的行政处罚的处理程序。最终，再审法院基于此观点，撤销了原一、二审判决，驳回了被申请人的诉讼请求。

（三）交通违法记分属于行政确认

持此观点的学者认为，违法记分完全符合行政确认的法律特征，即：是一种“判断”或者说是一种客观认识活动，其并不需要行政机关主观意志发挥作用，行政机关只有依法作出或不作出的义务，而不具有任何自由裁量的余地［5］。依据现行法律法规，违法记分仅仅是交通行政管理部门对于驾驶人交通违法行为对应记分分值的确认，是一种行政主体基于行政职权实施的以影响和改变事实状态为目的的对行政相对人的提醒［6］，其并没有直接剥夺行政相对人的权利，也不具有实质制裁性。即使是在一个驾驶周期内，违法记分达到或累计达到12分，也并非直接实现对驾驶人驾驶资格的剥夺，而是需要交通行政管理部门依据“违法记分已达12分”的事实另行作出一个“扣留机动车驾驶证”的行政处罚决定才能完成。由此可见，违法记分实质上是且仅是一种行政确认行为，旨在实现对违法行为在性质和数量两个维度上的数字化管理。在后续行政处罚行为作出前，违法记分作为独立的行政确认行为而存在；在后续行政处罚行为作出后，违法记分便作为行政处罚行为的必要前提，被后续行为所吸收，成为行政处罚行为的组成部分［7］。

三、交通违法记分的救济途径

实践中，违法记分均因驾驶人交通违法行为所引发，但依据现行法律规范，并非所有的交通违法行为都会产生违法记分。有些交通违法行为既不产生行政处罚，也不产生违法记分，如“违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的或初次违法且危害后果轻微并及时改正”的行为；有些交通违法行为仅产生行政处罚，而不产生违法记分，如违法行为属于应记分行为范围之外的；有些交通违法行为既产生行政处罚同时也产生违法记分。

对于既无行政处罚也无违法记分的，因交通行政管理部门并未做出任何影响到驾驶人实际利益的行为，也就不存在所谓的救济。对于仅有行政处罚而无违法记分的，驾驶人可依法在法定期限内向作出行政处罚的行政机关的同级人民政府或上级交通行政管理部门提起行政复议，或者向作出行政处罚的行政机关所在地区人民法院提起行政诉讼。而对于既有行政处罚也有违法记分的，依据公安部最新发布的《道路交通安全违法行为记分管理规定》第十六条之规定，违法记分仅随其所依附的行政处罚之变更、撤销而变更、撤销。因而，在救济途径上，如仅针对违法记分直接提起复议或诉讼，往往会因司法实践中个案裁判对于违法记分法律性质的认定差异而被驳回①《李光明诉铁岭县交通警察大队交通行政处罚一案的裁定书》案号：（2017）辽12行终24号 裁判日期：2017年4月21日。。更为适当的，是驾驶人首先以违法记分所依附的行政处罚行为为客体，通过复议或诉讼的方式先行获得复议机关或司法机关对行政处罚行为的变更或撤销，进而引发对违法记分的连动变更或撤销，以最终实现对违法记分的救济。