机关事业单位养老保险制度在实施中存在的问题及对策探索

国家税务总局内蒙古自治区税务局纳税服务中心 张浩

养老保险是社会保障的重要组成部分，关乎社会公平、人民福祉。中国的养老保险改革始终在路上，从“新农保”的建立，城镇居民养老保险的推行，到两项制度的合并实施，再从机关事业单位养老保险制度改革标志着“双轨制”的结束，经历了漫长的发展过程且还将继续长远发展完善下去，其中，机关事业单位养老保险制度的改革可谓具有里程碑式的意义。中国养老保险制度的发展仍然任重道远，当前务必要实施和完善好我国机关事业单位养老保险制度改革，为我国下一步养老保险事业的实施发展奠定坚实基础。当前机关事业单位养老保险制度是一项新的制度，在实施中存在很多问题，笔者从实际工作出发，以小见大，提出问题和改进对策。

一、现行机关事业单位养老保险制度

2015年1月，国务院印发《决定》改革机关事业单位工作人员养老保险制度，对改革的目标、原则、范围，养老金的计发和调整，养老关系的转移等一系列问题进行了规定，为改革确立了方向。《决定》下发后，各地区结合实际制定了相应的实施办法，全面推进机关事业单位养老保险制度改革。从实际执行层面来看，笔者从制度改革前后存在的区别的角度来阐述当前机关事业单位养老保险的主要情况。

（1）缴费方式。改革前，机关事业单位工作人员在职期间不需要缴纳养老保险，退休后按照有关规定，以在职工资为基础按规定比例计发退休费。改革后，《决定》提出了“权利与义务相对应的原则”，明确“机关事业单位工作人员要按照国家规定切实履行缴费义务，享受相应的养老保险待遇”，机关事业单位及其工作人员开始缴纳养老保险费，单位和个人分别按缴费工资基数的20%和8%缴纳。2019年，国务院印发《降低社会保险费率综合方案》，明确自2019年5月1日起，将单位的缴纳比例降至16%。机关事业单位工作人员从改革前的不需要缴纳养老保险到改革后按规定比例缴纳养老保险，这是改革前后主要区别之一。

（2）建立职业年金制度。作为养老第一支柱基本养老保险的补充，职业年金（企业年金）发挥着重要作用，可以有效提高养老保险的替代率。《决定》规定机关事业单位应当为其工作人员建立职业年金，单位按照缴费工资基数的8%缴纳，个人按照4%缴纳。

（3）计发办法的调整。改革前机关事业单位工作人员退休后按照有关规定直接发放退休费。比如，某公务员工作年限满35年后退休，其退休费包括基本退休费和津补贴，基本退休费为本人退休前在职基本工资的90%，津补贴包括退休补贴、改革性补贴等相关津补贴，同样，以在职期间发放津补贴为基础，按规定比例确定标准并发放，总体替代率比较高。改革后，养老金采取“老人老办法，新人新制度，中人逐步过渡”的原则计发。《决定》实施前退休的人员称为“老人”，继续按照原政策办法发放基本养老金，同时，按照国家每年规定的养老金调整办法统一调整基本养老金。《决定》实施后参加工作的人称为“新人”，发放办法与企业养老保险相同，即基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金以本地区社会平均工资和本人实际平均缴费工资指数为计算基数，缴费每满一年乘以1%。《决定》实施前参加工作，实施后退休的称为“中人”，通过将未缴费的工龄作为视同缴费年限、发放过渡性养老金、新老办法对比等方法计算得出养老金，用老办法兜底，以实现待遇不降，增量调整，平稳过渡。

二、机关事业单位养老保险改革在实施中存在的主要问题

（1）改革推进阻力大。改革推进阻力大直接导致改革推进的速度相对缓慢。一是制度实施慢。《决定》印发至今已七年有余，从宏观层面看，大部分地区的改革工作都取得了明显有效的进展，但仍有部分地区的改革工作还只是停留在表面，实质性的工作并未开展。二是参保进度慢。即使在政策制定和业务经办相对规范的地区，仍有很多历史遗留问题尚未解决，某些情况相对特殊的单位尚未实现缴费并从社保部门领取养老金，在职人员仍然在预扣养老保险和职业年金，退休人员按照原来的政策预发养老金。三是制度完善较慢，经办效率较低。某些具体功能的实现较慢。比如，养老保险关系的转移，尤其是跨地区、夸制度的关系转移功能也是在近期才具备完善的，同时，经办程序复杂耗时，这给很多关系转移人员和退休人员带来了一些影响。比如，某退休公务员曾经具备企业工作经历，退休后企业缴费经历一时无法转入，影响了正式待遇的计发。

笔者认为推进阻力大的主要原因包括以下几点：首先，机关事业单位养老保险改革是一项大刀阔斧的改革，政策性强且政策追溯时间久，涉及面广，直接关系到所有机关事业单位工作人员的切身利益，可以预见其难度、阻力之大，必然不可能一蹴而就。其次，机关事业单位养老保险有其特殊性，其改革的政策措施要求直接和人事管理相关，包括机构、编制、人员等涵盖人事管理的各个方面，而各地区各部门人事管理的规定本就不尽相同，受实际情况影响在执行上更是千差万别，同样，也存在一个发展规范的过程，历史存在的种种不规范的特殊的情况与新政策新要求很难衔接，这给养老保险的推进工作造成了巨大的困难，需要解决各种各样的具体问题，影响了改革推进的进度。举一个非常具体的例子，某地区机关事业单位参保需要出具编制本，但某垂管单位因管理体制等原因不具有编制本，对如何解决这一问题就耗费了相当长的时间与各有关单位对接协调，类似的具体问题在改革的过程中比比皆是。再次，部分机关事业单位历史参保情况复杂，尤其是某些参保单位和事业单位，或具备自己独特的养老制度，或在历史上参加过企业养老保险，改革后都要按照新的改革措施参保，但又缺乏政策衔接的相关规定，还涉及退休待遇是否会降低等敏感问题，也在一定程度上影响了改革的进度。

（2）统筹层次低，职业年金制度不完善，基金保值增值受到影响。目前，机关事业单位养老保险最高只有省级统筹，部分地区甚至只实现了县级统筹，这就导致养老保险基金使用效率低下，保值增值困难。同时，《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》规定，财政全额拨款的机关事业单位，单位缴纳的职业年金部分采取记账方式，按照国家公布的记账利率计算利息。有关测算显示，职业年金对机关事业单位工作人员养老金的替代率贡献明显，实行记账方式会导致职业年金无法参与实际运营，影响职业年金收益，进而影响退休人员的退休待遇。在实际执行中，部分地区还没有对职业年金进行归集，不能进行运营，同样影响职业年金的收益。

（3）潜在的“隐性双轨”风险。此次机关事业单位养老保险制度改革，与企业养老保险同样采取社会统筹和个人账户相结合的办法，与企业养老一样实行单位和个人缴费，退休后的计发办法也趋于一致。改革后机关事业单位“新人”退休后的养老金计发办法与企业人员已经一致，这彻底打破了原来双轨制的问题，是我国养老保险制度的重大进步。但与此同时，改革要求机关事业单位建立职业年金制度，机关事业单位及其工作人员必须缴纳职业年金。截至目前，绝大部分机关事业单位已经缴纳了职业年金，职业年金覆盖面广，基金规模增长迅速。而企业年金制度虽实施多年，但覆盖面却非常低，大部分企业职工无法享受到这一福利。因职业（企业）年金能够有效提高替代率，这就导致没有企业年金的企业退休人员养老金水平仍然与机关事业单位人员存在较大差距。除此之外，一个比较实际的问题是机关事业单位人员与企业人员的缴费工资基数问题。机关事业单位工作人员的缴费工资基数有明确的规定，包括基本工资、国家规定的津补贴、规范津补贴等，缴费基数相对较高，企业人员则由于各种原因一般采取较低的缴费基数，一般情况下低于机关事业单位工作人员，这也将导致退休后的基本养老金低于机关事业单位工作人员，进一步增加了“隐性双轨”的风险。

三、机关事业单位养老保险改革优化对策

（一）完善相关制度办法，积极推进改革进度

改革推进至今已经进入“深水区”，容易做的、能够做的基础工作基本已经完成，剩下的全是硬骨头，针对这些难题，要多措并举，攻坚克难，坚持不懈推进改革进度。一是要加强顶层设计，改革有关主管部门要主动作为，统筹考虑本地区改革存在的各类问题，分级分类处理，在不违反国家关于改革的政策和原则精神的情况下，结合实际在政策和经办层面有针对性地提出解决办法，为改革推进减小阻力。二是要加强沟通协调。改革的所有参与方，不论是主管单位、经办单位、参保单位以及其他相关单位要密切配合，加强沟通，摒弃官僚主义形式主义，将又好又快完成改革作为共同的目标，协调有序推进改革进行。三是参保单位要提高重视程度，积极作为。目前尚未完成参保的单位大多是存在特殊情况的单位，客观上存在困难，加之没有硬性的时间限制，导致很多单位存在畏惧心理，将改革搁置，被动等待。因此，参保单位要提高主观能动性，主动对接有关单位，克服眼前的困难，切实维护好本单位职工的切身利益。

（二）提高统筹层次，加强信息化建设

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“尽快实现养老保险全国统筹。”实现机关事业单位养老保险全国统筹，能够提高基金的抗风险能力，缓解财政压力，有效改善养老保险地区不平衡的现象，提高基金利用效率。同时，实现养老保险全国统筹还能为养老保险的制度完善提供有利条件，提高养老保险运行效率，促进信息化建设，推进系统融合，简化业务经办流程。比如，在办理养老保险关系跨省转移时，就可以只办理关系转移，不需转移基金，这将大大提高养老保险的经办效率。

（三）促进企业职工养老保险改革

机关事业单位养老保险改革与企业养老保险并轨对两种制度的融合提出了新的要求，国家要推进机关事业单位养老保险的改革，势必要促进企业职工养老保险的改革。要规范完善企业养老保险制度，根据经济社会发展情况，提高企业职工的缴费工资水平，从而改善企业退休人员养老金水平。同时，要建立好企业养老“第二支柱”，制定相关优惠政策，鼓励企业建立职业年金，推广企业年金覆盖范围，提高企业年金运营水平，进而提高企业养老金的替代率，避免“隐性双轨”风险。

四、结语

机关事业单位养老保险制度是我国养老保险制度的重要组成部分，其改革势在必行，国务院作出改革的决定只是开始，改革任务仍然任重道远，漫长而艰难。回顾七年改革历程，从政策制定到制度实施，从业务经办到政策落地，凝聚了所有参与者的智慧和辛勤劳动，解决了很多不可预知的难题，改革取得明显成效。但各级政府职能部门要立足于当前改革中暴露的问题，继续深化改革，完善相关规章制度,促使机关事业单位养老保险改革真正落到实处、取得实效。