“负面清单制度”在校企合作领域的应用研究

欧阳倍祥

（江西财经职业学院 江西九江 332000）

新职业教育法明确职业教育应当坚持产教融合、校企合作。产教融合、校企合作是职业教育办学的基本特征，也是办好职业教育的重要发力点。近年来，国家先后出台了《职业学校校企合作促进办法》《建设产教融合型企业实施办法(试行)》《关于深化产教融合的若干意见》《关于印发国家产教融合建设试点实施方案的通知》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》等多项政策支持职业学校与企业之间开展校企合作。在国家大政方针的指引下，各职业院校开展了形式多样的校企合作，把校企合作融入职业教育培养中，并取得了丰硕成果。然而，在职业教育校企合作的实践中，目前普遍存在校企合作层次过浅，校企合作的多个环节上存在法律条款含糊笼统、责权利不清等法律困境，校企合作面临着安全责任、纪律处分、知识产权、国有资产处置、利益分配等诸多掣肘校企合作的法律风险因素。校企合作双方存在顾虑因素较多，担心触犯国法党纪，不敢把校企合作推向更深层次，进而阻碍了校企合作的进一步发展。

为此，针对这一问题，很多学者也开展了相关课题研究，很多地方政府也出台了一些突破性尝试，着力破除制约校企合作发展的体制机制障碍。如江西省出台《教育部江西省人民政府关于整省推进职业教育综合改革提质创优的意见》提出“以负面清单制度为突破，促进院校企业深度合作。”江西已经把出台校企合作负面清单制度作为江西职教改革提质创优的一项重要举措。因此，笔者基于江西即将制定校企合作负面清单政策的迫切需要，在调研负面清单制度的缘起、应用价值和职业教育校企合作的法理困境的基础上，系统分析负面清单制度管理模式与校企合作管理领域的契合理据，进一步探索制定校企合作负面清单制度的有效策略。

1 负面清单制度的概述

1.1 负面清单制度的缘起

负面清单原本是国际上一种投资准入制度。本质来讲它是一个国际法概念，最早可追溯到19世纪。1834年普鲁士建立的关税同盟在关税协定中对不取消进口限制、不开放进口市场的情况加以说明，这可以说是负面清单的萌芽。第二次世界大战后，负面清单得到了广泛推广和应用。美国在与其他国家签订的友好通商航海条约中就较早采用了负面清单管理模式。1994年，美国与墨西哥、加拿大签订了《北美自由贸易协定》，标志负面清单中的内容真正以协定附件的形式出现，负面清单模式得到广泛运用。

1.2 负面清单制度在我国外商投资领域的实践

我国引进负面清单管理模式并开始试点，源于2013年上海自由贸易试验区的针对外商投资管理的改革。2013年9月，上海自贸试验区推出中国首个外商投资负面清单。自2015年国家发展改革委和商务部联合发布每年发布更新《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》。2020年1月1日起实施的《外商投资法》在其总则中明确规定了准入负面清单的外商投资管理制度，这是我国首次在法律层面确定对外商投资实施准入负面清单管理制度。由此可见，负面清单管理模式的研究和实践在经济领域的运用取得了良好的成果，得到了国家、社会的广泛认同，已经以法律形式明确了负面清单制度。

1.3 负面清单制度在我国其他领域的探索

由于负面清单制度在经济领域取得了较大成效，负面清单制度被广泛引入其他领域进行实践探索。吴学安(2018)认为蕴含于“负面清单”背后的逻辑，其实就是限制权力、激发活力、鼓励创新。袭柏华(2013)、张淑芳(2014)等认为，负面清单奉行“法无禁止即可为”的法理，是一种制度的创新模式，体现的是一种法律理念，如果推广到其他经济社会领域，将对我国法治建设产生重大影响。因此，借鉴经济领域中“负面清单”的经验，把负面清单管理模式运用到其他领域特别是政府管理领域和教育领域，也是近年实践探索的热点。近几年很多地方政府出台了以负面清单的形式明确政商交往的行为准则。2019年9月，宁波市委、市政府出台《践行亲清新型政商关系的实施意见(试行)》，以正负面清单的形式规定了党政机关干部和民营企业家交往的行为规则。此外，广东、河南、辽宁等地也陆续出台了政商交往正负面清单。2020年5月，教育部办公厅印发《义务教育六科超标超前培训负面清单(试行)》，为各地查处培训机构超标超前培训行为提供了具体依据，进一步完善了教育治理体系，使监督执法机构有了参照依据。

2 负面清单制度管理模式与校企合作管理体制契合的理据分析

外商投资准入负面清单管理模式是我国经济领域中一种管理模式的创新，将这种管理模式借用到校企合作中，更是一种方法创新，也是校企合作管理体制机制的创新。负面清单制度应用于校企合作的理据基础决定了其是否具备现实可行性和合理性，是证明此命题成立的前提。系统分析校企合作与负面清单制度之间的内在联系及双向互动关系，充分论证出台校企合作负面清单不仅可能而且必要。

2.1 负面清单制度具有逆向思维化繁为简的开放性与校企合作多元多样难以用正向思维一一列举的复杂性相契合

当前校企合作有关文件法规大多拘泥于规定校企合作事项应该怎样做，而且多采用“应当”“鼓励”等行为规定较弱的词语。在校企合作实践中合作形式内容多元多样，很难对照文件进行评判校企合作的合法合规性。如《国务院办公厅关于深化产教融合若干意见》(国办发〔2017〕95 号)指出“：鼓励区域、行业骨干企业联合职业学校、高等学校共同组建产教融合集团(联盟)，带动中小企业参与，推进实体化运作”。文件明确鼓励组建产教融合集团，但该政策在操作层面还缺乏细化举措，难以落地。事实上，当前民政部门是愿意不接受校企合作共建的职教集团(联盟)、 教育基金会等产教融合平台申请法人注册登记的，从而影响了这些产教融合平台工作的开展。如果以负面清单方式规定“不得拒绝、限制职业院校与行业企业合作共建的职教集团(联盟)、教育基金会等校企合作平台依法申请法人注册登记”，将能以最简洁的条文方式把职教文件精神落地落实。因此，由于学校、企业、专业等差异导致校企合作的方式内容呈现多元多样，难以用条文表述清楚，采用负面清单制度可以化繁为简，以最简洁、最直接、最有效的方式解决校企合作复杂多元多样相关政策难以表述的问题。

2.2 负面清单所蕴含的“规则平等、激发活力、鼓励创新”内在逻辑与当前校企合作活力不足亟待解决的问题相契合

调研中发现，从政府方面看，有些政府部门普遍担心校企深度合作，特别是相互投资产、设备建立合作实体，会不会造成国有资产亏损、流失，因此，在巡视、审计时对此提出很多要求。从学校方面看，职业学校领导也担心存在违规风险，因而顾虑重重，不敢推进，合作起来瞻前顾后，不够积极主动，要么强调客观，停滞不前，要么被动跟风，搞花架子，缺乏校企合作的积极性和主动性；从企业方面看，很多企业由于对校企合作缺乏长远考虑，没有把校企合作与企业自身发展融合起来，很多校企合作都是基于企业与职业院校领导人的个人感情因素建立的，企业参与校企合作并不处于一个机会均等的环境，企业也担心其校企合作上的投入因政策变化而失败，企业参与校企合作动力不够，使校企合作难以深入。负面清单蕴含“法无禁止皆可为”的理念，有助于校企合作内容方式带来新的突破，也就是说法律法规未禁止的其他合作方式和内容都可以是校企合作方式与内容，极大程度丰富了校企合作的方式内容，可以为校企合作的创新提供宽松的政策环境。

2.3 负面清单具有明确政府的职责边界、发挥政府主导资源配置的作用，与校企合作当前面临的亟需突破“界限不清晰”的瓶颈相契合

在调研中发现，校企合作实践中政府监察部门对校企合作某些事项限制过死、过细，政府的权力界限不清。如一些学校接受巡视或审计，常常被问到“学校为什么跟这个企业合作而不跟其他企业合作？”如果以负面清单条文形式规定“政府不得干预或限制职业院校依法依规与企业合作的自主权，不得强制要求职业院校与指定企业合作、安排学生到指定单位实习或就业”可以帮助学校消除这方面的顾虑。此外，现行法律法规含有在校企合作中投入的人、财、物三方面的法律条文，但其规定是否适应于当前不断拓展创新的校企合作领域是含糊不清的，也使得校企合作存在一定的法律风险。如《事业单位工作人员处分暂行规定》《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》中含有“不得在企业兼职(任职)”的规定，而与当前国家职教政策的鼓励“职业院校教师可在校企合作企业兼职取酬”相悖。因此，有必要对校企合作中校企双方相互兼职给与背书，明确其行为不违法违规。再如《事业单位财务规则(2017年修正本)》《事业单位国有资产管理暂行办法》《高等学校知识产权保护管理规定》等法律法规涉及校企合作过程的有关条款，也有必要以负面清单的具体条文给以明确、予以提醒，合理规避校企合作中经费收支、财务往来等违规违法风险，国有资产流失风险、企业商业机密泄露风险、技术成果侵权风险等。因此，将“实行负面清单制度”应用于校企合作领域，给公权力套上了“紧箍咒”，清晰地界定公权力的边界，使校企合作有较强的可操作性，有利于突破校企合作“界限不清晰”的瓶颈。

3 制定校企合作负面清单制度的有效策略

3.1 调研分析影响校企双方开展合作的“顾虑”因素

重点调研企业负责人与院校干部职工在推进校企深度合作中所顾虑的风险因素，如校企双方在参与校企合作过程中面临着学生安全责任、知识产权保护、国有资产处置、合作利益分配等诸多掣肘校企合作的法律风险因素，形成调研报告。

3.2 查阅梳理校企合作相关法律法规条文汇编成册

校企合作本质上就是校企双方资源的互换共享，这些资源不可避免都涉及“人、财、物”三要素。校企合作中人的要素包含实习学生、院校干部职工和企业人员，实习学生面临安全风险和权益受损风险，院校干部职工和企业员工在企业或学校相互兼职或交往中面临违纪风险。“财”的要素是指校企合作中经费收支、财务往来等违规违法风险。“物”的要素风险包含合作时院校投入的国有资产流失风险、企业商业机密泄露风险、技术成果侵权风险。在查阅现行法律法规有关涉及校企合作中投入的人、财、物三方面存在的法律条文的基础，梳理出与校企合作相关的法律法规条款，再以负面清单条款的形式明确校企合作中存在的潜在风险，成为校企合作负面清单编制内容来源。

3.3 从政府和学校、企业两个方面分类出台限制政府和学校、企业禁止行为条款，构建校企合作负面清单制度基本框架与实施要点

在制定限制政府行为条款方面，可针对校企双方自主决定成本分担比例和收益分配比例、学校与企业职工在校企合作中合理兼职取酬、职业院校自主聘请企业兼职教师和确定兼职教师报酬等方面以负面清单方式限制政府干预上述行为，划定公权力的界限，强化企业作为职业教育主体的地位，充分释放产教融合、校企合作活力。在制定限制学校、企业行为条款方面，可针对校企合作中强制学生在某一企业培训或就业、以校企合作名义违规收费、将专业教学打包给没有办学资质的企业、截留教职工在合作企业的兼职薪酬等有侵害师生利益的行为，制定负面清单条款，构建校企合作负面清单制度基本框架与实施要点，用以规避校企合作中的风险，消除校企合作隐性壁垒，充分释放校企合作的活力。