虚假诉讼检察监督定位重塑与强化路径

苏志强

(山西大学 法学院,山西 太原 030006)

对民事诉讼中出现的利用诉讼程序侵害国家利益、社会公共利益和其他主体合法权益的行为进行检察监督,即虚假诉讼检察监督,是检察机关民事诉讼检察监督职能的应有之义。 作为民事诉讼模式转型过程中的副产品,以虚假诉讼为代表的滥用诉讼程序行为是随着民事诉讼模式由职权主义向当事人主义模式转型过程中产生的。 而对于以虚假诉讼为代表的滥用诉讼程序的检察监督,也是在检察机关立足民事诉讼检察监督的制度框架下,伴随着实践中虚假诉讼等滥用诉讼程序行为的愈演愈烈而逐步发展和完善起来的。 作为检察机关的一项重要职能,司法实践也表明检察机关在虚假诉讼的打击中发挥了重要的作用。 检察机关一直致力于突破各种障碍因素来实现虚假诉讼检察监督职能的强化,试图通过监督范围的扩大、监督手段的强化和监督权力的增加来巩固检察机关在虚假诉讼治理中的地位并谋求更大作用的发挥。 随着虚假诉讼打击力度的不断增强和虚假诉讼治理体系的不断完善,虚假诉讼案件也呈现出数量上不断减少和特征上更加隐蔽的趋势,虚假诉讼检察监督的外部环境和监督对象已经发生了深刻的变革。 有必要在虚假诉讼治理体系不断完善和顺应虚假诉讼案件变化趋势的背景下,重新审视检察机关现有强化路径在理论、制度和现实层面的可能性和障碍性因素,并立足检察机关整体职能框架重新探讨检察机关在虚假诉讼治理体系中的定位问题和职能强化路径。

一、检察机关监督虚假诉讼的现实障碍

不可否认检察监督在虚假诉讼治理中发挥了重要的作用,成为打击虚假诉讼的一支不可或缺的力量,而且在制度层面,虚假诉讼检察监督也呈现不断完善和强化的趋势。 但是,仍然不可回避检察监督在虚假诉讼治理中面临的障碍性因素,以及随着民事程序法完善和多层次虚假诉讼治理体系构建对于虚假诉讼检察监督带来的挑战。

(一)案件发现机制层面缺乏稳定的案件线索来源

案件线索可以说是检察机关监督虚假诉讼的生命源泉,检察机关在虚假诉讼治理中一直苦于缺乏案件线索来源,而案件发现难又是由虚假诉讼案件本身特点、检察监督自身特点以及当前检察监督现状所决定的。

一是虚假诉讼案件隐蔽性较强。 虚假诉讼从外观上来看具有很强的隐蔽性,尤其表现为在双方恶意串通型虚假诉讼案件中,因为双方当事人蓄谋已久,在诉讼过程中配合默契,隐蔽性强,使虚假诉讼不易被发现。 而对于侵害国家利益和社会公共利益的虚假诉讼案件,由于没有直接的利害关系人,也很难被发现。 同时,调解成为虚假诉讼的主要结案方式,更加剧了虚假诉讼案件的发现难度。

二是检察监督的外部监督特征决定。 民事诉讼架构主要是围绕当事人和法官之间展开,诉讼监督在民事诉讼过程中属于外部监督,检察机关一般不直接介入民事诉讼程序。 检察机关虚假诉讼线索来源主要渠道有当事人申诉或者举报、法院移送和检察机关依职权发现。 当事人申诉或者举报是检察机关虚假诉讼线索的主要来源,检察机关办理的虚假诉讼案件大部分是当事人申诉进而启动再审后被确定的。 最高人民检察院相关部门负责人曾表示,对虚假诉讼的监督,检察机关一般根据当事人申请或者案外人控告举报启动监督程序[1]。 线索主要来源于当事人申请检察监督或者案外人控告,偶然性和不确定性较大,缺乏常规性的案件线索发现机制。 检察机关依职权发现层面,基层法院是虚假诉讼的主战场,对应基层法院的基层检察机关民事检察部门本来就存在人员不足的短板,而且检察机关依职权发现的线索主要是通过专项活动的形式获得,不可能指望通过专项活动的常态化来解决虚假诉讼的案件线索问题。

三是民事行政检察监督尚未常态化。 虽然民事诉讼监督一直以来就是检察职能的重要组成部分,但是长期以来检察机关内部形成的“重刑轻民”工作观念和职务犯罪侦查职能的强势,使得检察机关民事诉讼监督职能一直湮没于刑事公诉职能和职务犯罪侦查职能的光环之下。 即使包括虚假诉讼检察监督在内的民事诉讼检察监督职能在历次《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》),修改中都呈现不断强化和完善的趋势,但从现实情形来看,民事诉讼检察监督尚未完全制度化、常态化,人们还没有知晓或者习惯借助检察监督的力量[2]。

(二)作为强化手段的调查核实权本身仍待强化

检察机关为了提起抗诉和提出检察建议可以运用调查核实权,该权力配置目的就是为了在手段上强化诉讼监督权,但是由于现行法律规定的调查核实权非强制性权力的属性、行使上要遵循谦抑性原则以及调查核实的证明效力不明确,使得作为诉讼监督强化手段的调查核实权表现得非常羸弱。

一是非强制性权力的属性。 同为司法机关,检察机关的调查核实与法院的调查取证不可同日而语。 法院调查取证可以与有权采取的证据保全措施结合起来,采用查封、扣押等限制财产的强制措施;检察机关调查核实可以采用拍照、录音和录像等常规调查手段,但却不能采用查封、扣押方式。 虽然《人民检察院民事诉讼监督规则》(2021)第七十一条规定了检察机关调查核实时有关单位和个人的配合义务,但是,在尚未建立完善的后续保障机制的情况下,一旦被调查单位和个人不予配合,检察机关则缺乏强有力的制约手段,调查核实权的实践效果难以保障。 效果上,在缺乏类似于“妨害民事诉讼的强制措施”制度保障的条件下,检察机关调查核实权的实施效果将大打折扣[3]。

二是行使上要遵循谦抑性原则。 对于检察机关调查核实权的行使,立法解释认为,《民事诉讼法》第二百一十条所规定的调查权,不应超出为了对生效判决、裁定、调解书提出检察建议或者抗诉而需要了解情况的具体范围,更不能理解为类似刑事诉讼中的侦查权[4]。 可见,2012 年《民事诉讼法》修订虽然概括性赋予了检察机关调查核实权(1)2021 年《民事诉讼法》修订时将该条调整为第二百一十七条。,但亦有所限制,即要求民事检察部门不得越权行使,必须立足民事检察监督职能,服务于提起抗诉或提出检察建议的需要[5]。

三是调查核实的证明效力不明确。 检察机关通过调查核实获得的证据材料,只能作为自身提起抗诉或者提出检察建议的依据,是否能成为法庭上认定事实的依据,仍然需要由法院来认定。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法释〔2022〕11 号)第四百一十九条第二款规定,检察机关因履行法律监督职责而向当事人或者案外人调查核实的情况,应当向法庭提交并予以说明,由双方当事人进行质证。 即是说,检察机关行使调查取证权取得的证据,应在法庭上出示,并接受当事人的质疑,只有经过质证的证据,才能作为法院认定事实的依据。

(三)检察监督不具有定性权和处分权

从检察监督的运行机制来看,作为一种防错、纠错的程序性机制和制度安排,检察机关的法律监督不具有终局性实体决定权(2)参见张军检察长在政法领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想专题研讨班上的报告《强化新时代法律监督 维护法律权威》,转引自孙谦《刑事侦查与法律监督》,《国家检察官学院学报》2019 年第4 期,第14 页。。 最高人民检察院对于民事检察权的定位也表明,民事检察监督仅限于程序启动,即要求对案件重新审理或审查,对于实体问题并不进行直接处理,这是民事检察权行使的一个基本边界特征[6]。

回归到虚假诉讼检察监督中,检察机关通过调查核实,认为存在虚假诉讼行为的,无论是以向法院发出检察建议或提起抗诉的形式,还是以向公安机关移送案件线索材料的形式,最终对于虚假诉讼行为的认定权和处分权都在审判机关。 在效力上,检察机关认定的虚假诉讼行为只是作为自身作出检察建议或抗诉决定的依据,无论是对于当事人、公安机关还是法院,都不具有拘束力。

对于民事诉讼进行中发现的虚假诉讼行为,检察机关需要通过检察建议的形式建议法院对于虚假诉讼行为进行审查;对于生效裁判、调解书涉及虚假诉讼的,检察机关需要通过再审检察建议或者抗诉的形式使法院启动虚假诉讼认定程序;对于发现的涉及犯罪的线索,检察机关需要将案件线索移交给有虚假诉讼犯罪侦查权的公安机关。 检察机关在虚假诉讼治理中没有决定权和处置权,只是处于程序的中间环节,而且更为尴尬的是,这一中间环节并非虚假诉讼治理中的必经环节,所以检察机关在虚假诉讼治理程序中其实是没有独立地位的,甚至会出现对于同一虚假诉讼行为,审判机关、检察机关和公安机关同时调查,待审判机关启动调查程序和公安机关启动侦查程序,甚至审判机关已经作出审判结果,检察机关才通过检察建议的形式将案件线索移送的情形。 检察机关在其中处境尴尬不说,也是对司法资源的浪费。

(四)民事诉讼程序完善和虚假诉讼行为入刑对于检察监督空间的进一步挤压

在检察机关虚假诉讼打击中案件线索来源不足、调查核实权强制性不足、没有定性和处分权等障碍性因素没有解决的情况下,随着民事程序法修改和虚假诉讼罪的入刑,案件线索进一步流失,发现难、查证难、处罚难的困境加剧,检察机关在虚假诉讼治理中似乎有被架空的趋势,发挥作用的空间进一步受到挤压。

第一,侵害其他主体合法权益调解书未纳入检察监督范围对于监督空间的影响。 2012 年《民事诉讼法》第二百零八条对于调解书的检察监督限定在了损害国家利益和社会公共利益的范围内,对于损害非国家利益和社会公共利益的虚假调解书,即损害案外人的虚假调解书,不属于检察监督的法定范围(3)2021 年《民事诉讼法》修订时将该条调整为第二百一十五条。。 严格遵照此规定,检察机关对于侵害案外人合法权益的调解书是没有监督权的,对于侵害案外人合法权益的调解书,只能通过案外人申请再审和第三人撤销之诉进行救济。 而从司法实践中反馈的经验来看,大量的虚假诉讼案件是通过调解结案的,在调解结案的虚假诉讼案件中,侵害国家利益和社会公共利益的调解书毕竟属于少数,大部分虚假调解书都属于侵害其他主体合法权益的情形。 因此,修法时未将侵害其他主体合法权益的虚假调解书纳入检察监督的范围,使得占虚假诉讼较大比例的调解结案案件游离于检察监督之外,这在很大程度上限缩了检察监督的范围。 在此情况下,受损害的当事人将只能向公安机关进行报案或者举报。 对检察机关来说,案外人申诉是获取虚假诉讼信息的主要渠道,如果封闭了这一主要渠道,就会极大限制检察机关在防范和打击虚假诉讼中的作用[7]。

第二,法院移送公安机关对于虚假诉讼检察监督案件线索来源的影响。 《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》(法发〔2016〕13 号)规定,虚假诉讼违法行为涉嫌虚假诉讼罪、诈骗罪、合同诈骗罪等刑事犯罪的,民事审判部门应当依法将相关线索和有关案件材料移送侦查机关。 由于虚假诉讼行为涉及的犯罪主要是虚假诉讼罪,而涉及的包括虚假诉讼罪在内的犯罪中大部分犯罪的侦查机关都是公安机关,因此,法院民事审判部门发现审判过程中有虚假诉讼行为线索的,都移送到了公安机关。

第三,虚假诉讼行为入罪低阶化对于检察监督空间的影响。 对于虚假诉讼罪的入罪标准,在《中华人民共和国刑法修正案(九)》(以下简称《刑法修正案(九)》)规定的虚假诉讼罪实施之初,入罪标准未予以明确,主流观点和司法实践都是将该罪名作为行为犯来处理,只要行为人实施了虚假诉讼行为,就构成虚假诉讼罪。 直到2018 年最高人民法院和最高人民检察院发布《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2018〕17 号)将虚假诉讼罪入罪标准明确化以后,虚假诉讼行为入罪才有了明确的标准。 虚假诉讼罪入罪门槛的低阶化也带了立案门槛的降低,出于打击效率和打击力度的考量,受害当事人更倾向于向公安机关报案或者举报。

二、虚假诉讼检察监督现有强化路径的反思

面对虚假诉讼检察监督中存在的案件发现难、查证难、处罚难等问题,以及虚假诉讼治理体系完善对于虚假诉讼检察监督带来的挑战,为了强化虚假诉讼检察监督,理论界和实务界试图有针对性地通过监督范围、监督手段和侦查资格等路径来强化对虚假诉讼的检察监督。

(一)对调解书监督范围扩张路径的反思

2012 年《民事诉讼法》修订时,只将侵害国家利益和社会公共利益的调解书纳入检察监督的范围,对侵害其他主体合法权益的调解书是没有涵盖其中的。 这样就使得司法实践中占虚假调解结案多数的侵害其他主体合法权益的调解案件没有纳入检察监督的范围中,在虚假调解书检察监督层面极大地限缩了检察监督的范围。 对此,理论界提出了两种对调解书监督范围扩张的思路:一种是通过修法将侵害其他主体合法权益的虚假调解书也纳入检察监督的范围当中[8];另一种是按广义理解,侵害其他主体合法权益必然侵害社会公共利益,通过扩张解释将侵害其他主体合法权益的调解书纳入检察监督的范围[9]。

无论是通过修法还是通过扩大解释,其目的都是将侵害其他主体合法权益的虚假调解书也纳入检察监督的范围,但是,至少面临理论、制度和立法三个层面的障碍。

理论层面障碍,一方面,从民事诉讼本身架构来看,侵害其他主体合法权益的虚假调解书,涉及当事人的处分权,是否违反法律规定,应当由法院来判定;另一方面,从民事检察监督制度的定位来看,民事检察监督属于对公权力的监督,不应当过多干预私权处分。 制度层面障碍,针对虚假调解书侵害其他主体合法权益的行为,既有的第三人撤销之诉制度和案外人申请再审制度已经对此问题进行了回应,其他主体合法权益受到虚假调解书侵害已经有了充分的程序救济途径。 而且,检察机关可以通过监督第三人撤销之诉和案外人申请再审来实现对虚假调解书侵害其他主体合法权益的间接监督。 立法层面障碍,2012 年《民事诉讼法》修订将虚假调解书纳入检察监督的范畴当中时,对于除了侵害国家利益和社会公共利益的侵害其他主体合法权益的虚假调解书是否也应当纳入检察监督范畴,是进行了充分考量的,并非遗漏而是有意排除(4)最高人民法院和最高人民检察院2011 年3 月10 日会签的文件《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(高检会〔2011〕1 号)中将侵害国家利益和社会公共利益的调解书纳入检察监督的范围,未将侵害其他主体合法权益的调解书纳入检察监督的范围。 在检察机关起草的会签文件第一次意见征求稿中,曾将侵害他人利益的调解书也纳入检察监督的范围,最高人民法院则从调解书是否违反自愿原则和法律强制性规定需要由人民法院进行审查和公权力对调解结案的案件不宜过多干预,以及调解书侵害其他主体合法权益可以向法院申请再审寻求救济的角度,否定了侵害其他主体合法权益调解书的检察监督。 2012 年《民事诉讼法》修订时,立法机关根据两高会签文件的规定,只是将侵害国家利益和社会公共利益的民事调解书列入检察监督的范围。。 2021 年《民事诉讼法》修订时仍然维持了这一制度安排。 立法机关并没有通过国家利益、社会公共利益去涵盖其他主体(案外人)利益的意图,国家利益、社会公共利益和其他主体合法权益这三者在法律上是相区分的,并不能轻易将侵害其他主体合法权益的行为纳入广义的社会公共利益当中。

(二)调查核实权强化路径的反思

2012 年《民事诉讼法》修订时,为了保障检察机关诉讼监督职能的履行,专门赋予了检察机关提起抗诉或者提出检察建议时向当事人或者案外人的调查核实权。 但是,《民事诉讼法》规定的检察机关调查核实权是没有强制措施的非强制性权力,在适用上还受到了一定的约束,同时检察机关内部对于调查核实权的运用上也尚未形成一套完整的机制。 作为检察机关打击虚假诉讼的重要武器,调查核实权的上述缺陷严重削弱了检察机关打击虚假诉讼的力度(5)最高人民检察院第十四批指导性案例“江西熊某等交通事故保险理赔虚假诉讼监督案(检例第56 号)”案例中,检察机关及时移送刑事犯罪案件线索,通过公安机关侦查取证手段,才查实行为人虚假诉讼的事实。。 面对调查核实权这一短板,各方观点提出了不同的调查核实权强化路径,以期通过调查核实权的强化来加强虚假诉讼检察监督工作。 其中,既有通过现有调查核实权的合理运用来实现虚假诉讼检察监督职能的强化[10],也有通过对现有调查核实权权力本身的强化来实现虚假诉讼检察监督职能的强化[11],还有加强和借助与职务犯罪侦查部门、刑事检察部门的沟通协作,实现证据和信息共享,破解调查取证中面临难题的强化思路[12]。

通过对各种调查核实权强化思路的检视,可以发现现有的调查核实权强化路径仍面临着诸多障碍。

一是立法层面对于检察机关的调查核实权表现出非常谨慎的态度,表现为:一方面是在必要性上,设置了使用条件,限于因履行法律监督职责提出检察建议或者提起抗诉的需要;另一方面,之所以没有赋予检察机关调查核实权限制人身自由和财产自由的强制性措施,就是要在权能上防止调查核实权扩张和蜕化为像侦查权一样的权力。 二是检察机关对于调查核实权的运用尚处于起步探索阶段。 在认知层面上,对于调查核实权本身并未充分认知;在程序机制上,目前为止尚未建立调查核实权运行的完善的机制和程序;在实践运用上,检察机关民事检察部门对于调查核实权的使用还处于起步探索阶段,在民事检察监督实践中,调查核实权的行使还相当有限,民事检察监督还过多依赖法院案件卷宗和当事人提交的证明材料,由于调查核实权规定时间较短,在检察监督司法实践中未积累足够的经验。 三是在国家监察体制改革之前,检察机关尚可借助反贪污贿赂和反渎职侵权这两大职能来增加调查核实权的威慑力,补强调查核实权强制力不足的缺陷。 但是随着国家监察体制改革将大部分两反职能转隶到了监察部门,检察机关的威慑力被大大削弱,调查核实权的威慑力随之减弱。 四是虽然2018 年修改的《中华人民共和国人民检察院组织法》中规定了不配合调查核实权的责任,但是该规定仍属于原则性的规定。 对于不配合调查核实承担何种责任、问责程序如何启动、问责主体是谁等具体操作层面问题,仍有待于进一步的明确。

(三)虚假诉讼罪侦查主体路径的反思

虚假诉讼行为入刑以后,公安机关成为一般主体实施的虚假诉讼犯罪行为的侦查机关。 但是,鉴于公安机关作为一般主体实施的虚假诉讼行为侦查机关的劣势和检察机关作为虚假诉讼行为追诉机关的比较优势(6)公安机关作为虚假诉讼罪的主要追诉机关,存在以下问题:一是启动难,尤其是未被纠正的虚假诉讼;二是取证难,由虚假诉讼的隐蔽性和专业性所决定;三是证据转化难,检察机关的调查取证需要进行证据转化;四是定性难,不具有定性权。 参见张里安、乔博《虚假诉讼罪若干问题研究》,《河南社会科学》2017 年第1 期,第91 页。,不少观点从检察机关在虚假诉讼犯罪追诉主体地位的角度提出了虚假诉讼检察监督强化的思路。 其中一种比较温和的思路是,通过比较虚假诉讼治理中当事人、法院、公安机关和检察机关的优劣势,认为检察机关应当在遏制虚假诉讼中占据主导性的地位[13]。 而比较激进的观点则认为,应当由检察机关承担虚假诉讼罪追诉主体的责任(7)关于该观点代表性论述参见张里安、乔博《虚假诉讼罪若干问题研究》,《河南社会科学》2017 年第1 期,第93 页;参见李翔《虚假诉讼罪的法教义学分析》,《法学》2016 年第6 期,第144 页。。 该观点主要理由是:检察机关对于虚假诉讼打击积累了人力和技术上的储备,长期的职务犯罪侦查也积累了侦查经验,相较于公安机关,在人力资源和经验上更具优势;公安机关作为侦查主体容易造成犯罪侦查权与审判权之间的冲突;《刑事诉讼法》并没有完全否定检察机关作为虚假诉讼犯罪侦查主体资格,对于虚假诉讼罪与职务犯罪的合并侦查也为检察机关作为虚假诉讼犯罪的侦查主体预留了扩展空间。

但是,检察机关作为虚假诉讼犯罪的侦查主体,同样面临着法律层面、现实层面和理论层面的障碍。

一是法律层面的障碍。 2018 年修改后的《刑事诉讼法》再次明确规定一般犯罪的侦查机关为公安机关,只有司法人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪才由检察机关立案侦查。 除涉及司法工作人员实施的虚假诉讼犯罪以外,大部分的虚假诉讼犯罪的法定侦查机关为公安机关。 检察机关成为虚假诉讼罪的一般侦查主体,需要修改《刑事诉讼法》,在该法刚刚完成修订和赋予检察机关虚假诉讼罪侦查权缺乏深入探讨的背景下,短期内通过修法赋予检察机关这一权能不太现实。 二是现实层面的障碍。 虚假诉讼的特征和我国现行虚假诉讼治理体系的结构决定了一审阶段是虚假诉讼治理的主要战场,一审法院也就成了打击虚假诉讼的首道防线,虚假诉讼的主战场是在基层法院。 人员上,由于长期以来检察机关重刑轻民的观念,导致基层检察机关民事检察部门一直存在力量不足的短板,侦查职能的赋予需要配齐相应的人员。 经验上,随着职务犯罪侦查职能和侦查人员的转隶,短期内需要复建侦查机关和培养具有侦查经验的人才,而这一真空期,将对虚假诉讼犯罪的打击造成影响。 通过《刑法修正案(九)》实施以来公安机关对于虚假诉讼犯罪活动的侦查,公安机关在追诉虚假诉讼犯罪行为中也积累了相应的经验,检察机关相较于公安机关在虚假诉讼打击中所具有的经验优势随着时间的推移也在逐步缩小。 三是理论层面的障碍。 在检察机关内部,拥有虚假诉讼犯罪一般侦查权之后检察机关面临自身权力之间的矛盾。 拥有虚假诉讼犯罪一般侦查权的检察机关将集侦查权、公诉权和诉讼监督权于一身,需要完成三种权力集于一身统一性问题的证成;同时还要回答三种权力由同一部门即民事部门统一行使,还是由不同部门分别行使的问题;最后需要解决集三权于一身相伴而生的如何监督制约的问题。 在检察机关外部,如何协调同法院审判权、当事人诉权之间的矛盾,集侦查权、公诉权和诉讼监督权于一身的检察机关权力过于强势,容易打破同法院审判权和当事人诉权之间的平衡。 检察机关作为虚假诉讼犯罪的侦查主体,将会引发侦查权、法律监督权、审判权和诉权之间的冲突,尤其是检察机关在对于诉讼过程中虚假诉讼犯罪行为的侦查,需要直面侦查权与监督权、侦查权与审判权和侦查权与诉权如何协调的问题。

三、虚假诉讼检察监督定位重塑下的强化路径

长期以来,在虚假诉讼检察监督的认识上一直存在这样的误区,即过分强调检察机关在虚假诉讼打击中的重要作用和检察机关在虚假诉讼打击中的全面参与,而忽略了随着虚假诉讼治理体系的不断完善和虚假诉讼案件的变化,检察机关在虚假诉讼治理体系中自身定位的思考。

(一)检察机关在虚假诉讼治理中的重新定位

从司法实践来看,作为民事诉讼模式转型过程中的副产品,在虚假诉讼产生之初,由于民事程序法本身对于虚假诉讼行为的防范缺乏相应的措施,检察机关便积极投入到与虚假诉讼的斗争中,在检察机关的参与下,很多虚假诉讼行为得到惩治,被侵害利益得到救济,检察机关在虚假诉讼前期的治理中发挥了有目共睹的重要作用。

面对愈演愈烈的虚假诉讼,立法机关在2012 年《民事诉讼法》修改时,在民事程序法层面构建了以诚实信用原则为基本原则、以虚假诉讼行为程序性规制、第三人撤销之诉和虚假诉讼检察监督等为展开的多层次的虚假诉讼治理体系,2015 年《刑法修正案(九)》中又专门增加了虚假诉讼罪的规定。 在《民事诉讼法》中增设诚实信用原则、虚假诉讼程序性规制和第三人撤销之诉之前,由于程序法层面规制手段的缺失,检察机关全方位介入虚假诉讼的治理体现了责无旁贷的精神。 那么随着民事程序法的完善、虚假诉讼行为的入刑以及司法解释中对于虚假诉讼损害赔偿责任请求权的认可(8)《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》(法发〔2016〕13 号)中规定,虚假诉讼侵害他人民事权益的,虚假诉讼参与人应当承担赔偿责任。,虚假诉讼治理体系已经相对完备。 而且,随着司法环境的变化和治理体系的完善,虚假诉讼本身也会发生相应的变化。 虚假诉讼的变化趋势是:一是对于虚假诉讼而言,随着虚假诉讼治理体系的完善和打击力度的加大,愈演愈烈的虚假诉讼势头将得到遏制,虚假诉讼在数量上将逐渐减少,特征上将表现为更加隐蔽和更加难以被发现和确认;二是对于治理方式而言,虚假诉讼的治理将随着民事诉讼程序的逐步完善,内部治理机制相较于外部治理机制将发挥更大的作用。 有鉴于此,作为一种外部监督手段,在监督环境和监督对象已经发生变化的背景下,检察机关应当从民事检察监督的功能定位出发,重新检视检察机关在治理虚假诉讼中的角色定位。

在规制虚假诉讼的各种力量中,民事检察监督应以事后监督为主,而非事前或事中的预防性监督,对虚假诉讼的规制应当优先适用当事人自己申请和审判机关自我纠错机制,在穷尽审判监督救济渠道之后,再启动检察监督机制。 在其他救济渠道和惩治手段不完善的情况下,检察监督对于虚假诉讼的打击有其必要性,但仍应当遵循谦抑性原则,否则就可能冲淡了民事诉讼程序内部规制和救济程序。而且,越来越多的观点认为,从长远来看,外部监督只是权宜之计,因虚假诉讼引发的私权救济最终还是要回归到程序法所提供的程序保障渠道上[14]。 功能定位上,民事检察监督应当定位为保障和救济,作用发挥上,民事检察监督应当在民事程序自我矫正、自我修复和自我净化能力缺乏之时,民事诉讼中暴露出来的问题自身能够修正的,检察权便无须介入[15]。 在2012 年《民事诉讼法》修改后强化民事检察监督的背景下,最高人民检察院重申了民事诉讼中的检察监督在性质上是对公权力的监督和防止提前介入诉讼的预防性监督导致检察权不当扩张和滥用的观点[16]。 因此,检察机关的定位决定了虚假诉讼检察监督是对公权力的监督,检察权的运行机制决定了虚假诉讼检察监督应当定位为事后监督。

结合检察机关在民事诉讼监督中的定位、治理虚假诉讼各种力量的对比以及监督环境和监督对象的变化发展趋势,虚假诉讼检察监督应当将监督重点着眼于事后监督和对公权力的监督,即对生效判决、裁定和调解书的监督,还应当将监督重点放在法官牵涉其中的虚假诉讼的监督。 同时,跳出民事检察监督单一职能的藩篱而立足检察机关整体职能框架,对于虚假诉讼刑事案件立案侦查监督也应当成为检察机关的监督重点。

(二)生效裁判文书虚假诉讼监督的强化

当事人提起虚假诉讼的主要目的是为了骗取法院的生效裁判文书,很少存在上诉的情形,所以,虚假诉讼主要发生在一审阶段。 2012 年《民事诉讼法》修订时,专门构建了以诚实信用原则为核心、以民事诉讼程序性规制为展开的虚假诉讼规制体系,试图通过一审阶段法官职权的强化来实现虚假诉讼的规制。 虚假诉讼的特征和我国现行虚假诉讼治理体系的结构决定了一审阶段是虚假诉讼治理的主要战场,一审法院也就成为打击虚假诉讼的首道防线。 但是,由于当事人主义民事诉讼模式对于法官消极中立的角色定位、法院系统人少案多和司法责任制的现实压力、虚假诉讼本身的隐蔽性特征,以及不排除部分司法工作人员参与其中的虚假诉讼,虽然法院层面不断强化对于疑似虚假诉讼案件的审查力度,仍不可避免有部分虚假诉讼案件获得了法院的裁判文书。

在事后救济层面,2012 年《民事诉讼法》修订时通过专门增设第三人撤销之诉来完善案外人救济体系,但是第三人撤销之诉制度本身与既判力制度的深层次理论矛盾尚未厘清、包含第三人撤销之诉在内的案外人救济体系尚未捋顺以及第三人撤销之诉提起门槛的高阶化等因素,严重制约了第三人撤销之诉在治理虚假诉讼体系中功能的发挥。 在申请检察监督不收取费用的情况下,当事人出于救济成本和举证难度的考量,也更加倾向于向检察机关寻求救济,对于缺乏和渴望虚假诉讼案件线索的检察机关,更有动力透过虚假诉讼行为的查处,在实现自身职能履行的同时实现受损权益的救济。 而对于侵害国家利益和社会公共利益的虚假裁判文书,检察机关又是2012 年《民事诉讼法》修订后明确规定的法定职能履行机关。

虽然虚假诉讼检察监督中发现难、查证难和处罚难的传统问题尚未找到破解之策,现行的虚假诉讼犯罪打击机制又进一步压缩了检察监督的空间,但是法院在虚假诉讼打击中留下的空档、第三人撤销之诉制度本身的困扰以及检察机关作为侵害国家利益和社会公共利益裁判文书的法定监督机关,又为检察机关在虚假诉讼治理体系中作用的发挥释放了充分的空间。

虚假诉讼检察监督内含于诉讼检察监督之中,是检察机关诉讼监督职能的一部分。 随着2012 年《民事诉讼法》修订后诉讼检察监督由审判监督扩展至诉讼监督,虚假诉讼检察监督也随之延伸至包括执行活动在内的整个民事诉讼活动当中,监督对象也扩展至判决、裁定以及损害国家利益和社会公共利益的调解书。 但是,监督范围的扩张并不意味着检察机关对于虚假诉讼的监督采取全方面、全过程的监督。 首先,立法机关在2012 年修法扩张检察监督职能时就强调了张弛有度的监督要求,表明了公权力对于平等主体之间的民事诉讼介入应当保持的谨慎态度,以及可能导致的诉讼负担加剧、诉讼失衡和导致新的腐败的担心。 其次,检察机关对于诉讼活动进行事前监督和事中监督,容易加剧检察权、审判权和诉权之间的矛盾,对法官的审判活动和当事人诉权的行使造成不必要的干预,而且对于虚假诉讼的盲目监督也容易造成检察资源的浪费和影响检察权威。 再次,通过先前虚假诉讼治理的经验来看,绝大多数的虚假诉讼是在裁判文书生效以后,通过再审程序予以确认的(9)再审成为识别虚假诉讼的主要阶段,近九成涉及虚假诉讼案件到了再审程序才得以确认;二是检察监督成为启动再审进而确认虚假诉讼的主要途径,相当数量的再审案件通过检察监督得以启动,并进而确认为虚假诉讼。 参见熊跃敏《如何识别和规制虚假诉讼》,《检察日报》2019 年3 月28 日第003 版。。 虽然通过检察资源的倾斜进而全面介入民事诉讼活动的各个环节,加大对于虚假诉讼的监督力度,确实可以在短期内发现更多的虚假诉讼案件,但是这一监督策略并非虚假诉讼检察监督的常态化路径,不可能期望通过专项活动的常态化来解决虚假诉讼的案件线索问题。 检察机关应当摒弃“有为才有位”的传统观念,不能在追求工作考核政绩的刺激下,盲目延伸监督触角和无限扩张监督范围。

因此,结合虚假诉讼治理体系不断完善、虚假诉讼案件不断减少的趋势和检察机关自身工作的特征,在虚假诉讼检察监督的监督理念上应当树立精准监督理念,在监督策略上应当以事后监督为主要策略,在监督范围上应当围绕包括判决、裁定、侵害国家利益和社会公共利益的调解书为主要发力点。通过对虚假裁判文书的监督,能够避免检察监督资源配置上的无谓浪费,在实现虚假诉讼精准监督的同时,助益于检察监督权威的树立和强化。 一是强化对于民间借贷、劳资纠纷、离婚析产、保险理赔、仲裁等虚假诉讼高发领域的生效案件监测,尤其是未上诉案件。 二是增加技术手段的运用,检察系统正在推进的民事裁判智慧监督系统探索,通过运用大数据对生效裁判文书中包含的虚假诉讼特征的甄别,能够助力于生效裁判文书更加精确、高效监督的实现。 三是提升对于虚假诉讼案件线索的监督效能,通过对于案件线索及时、准确和高效的监督回应,实现监督权威树立和案件线索吸引的良性循环。

(三)法官牵涉其中的虚假诉讼检察监督

检察机关对于司法工作人员的检察监督是《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》中都予以明确规定的。2012 年修改后的《民事诉讼法》第十四条规定检察机关有权对民事诉讼实行法律监督,同时在第二百零八条第三款中规定(10)2021 年《民事诉讼法》修订时将该条调整为第二百一十五条。,检察机关对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级法院提出检察建议。 2018 年修订后的《刑事诉讼法》第十九条第二款规定检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,检察机关可以立案侦查。

检察机关对于司法工作人员实施的虚假诉讼的监督有着更加明确的规定。 一是2012 年修订后的《民事诉讼法》第十四条和2018 年修订后的《刑事诉讼法》第十九条第二款中规定的“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督”中的“诉讼活动”是包括民事诉讼活动的。 二是包括审判人员在内的司法工作人员利用职权与他人共同实施虚假诉讼行为的,根据最高人民法院和最高人民检察院发布的《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2018〕17 号)第五条的规定,同时构成滥用职权罪、民事枉法裁判罪、执行判决(裁定)滥用职权罪等犯罪的,依照处罚较重的规定定罪从重处罚。 而2018 年修订后的《刑事诉讼法》第十九条第二款规定和2018 年11 月24 日《最高人民检察院关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》中,滥用职权罪和民事枉法裁判罪等犯罪的侦查权归检察机关。 因此,对于检察机关而言,一是根据《民事诉讼法》的规定,对于审判人员在内的司法工作人员参与的虚假诉讼行为有权进行监督;二是根据《刑事诉讼法》的规定,对于审判人员在内的司法工作人员参与的虚假诉讼行为,涉及滥用职权罪和民事枉法裁判罪等犯罪的,具有侦查权。 检察机关对于包括审判人员在内的司法工作人员牵涉其中的虚假诉讼行为,其实是包括了两种不同性质的检察权:一种是民事诉讼检察监督权,针对的是司法工作人员在民事诉讼活动中公权力的行使是否符合法律的规定,并通过抗诉、检察建议等手段来矫正违法的裁判行为,其实质是公权力对公权力的监督,即检察权对审判权的监督;另一种是职务犯罪侦查权,针对的虽然也是司法工作人员在民事诉讼活动中滥用公权力的行为,其目的却是打击违法犯罪行为,其实质体现的却是国家追诉犯罪行为的公诉权。

检察机关内部对于检察权的配置即检察职能的分配上来看,对民事诉讼活动实行监督的职能是属于民事检察业务部门的。 在检察机关对于司法工作人员参与的虚假诉讼行为具有如此广泛的监督权力的背景下,作为专门对民事诉讼活动进行监督的民事检察部门应当更加强化对于司法工作人员参与的虚假诉讼活动的监督。 在虚假诉讼民事检察监督工作中,对审判人员违法的监督工作应当成为民事检察工作的重点。 民事检察部门应当加强对审判人员在内的司法工作人员的违法监督,对隐藏在错误生效裁判和审判执行程序背后的司法工作人员加强监督、调查和追责。 而这一强化,既是检察机关民事检察部门的立身之本,也是检察机关内部民事检察监督权和侦查权相互协调的需要,通过清除审判机关内部影响司法公信力的毒瘤,树立检察机关对于民事诉讼活动监督的权威。

对于直面虚假诉讼的民事检察监督部门而言,应当充分运用法律和司法解释赋予的各项监督手段,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部公布的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》中规定的检察机关可以依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人员等措施。 检察机关民事检察部门在虚假诉讼检察监督中,发现审判人员在内的司法工作人员存在违法行为时,应当通过检察建议或者纠正违法通知书的形式予以纠正,并视情况决定是否提出抗诉;发现审判人员在内的司法工作人员存在重大违法的,应当依法向被调查人所在法院发出纠正违法通知书,建议更换案件负责人;发现审判人员构成虚假诉讼罪的,应当将案件材料和线索移交到公安机关,审判人员在内的司法工作人员的虚假诉讼行为同时可能构成滥用职权罪和民事枉法裁判罪等检察机关具有侦查权的犯罪的,应将案件线索和材料移交本院职务犯罪侦查部门进行处理。

(四)虚假诉讼刑事追诉检察监督的强化:立案监督和以审判为中心诉讼制度下的提前介入

长期以来,对于虚假诉讼检察监督的探讨一直局限于民事检察监督部门职能框架之下,理论探讨和实践操作也都是围绕民事检察监督职能展开,并没有放眼于整个检察机关检察监督职能展开。

随着虚假诉讼行为入刑,公安机关成为普通虚假诉讼案件的侦查机关,不少观点认为应当赋予检察机关对于普通虚假诉讼案件的侦查职能,作为虚假诉讼检察监督职能的强化路径之一,而且其中的一个理由就是担心公安机关对于虚假诉讼案件有案不立[17]。 这一观点忽视了检察机关拥有的立案监督职能,并未立足于检察机关整体检察监督职能的框架下探讨虚假诉讼检察监督的强化。

其实,按照《刑事诉讼法》第八条的规定,检察机关是刑事诉讼活动的法律监督机关,立案作为刑事诉讼活动的一个环节,当然属于检察监督的范围,所以,《刑事诉讼法》第一百一十三条中明确规定了检察机关对于公安机关立案侦查的检察监督职能。 检察机关对于公安机关的立案侦查活动享有监督权,只是由于检察机关内部部门职能的划分,这一职能并不是由民事检察部门行使,而是由侦查监督部门来行使,导致了对于虚假诉讼检察监督的探讨忽略了侦查监督部门对于虚假诉讼类犯罪立案侦查的监督。 可见,检察机关对于虚假诉讼类犯罪立案侦查并非束手无策,而是可以通过立案监督的方式进行监督,而且立案监督属于对于公权力行使的监督,也更加符合检察权运行的本质要求。 检察机关应加强对虚假诉讼犯罪的立案监督力度,并对移送的虚假诉讼犯罪线索侦查情况进行跟踪,提高监督实效。

从另一层面而言,检察机关又是《刑事诉讼法》规定的法定公诉机关,对于虚假诉讼犯罪的追诉都是需要由检察机关提起公诉的。 随着十八届四中全会以审判为中心的诉讼制度改革的提出,一直以来以侦查为中心的刑事诉讼模式向以审判为中心的诉讼模式转变。 这一转变就要求实现庭审实质化,就涉及诉审、诉侦、诉辩关系的重塑。 而庭审实质化要求下的新型诉侦关系,侦查阶段就成为公诉职能的延伸和拓展方向,推行检察介入侦查、公诉引导侦查的新型刑事诉讼诉侦关系。 而这也为检察机关提前介入虚假诉讼犯罪提供了契机。

虚假诉讼罪属于刑事犯罪,对于虚假诉讼犯罪的侦查阶段,在以审判为中心诉讼制度改革背景下,同样可以推行检察介入侦查、公诉引导侦查的模式。 虽然目前为止的探索只是在重大疑难案件、突发恶性案件、争议较大案件和有重大社会影响的案件中展开,但也可以考虑将虚假诉讼犯罪纳入检察介入侦查、公诉引导侦查的诉侦模式探索中。 在虚假诉讼犯罪中实行检察介入侦查、公诉引导侦查,对检察机关而言,能够有效地弥补检察机关在虚假诉讼打击中调查核实权和案件线索来源方面的劣势;对公安机关而言,能够补强公安机关在识别虚假诉讼行为上专业知识和经验的欠缺;对虚假诉讼治理而言,能够形成虚假诉讼打击的合力。 在虚假诉讼罪中实行检察介入侦查、公诉引导侦查的新型诉侦模式,顺应以审判为中心制度改革潮流的同时,能够有效整合资源实现虚假诉讼行为的高效打击,同时也为虚假诉讼检察监督职能开辟了新的强化路径。

四、结语

虚假诉讼作为当事人主义诉讼模式的副产品,其与当事人主义诉讼模式的伴生性决定了对于虚假诉讼治理的长期性和艰巨性。 随着民事诉讼程序的完善、虚假诉讼规制体制的健全和虚假诉讼行为打击力度的增强,虚假诉讼将呈现数量上不断减少和特征上更加隐蔽的趋势。 检察机关对于虚假诉讼的监督也应当随着监督对象和监督环境的变化进行适应性的调整。 从民事检察监督长远发展来看,随着虚假诉讼对于被侵害主体和司法环境危害性的关注度逐渐降低,相较于虚假诉讼对于被侵害主体和司法制度造成的损害,法院民事诉讼活动的公正运行才是当事人及整个社会更加关切的问题,而这也决定了对于法院民事诉讼活动中公权力的监督才是检察机关民事检察监督的聚焦点。