农田水利灌溉工程管理存在的问题与解决方案

杨琦

（西安市高陵区水利工作队）

现代农业的发展对水资源有着较强的依赖性，需要通过农田水利灌溉工程同时解决水资源紧缺、灌溉效率低等问题，从而为农业的产业化发展、可持续发展提供必要保障。针对农田水利灌溉工程管理相关的问题，需要深入把握问题原因，进而针对性地制定解决方案，才能切实强化管理，最大程度发挥工程作用，支持农业发展。

一、农田水利灌溉工程管理的价值

加强对农田水利灌溉工程的管理，在多个方面具有重要价值。首先，提升水资源利用率。农业生产对水资源的需求量较大，然而目前水资源紧缺问题并没有从根本上得到解决，因而需要通过农田水利灌溉工程来保障相应的灌溉用水供给。而加强相应的工程管理，能够切实提升水资源利用率，减少农业生产灌溉中的水资源浪费，从而在水资源有限的情况下为农业生产以及可持续发展提供有力保障，兼顾经济效益提升和农业现代化发展。其次，改善工程运行情况。农田水利灌溉工程需要长期维持良好的运行条件，才能确保其作用得到充分发挥。而加强相应的工程管理，既能对整个工程进行有效维护，又能积极拓展工程在不同领域、季节的应用范围，从而为工程的高质量运行奠定良好基础，进一步提升工程运行价值。最后，缓解区域水资源紧缺现状。水资源紧缺已经成为限制农业生产和发展的重要原因，同时也对地方经济、生态环境以及群众生活等造成了不小影响。加强农田水利灌溉工程管理，能够充分发挥工程作用和价值，在提高农业灌溉用水效率、减少水资源浪费的同时强化生态环境保护，遏制水土流失问题，从源头上缓解水资源紧缺现象。

二、农田水利灌溉工程管理存在的问题

（一）工程建设管理模式滞后

对农田水利灌溉工程管理而言，工程建设管理无疑会是极为重要的部分，直接影响和决定工程质量，也关系到工程能否如期完成、建设成本是否能得到有效控制等。但是目前农田水利灌溉工程建设管理模式较为滞后，对BOT 模式、TOT 模式、PPP 模式等的应用和管理存在一定不足。尤其是极为适合农田水利灌溉工程建设的PPP 模式，在实践应用中面临着项目投资大而市场部付费基础弱、项目类型多样而回报机制设计难度高、运营数据缺乏、绩效考核难度大等挑战，需要尽快采取措施加以改善和解决。

（二）主体责任不明确

农田水利灌溉管理涉及多个主体，需要对相应的主体责任加以明确，进而确保管理实现规范化，有效避免相互推诿责任、管理冲突等问题。但是目前主体责任不明确的现象并不少见，往往会出现工程建设主体与管理主体划分不明确、产权模糊、管理责任划分不合理等情况，导致灌溉管理质量较低，需要尽快解决相关问题。

（三）管理制度存在缺陷

农田水利灌溉工程管理需要相应的管理制度作为规范，从而确保整个工程长期、持续处于良好运行状态，有效降低工程异常、故障等情况的发生几率，尽可能减少各种问题导致的损失。然而目前相应的管理制度存在缺陷，制度覆盖范围有限，具体的运行管理、设备管理、用水与排水管理等不够科学、合理，需要在实践中持续加以完善。

（四）管护技术服务体系不完善

农田水利灌溉工程的管理需要健全的管护技术服务体系作为支撑，进而从技术层面保障管理工作高质量、高效率落实。目前管护技术服务体系的问题主要体现在基层缺乏高素质的技术型人才、管护设施设备不完善、对各种先进技术的应用不到位、管护队伍规模较小、技术服务制度不健全等方面，导致管护技术服务质量难以得到切实提升，进而影响相应的灌溉工程管理。

（五）农民用水合作组织不健全

农民用水合作组织能够发挥农民自治作用、为灌溉管理提供计提基础、基于规模效应降低成本和提高经济效益等，在农田水利灌溉工程管理中发挥着至关重要的作用。不过目前农民用水合作组织并不健全，组织自身管理经验缺乏，广大农民缺乏相应的管理知识，难以充分发挥组织内部的主动性，难以实现独立运行，受水文边界、基础水利设施、外部自然条件等因素限制较为严重，而且组织运行缺乏科学、完善的绩效评价与激励机制，导致组织作用难以得到充分发挥。

（六）节水灌溉效果难以令人满意

节水灌溉是农田水利灌溉工程的基本职能。但是由于多方面因素影响，目前部分工程的管理在节水灌溉效果方面并不能完全令人满意，需要进一步优化管理并提高节水效率，切实减少不必要的水资源浪费和损失。其中技术方面的限制以及管理层面的缺陷，是导致节水灌溉效果难以得到充分改善的主要原因。对各种先进节水灌溉技术的应用不到位，相关制度、决策存在缺陷，都导致节水灌溉的节水效果无法达到预期，需要尽快加以改善。

三、加强农田水利灌溉工程管理的策略

（一）积极探索PPP 模式的有效应用

PPP 模式在农田水利灌溉工程建设中具有巨大的应用价值，能够切实减轻财政压力、提高建设效率和质量、拓宽社会资本的投资渠道，助力工程高质量建设，让政府和企业发挥各自优势并为后续的工程管理提供支持。在应用PPP 模式建设农田水利灌溉工程时，应当对合作机制、回报机制等进行科学设计，并且通过制定政策吸引社会资本参与、因地制宜创新运行机制、明确项目的边界条件、构建基于现代化技术的运维方案、基于问题导向建立设施建管新机制等，切实保障项目建设质量。其中在吸引社会资本参与工程建设方面，应当针对具体的项目类型以及地区实际情况，对具体的政策、实施办法等进行规范，从而吸引社会资本参与。通过明确工程建设标准、合作模式与资金投入、价格机制、运营标准和绩效考核、项目方案审查办法等相关政策与制度的方式，能够有效增强对社会资本的吸引力，进而助力PPP 模式的有效运用。而在绩效考核办法的制定方面，同样需要充分加以重视，根据不同水利项目自身的类型及特点，合理制定PPP项目运营期内的绩效考核办法，围绕行为指标、结果指标、管控指标等构建完善的绩效考核体系，明确考核依据、方法和标准等，以此作为激发企业积极性以及对企业乃至政府进行监督的关键。配合绩效考核办法完善相应的全过程激励机制，围绕财税激励、特许期期限激励、收益激励等全面强化企业的参与积极性，允许企业在PPP 项目中获得优化建设方案并控制建设成本、控制运营成本、扩大供水规模、优化增值服务、获得低于基准利率的贷款等方式获得相应的激励。对农田水利灌溉工程PPP 项目的资本金投入，需要对相应的政府投入与企业投入比例进行合理设置与优化，兼顾吸引社会资本与控制政府资金投入。

（二）明确产权以及主体责任

对农田水利灌溉工程的产权加以确定，并基于此明确主体责任，能够很好地为相应的管理工作提供基础保障。核定初始水权，对工程项目灌区基准灌溉定额及用水总量进行核定与测算，同时进行确权登记，由地方水利局核发并向合作社等颁发用水权证，做好相应的登记造册工作。另外需要对工程产权加以明确，其中小型水利工程的所有权通常归属村集体，而使用权则归属于农民用水服务合作社等；大中型水利工程的所有权通常归属企业和政府，使用权责归属于农民用水服务合作社等。对各方主体的权力和义务加以明确。其中用水单位（用水户）一般享有依法用水、参与用水管理、知情和监督用水管理、提出合理化意见和建议的权利，同时需要履行节约用水、保护水资源、按用水量按时足额缴纳水费、保护水利工程、维护灌溉正常运行的义务；水管单位一般享有按要求分配水量、依法收取水费、调节水事纠纷、依法处理水事案件等权利，并需要履行贯彻相关方针政策与法律法规进行依法治水、按水权面积保证灌溉供水、维护水利工程正常运行、保障灌溉正常进行、组织防汛抢险、确保人民群众生命财产安全等责任。

（三）健全工程管理制度

地方政府需要发挥导向和监管作用，积极健全农田水利灌溉工程的管理制度。全面围绕对蓄水和引水提水工程、灌排渠沟工程、渠沟建筑物工程、灌排管道工程、动力设备、水泵及其辅助设备、电气设备、喷灌与微灌设备、闸门、启闭机及拦污栅、其他机械设备、计划用水、水量调配、测水与量水、田间节水、农田排水控制、灌排试验、档案资料、通信设施、信息系统、水费管理、财务管理、综合经营、管理工作的考核评价、灌溉水源保护与水质监测、灌排区土地资源保护等各个领域的制度进行规范，形成统一标准，严格要求相关人员遵守制度，不得随意破坏制度规范。制度的建设应当秉持因地制宜原则，既要贴合工程本身实际情况，也要贴合地方农业灌溉需求以及广大农户实际需要，确保制度能够有效发挥作用。另外在实践中应当对制度本身存在的缺陷与问题进行持续挖掘和分析，并根据实践情况积极探索相应的制度优化、完善路径，不断构建科学化、系统化、健全化的管理制度。

（四）提高管护技术体系运行水平

加强管护技术体系建设，能够为农田水利灌溉工程的高质量管理提供重要的技术支持及保障。地方政府需要高度重视农田水利工程的建设、运行和管理，并积极支持基层水利管理单位、乡镇水管站等的建设，尽量扩大管护技术服务覆盖范围，确保所有水利灌溉工程都能得到相应的管护支持。加强管护人才队伍建设，通过基本的培训活动切实提高管护人员的技术水平和工作能力，切实为广大基层水利工程以及用水户等提供技术方面的有力支持。管护人员需要积极做好基层水利灌溉工程运行管护宣传工作，强化基层管理人员和用水户等的安全意识、管理意识，进而减少人为原因导致的管理问题。

（五）规范农民用水合作组织的建设和运行管理

对农民用水合作组织的建设和运行管理加以规范，可以为农田水利灌溉工程管理注入新鲜活力，进一步规范灌溉管理的同时保障广大农民群众的用水权益。地方政府应当大力支持农民用水合作组织的建设和发展，积极提供办公场所、设施设备等的支持，鼓励广大用水户积极参与到组织之中，为相应的灌溉工程管理提供一定支持。同时大力推进组织建设水平提升，围绕组织结构、管理制度、经费来源、人员培训等方面增强该组织的独立运行、规范运行能力，从而发挥组织作用并更好地支持灌溉管理工作落实。对农民用水合作组织结构进行调整和优化，明确组织内部的管理层级以及具体权责，制定并不断健全《合作社内部管理制度》、《合作社财务管理办法》等，对包括运行程序、财务管理、会计核算等在内的事宜进行规范，从而确保合作社规范化运行并发挥作用、保障广大社员合法权益。另外还需要积极落实人员培训，针对合作社管理人员、管水员等进行重点培训，并定期对其他社员、用水户进行简单培训，确保所有人员都能积极配合、共同参与，为农民用水合作社的高质量运行提供有力支持和保障。在大力发展农民用水合作社的同时，积极落实水价核定以及节水激励约束工作，根据基准灌溉定额、基本水价、计量水价等对水价进行测算，并尽可能将实际执行水价控制在测算范围内。而通过健全并实施超定额累进加价制度、节水奖励制度、水权交易制度等措施强化节水激励约束，有效控制灌溉水量，为相应的农田水利灌溉工程建设提供支持。

（六）全面加强节水灌溉管理

为了切实提高农田水利灌溉工程管理水平，一定要从最基础也最重要的节水灌溉出发，全面加强管理并提高节水性能，切实减少不必要的水资源浪费与损失。具体而言，可着重从以下几点着手。

1.优化输水渠道。输水渠道作为农田水利灌溉工程中浪费和损失水资源的重要部分，其主要会通过渗水以及蒸发两种方式导致影响工程节水效果，因而有必要对其进行优化。首先，合理选择水渠防渗材料。不同材料的水渠其防渗效果存在不小差异，最简单的土渠就会因为渗透而导致大量水资源渗透。目前渠道防渗材料主要有灰土、砌石、水泥土、混凝土、沥青混凝土、复合土工膜料、聚脲防水涂料等，具体可根据工程成本、防渗需要等进行合理选用。条件允许的情况下，可于水渠上添加遮挡物或者直接使用防渗管道进行输水，有效减少水分蒸发量。其中低压管道的应用有效节约水资源、减少占地、方便机械操作、缩短灌溉周期、降低成本、提高经济效益，是极具应用价值的输水渠道优化方法。在农田水利灌溉工程中应用低压管道时，应当根据实际情况对灌溉制度内容、管道流量进行合理计算，科学设计与布置管网，选择合适的水泵和动力机，全方位改善相应的管道灌溉节水效果。另外输水管道的优化不仅仅体现在防渗材料、遮挡物或管道本身，还体现于与之配套的各个方面，包括输水作业效率、渠道结构设计、水电站机载容量和渠道等级、绿化植被、堤坡加固、渠道安全维护等，需要全面加强提高渠道的节水性能，提高灌溉节水性能。

2.积极应用合适的高效节水灌溉技术。节水灌溉技术的合理运用，无疑是改善农业生产灌溉中节水效果的关键所在。在选用高效节水灌溉技术时，需要以地方农业生产、水资源情况、技术应用成本为基础进行综合考量，因地制宜地选择最合适的技术，制定科学可行的技术应用方案，切实运用先进技术提高灌溉节水性能。目前较为常见的节水灌溉技术有喷灌、微灌、覆膜灌等，另外还有痕灌等具有巨大应用价值和发展前景的先进技术。其中喷灌技术指通过喷嘴将管道中输送的水资源进行大范围均匀喷洒，相较于传统灌溉方法具有明显的节水效果。微灌技术则是利用管道系统以及灌水器对灌溉流量进行严格控制，在满足农作物生长水分需求的同时起到良好的节水效果，一般采取地表滴灌或地下滴灌两种方式加以落实。覆膜灌则是配合地膜覆盖种植模式，通过地膜上的小孔渗入作物根部进行灌溉。而且在信息化背景下，可以积极尝试将互联网、大数据、云计算、人工智能技术等应用到农田水利灌溉工程管理之中，借助先进技术实现自动化、智能化的节水灌溉管理，结合气象预报等实现更加精准地节水灌溉管理，在充分满足农作物水分需求的同时将水资源的浪费降至最低。积极打造智慧灌溉系统，对数据采集、定时灌溉、循环灌溉、远程灌溉、数据查看、扩频传输、边缘计算、低功耗省电运行、区域延伸、异常和故障警报、数据处理等功能加以完善，真正实现智慧化灌溉管理，推动灌溉管理水平的有效提升。

3.规范并落实节水灌溉政策与制度。节水灌溉管理需要相应的政策和制度作为基础支撑及保障，方能确保相应的管理质量，进而保障节水效果。节水灌溉管理应当有专门的机构、人员负责，基于地方农业发展实际情况合理调整灌溉方案。健全相应制度，严格要求管理人员按照制度规范和程序流程进行操作，不得随意进行变更，以免违规操作影响节水效果。

四、结束语

综上可知，提高农田水利灌溉工程管理水平是确保工程作用得到有效凸显和充分发挥的关键。地方政府应当发挥主导作用，针对地方农田水利灌溉工程管理存在的问题进行综合剖析、深度研究，弄清楚导致问题的原因，并引导相关部门、企业、农户等进行多维度合作，共同优化管理，有效解决工程管理问题，为农业灌溉用水提供有力保障。