论环境决策公众参与制度

刘 清 生

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

一、引 言

社会公共事务管理是国家的社会公共管理职能的体现，一般体现为两大过程，即决策的制定和决策的执行。决策执行是依据职权针对特定当事人就特定事项的具体行政行为，以高效为首要原则。因此，公众没有参与决策执行的实际可能。然而，“管理就是决策”[1]。就社会公共事务而言，决策的制定是对社会公共利益问题做出结论性的决定，是对社会公共利益的处分行为。作为社会公共利益的最终享有者，社会公众无疑是处分该利益的适格主体，因而也是决策制定的当然参与者。环境事务是社会公共事务，社会公众不宜参与环境决策的执行却应当参与环境决策的制定。因此，环境公众参与制度应当限缩为环境决策公众参与制度。

就环境决策公众参与制度，我国《环境保护公众参与办法》(以下简称《公众参与办法》)做出了诸多有益探索，但其不足也较为明显。首先，《公众参与办法》第一条立法目的虽然规定了“保障公众参与环境保护的权利”，但细数条文可以发现，其条款几乎都是关于环保部门如何获取公众意见的内容，似乎并非为保障公众参与权而设计。其次，《公众参与办法》规定，环保部门可以通过问卷、座谈、听证会等方式征求意见，却没有关于谁可以成为答卷者、谁可以参加座谈会或听证会等内容。再次，环境保护是法定义务。作为法定环保义务，环境保护显然不是公众参与问题。而《公众参与办法》第一条以保障“参与环境保护的权利”的方式泛化了公众参与对象，忽略了环保部门的何种活动应当被公众参与的问题。此外，公众参与的是环保部门管理的环境事务，没有环保部门的配合与保障，公众无法实现参与。然而，《公众参与办法》并没有规定环保部门对公众参与的保障义务，更没有设置相应的法律责任。最后，“充分考虑”作为政策性用语并不具有法律意义。但《公众参与办法》第九条规定环保部门在做出环境决策时应“充分考虑”公众意见，环境公众参与的法律效果问题被疏遗。可见，《公众参与办法》与其说是公众参与办法不如说是环境保护意见征询办法。环境决策公众参与制度并没有在《公众参与办法》中得到良好建构。

那么，我国环境决策公众参与制度究竟应当如何构建呢？制度是按一定目的与程序有意识地创造的行动准则。作为行动准则，环境决策公众参与制度需要解决“公众是谁”“公众应当如何参与”“公众参与会产生何种法律效力”3大核心问题。基于该3大核心问题，本文拟以“谁、怎样参与环境决策、产生什么效力”为逻辑线索，探讨我国环境决策公众参与制度方案。

二、公众是谁：环境决策参与人的确认

“没有关于‘公众’的界定”[2]被认为是环境公众参与的一大问题。无疑，解决“公众是谁”的问题是公众参与环境决策的先决条件。只有明确参与人才能建立参与制度。那么，如何明确参与人呢？

1.环境决策的利益相关者

公众之所以参与环境决策是因为决策影响了他们的环境利益。若决策与其环境利益无关，公众就既无参与的根据，也无参与的必要。可见，其环境利益受决策影响是决定“公众是谁”的关键。然而，环境利益受环境决策的影响存在程度上的不同。那么，影响程度是否是判断“公众是谁”的主要因素呢？影响程度是以受影响人为参照对象的。一般而言，受影响人距离环境决策作用地越远，其环境利益受影响程度就越小，反之则越大。但人的活动不可能固定于某个区域，当原本受决策间接影响甚至几乎不受影响的人前往环境决策作用地时，环境决策对其环境利益就产生直接影响。质言之，人的社会交往性决定了人随时可能处于直接影响之中，影响程度不能成为确定参与人的因素。环境利益受环境决策影响的人会比其他任何人都更有洞察力。因此，对其环境利益产生潜在影响的人即环境利益相关者均有权参与环境决策，而不能因其环境利益受影响程度不同而受区别对待。当然，参与决策要以参与人具备理性能力为基础。

作为公众共有的生态利益，整体性的环境利益不同于个体性的经济利益。整体环境利益与个体经济利益之间往往表现出对立关系，即整体环境利益的维持可能导致个体经济利益的无法增加，而个体经济利益的增加则可能导致整体环境利益的减损。在整体环境利益与个体经济利益之间的对立关系中，理性自然人只会将个体经济利益置于优先地位，乃至直接损害整体环境利益。因此，与环境事务有着经济利益关系的个体不仅无法与仅以环境利益为目标的公众协同地参与环境决策，甚至在环境决策问题上出现对立而损害环境利益。因而，与环境事务有着经济利益关系的成年理性人应当被排除在决策参与者之外。可见，《环境影响评价中信息公开和公众参与技术导则》将“参与规划或建设项目编制、投资、设计和施工建设”的人员排除在公众之外是值得肯定的。

那么，社会组织是否属于环境利益相关者范畴？马克思提出，人类生存需要“各种自然条件，地质条件、地理条件、气候条件以及人们遇到的其他条件”[3]。对自然条件的破坏，一般情形下只表现为对自然物质的破坏，但在严重情况下则是对生态系统的破坏。对生态系统的破坏直接威胁人类健康与生命。近代以来的环境问题突显了人类对自然环境的绝对依赖性，也彰显了环境利益的特别意义。环境利益关乎人的生命健康利益但并不意味着环境利益就是生命健康利益。生命健康利益是个体利益，环境利益是无法个体化、无法私有化的公共利益。环境利益是生命健康利益存在的基础与平台。基于对环境问题的反思，作为生命健康利益基础的环境利益开始彰显为环境权利。追溯环境权利的产生依据，人类自然生存条件和生态系统是其基本依据，公众的健康与生命则是其最终依据。生命健康利益非生物所不能享有，社会组织不具有生命体的基本属性，不以生命健康利益更不以环境利益为存在前提，因而无法享有环境权利也无法享有环境利益管理权利。可见，社会组织无权参与环境决策，犹如其不享有选举权与被选举权一样，纵使其以社会公益事业为目的甚至以环境维权为目的。当然，社会组织自身没有参与环境决策的权利，但并不妨碍它获得公众成员的授权而取得权利依据。

专家论证会在我国当前法律规定中出现的频率越来越高，在环境保护中尤甚。那么，专家是否是参与环境决策的公众呢？专家是在某一方面具备专业知识与专业技能的人。利用专家的专业优势能够提升行政部门的行政能力，是行政部门作为公权力机关应尽的职责。我国《环境影响评价法》第二十一条规定，在报批建设项目环境影响报告书前应当召开专家论证会、听取专家意见。显然，听取专家意见只是法律法规对政府行政行为的要求，只是增强政府行政能力的措施，与公众参与无关。专家制度或专家论证会制度的立足点是行政部门，而非专家更非公众。可见，专家作为个人是公众成员，但以专家身份出现时，专家只是政府行政行为的智力支持，并非公众成员。

2.环境决策的在场者

环境决策公众参与制度应当解答的是“公众是谁”而不是“谁是公众”的问题。“公众是谁”是环境决策影响了谁的环境利益的问题，是谁有权利参与环境决策的问题。公众成员之所以能够参与环境决策，是因为公众与环境决策有着环境利益上的利害关系。与环境决策存在利害关系的人才有权利参与环境决策。

一般而言，决策过程可以分为发现问题、确定目标、拟定备选方案、选择最佳方案4个步骤[4]。第一、二个步骤合称为情报活动，第三、四个步骤分别被称为设计活动和抉择活动。任何决策都是从发现问题开始的，没有问题就没有决策。所有环境利益相关者都存在发现环境问题的可能性，但环境问题不可能由所有环境利益相关者同时发现，而往往是具体的个别成员或相关部门发现的。可见，发现环境问题依赖于公众但并不依赖于所有的个体成员。发现环境问题后是环境问题的分析过程，即认识问题的性质、程度、影响及原因等情况以找到解决问题的途径并确认决策目标。这一过程尽管也是一个群策群力的过程，但也绝非“人越多力越大”的过程，因而也没有让每一个环境利益相关者参加的必要。待决策目标确定之后，依据可行性原则拟定备选方案并对方案进行评估分析的过程当然是一个集思广益的过程。但无论如何集思广益，必须让所有环境利益相关者参与整个拟定备选方案的过程也是不现实的。综合可见，发现环境问题、确定决策目标以及拟定备选方案，都是发挥公众集体作用的过程，是群策群力、共同出谋划策的过程，但在这些过程中并不是所有公众成员个体都发挥作用，而是公众作为整体发挥作用即可。在公众整体作用中，部分公众成员不参与环境决策的情报活动和设计活动即不在场，并不影响环境决策活动的有效开展。

环境决策的最后程序是选择最佳方案即抉择活动。方案的抉择决定了环境利益的可能增加、维持或者减损，关乎的是社会公众的切身利益。选择环境决策最佳方案的实质是通过抉择环境决策方案从而处分环境利益。部分公众成员不参与环境抉择活动即不在场，是放弃参与处分环境利益的体现，其放弃参与处分环境利益的意愿应当得到尊重。可见，部分公众成员不参与环境决策活动即不在场，不仅具有正当性更具有合理性。在场表达了参与者对环境权益的重视，也体现了参与者对环境决策事务的关心。由此可见，在场是公众参与环境决策的基本前提，这就是公众参与环境决策在场者原则。

与在场者原则相对应的是著名的搭便车现象。奥尔森认为，“大部分人都是搭便车者，并不愿承担集体行动的组织成本”[5]。搭便车者即不在场者，不在场者期望在场者解决他们的共同问题，如果在场者不能实现其预期结果，便无法实现搭便车者的预期目的。实现预期目的的最佳选择是在场。基于人的私利本性，所有公众成员都会尽可能地选择在场而不是不在场。那么，为什么仍然存在搭便车现象呢？根源在于在场有成本，因为让在场者个体承担集体行动的组织成本违背了自然人追逐私利的天然本性。集体行动的组织成本只能由集体承担，这是自然人的人性使然。因此，制度上应当确保集体行动的成本由集体承担。集体行动成本由集体承担的制度安排并非要杜绝搭便车现象，而是要确保不损害在场者的私利，不打击在场者的在场积极性。就环境利益管理而言，参与环境决策是公众的权利而非义务，不在场是环境利益相关者作为权利人的自由。如果参与环境决策的在场者能够实现公众期望的环境结果，那么要求所有公众都必须参与决策则是无效率的，甚至“人数越多，集体做出错误决定的风险越大”[6]。总之，在场者原则不鼓励搭便车但也不反对搭便车。公众参与环境决策的关键并不是所有公众都参与，而是公众作为整体能否形成一致思想。

事实上，在场者原则基本反映了参与公众对环境决策所涉利益的关系远近以及对所涉环境利益的关心程度。与环境决策利害关系越大的公众成员，在场的可能性就越大。越是关心环境事务的公众，参与环境决策的概率也会越高。在场者原则是公众参与决策的体现，更是环境利益相关的体现。在场者原则与环境利益相关者原则是相辅相成的。环境利益相关者原则是开放性的，在场者原则则是封闭性的。在这开放和封闭的制度搭配中，“公众是谁”的问题可以得到解决，公众的内涵可以得到明确，人们也不需要再去考虑“谁是公众”“谁可以代表公众”的问题，更无需担忧“代表产生机制不健全”[7]的问题。

三、如何参与：政府对公众参与环境决策的保障

对于“公众如何参与”，学者认为当前参与存在诸多缺陷。如信息公开制度不完善[8]、意识不足、能力不强[9]、参与渠道偏少、参与方式被动[10]等。当然，需要注意的是，“公众主体意识日益觉醒”[11]是一个不争的事实。而参与渠道偏少、参与方式被动等问题的根源并不在公众而在传统环境决策模式。因为在传统环境决策模式下环境决策不仅被认为是行政部门的职权，更被认为与公众之间不存在实质关联。通过传统的环境决策模式可以清楚地看到“公众如何参与”中的子问题“公众究竟参与谁的环境决策”的答案。不可否认，公众参与的对象是行政部门的职权活动。可见，“公众如何参与”的关键在行政部门，没有行政部门对公众参与的法定保障义务，公众参与终将无法获得实质性的进展。只有行政部门承担相应的法定义务，才能保障公众方便、合理、正常地参与环境决策。其义务至少包括环境决策公众参与平台的建设义务以及环境决策相关信息的提供义务。

1.建设环境决策公众参与平台

传统公众参与是行政部门通过征求意见、问卷调查、座谈会、论证会、听证会以及电话等方式提出意见。座谈会、听证会、论证会都是以会议形式存在的，且都是有规模限制的。因此，会议形式不可能让所有有意愿的公众成员都参与。征求意见、问卷调查等显然也只能针对有限的个体，而通过电话等方式提出意见就更是个体行为了。

公众参与是与协商民主相伴而生的。协商民主“主张公民平等参与，就公共事务理性交流、争辩、协商，最终形成符合公众意志的决策”[12]。协商民主强调公众通过协商达成共识，而协商就是公众平等地参与、共同地决定。协商民主要求公众能够广泛了解所有观点、意见与立场，广泛参与公共讨论，在公共交流中寻求共识，达成可行方案。可见，以协商民主为基础的公众参与只有在公共平台中才能进行。公共参与平台是公众参与的先决条件。行政部门只有建设好公共参与平台，公众参与才能正常进行。同时，依赖公众参与平台，公众可以实现对行政部门的监督与约束，“政府对公众参与的反馈滞后”[10]7问题也可迎刃而解。“公众参与环境决策就是系统表达公众环境利益的过程。在协商视角下，强调通过协商过程来发展对共同利益的共有理解。”[13]因此，行政部门要依协商民主的要求搭建公众参与平台。

无疑，环境决策公众参与平台的建设必须以环境决策所需程序为依据，适用于环境决策的整个过程。环境决策的第一程序是发现环境问题，公众参与平台首先需要围绕发现环境问题进行建设，确保公众能够通过公众参与平台提出环境问题或了解环境问题。环境问题提出后，公众可以通过参与平台了解环境问题，通过平台对环境问题进行分析、交流与讨论，在获知信息中交流讨论，在交流讨论中获知信息。通过参与平台的充分交流与讨论，在场公众才能就环境问题是否需要进行环境决策而形成共识。共识的需要就开启了环境决策的下一程序——目标确定，因而不会存在“行政决策程序中公众参与的启动权缺失”[7]168问题。在目标确定阶段，公众通过公众参与平台可以获取所有相关信息并充分发表意见，在交流与争辩的协商过程中形成“重叠共识”找到解决问题的途径。确保公众参与平台提供充分交流的协商机会、确保平台形成“重叠共识”机制，是政府平台建设义务在环境决策第一阶段即情报活动阶段的核心体现。

环境决策的设计活动与抉择活动进程同样需要公众参与平台的保障。在设计活动即拟定备选方案过程中需要公众的集思广益、群策群力的作用。公众参与平台需保障每一个在场公众成员就设计活动所做的努力能够在平台上得以呈现，确保对每一个在场公众成员所集之“思”及其所出之“策”能够在平台上处于众所周知的状态。这种“集思”与“群策”的过程就是公众交流、争辩、协商的过程。由此，备选方案的成本效益、决策风险、利弊分析、综合评价等得以清晰，而在场公众成员可以通过公众参与平台形成共识性的最佳方案即确定环境决策。如同情报活动过程一样，政府建设公众参与平台的核心义务是确保参与平台能够引导公众协商、整合公众共识。

在公众参与平台中，人人得以发表意见、提供方案，人人可以对他人意见与方案提出赞同或质疑。在这些支持或反对意见的阐述与协商中，共识得以产生。行政部门应当确保公众参与平台能够引导公众协商以实现共识结果，公众参与平台的运行过程就是公众权利与政府权力的互动过程，更是公众权利的彰显过程。可见，公众参与平台是政府职责与公众权利的协作互动平台，更是政府“从权力导向型向规则导向型转变” “从管制型政府向服务型政府转变”[14]的平台，是公众主导性和政府辅助性的平台。

2.提供环境决策相关信息

没有环境决策相关信息，就没有环境决策，也谈不上环境决策公众参与。环境问题是专业问题，环境决策相关信息的获得多以相应专业知识为基础。而行政部门因其权力特性具有环境信息获取的天然优势，掌握着环境决策相关主要信息。如果没有行政部门的信息支持，公众参与必将成为无本之木。可见，行政部门的环境决策信息提供义务，是环境决策公众参与制度的基本保障。如果说政府建设公众参与平台的义务是硬件建设义务，那么信息提供义务则是软件服务义务。

公众参与环境决策依赖于公众参与平台，环境决策相关信息的提供也不能脱离公众参与平台。行政部门应当在公众参与平台中及时、全面地提供环境决策相关信息，并贯穿于环境决策过程的始终。《环境信息公开办法(试行)》所列的政府环境信息与企业环境信息是公众在进入环境决策程序之前需要了解的信息，行政部门需要将这些信息公布在公众参与平台中。在进入环境决策程序后，行政部门则应当根据环境决策各阶段所需，及时全面地调查和收集相关信息，并公布于公众参与平台。具体而言，在环境问题发现阶段，行政部门至少应当提供不同专家就环境问题所做的专业分析意见。在方案设计阶段，行政部门至少应当邀请不同专家提供不同的建议方案，并对方案拟解决问题、可行性、利与弊因素、可能利好与不良后果等情况做出说明。在备选方案阶段，行政部门至少应当就不同备选方案邀请不同专家进行评估与综合评价，对备选方案的成本效益、决策风险做出专业说明。所有的评估信息、专家建议方案、专家意见与说明等详尽内容应一览无遗地呈现在公众参与平台中。当然，在决策过程中行政部门提供的专家意见不能只局限于环境科学方面，在环境决策可能涉及到社会学、公共卫生学、经济学、管理学、法学等相关学科问题时，还应当提供相关学科的专家意见。总之，行政部门应当及时详尽地提供环境决策所需的全部信息。

环境决策信息提供义务应当以便民、客观为基本原则。所谓便民是指行政部门信息提供应以公众参与环境决策所需为宗旨、以方便公众及时获得为根本。详尽、及时、集中地提供环境信息是便民的基本要求。所谓客观是指行政部门提供信息时应坚持客观立场，尊重客观事实，不得误导公众，更不得要求专家提供违背其本意的意见。而尊重客观事实不仅指信息必须客观，还要求信息必须全面，行政部门不得选择性地提供信息，更不得隐瞒相关信息。总之，行政部门履行信息提供义务时必须坚守政府治理的服务精神，以全面、客观、及时满足公众参与环境决策所需信息为目标。

当前的环境决策都是由行政部门主导的，同时，行政部门对于环境决策结果也不承担法律责任。此种“行政责任虚化”[15]遭到学者一致批评。然而，让行政部门对环境决策后果承担法律责任也是不切实际的，因为事实上行政部门无法向公众承担决策错误的后果。然而，法律责任是违反法律义务的不利后果。在环境决策公众参与过程中，行政部门承担了公众参与平台的建设义务以及决策相关信息的提供义务，应当对违反该类义务承担法律责任。当然，环境决策公众参与是公众协商并有共识性地选择决策方案的协商民主过程。在这一过程中，行政部门如果不对决策结果做出单方决定，那么也不应该对环境决策结果承担法律责任。可见，在环境决策公众参与中，行政部门的法律责任不能体现在决策结果上而只能体现在决策过程中。在决策过程中，强化行政部门环境决策公众参与平台的建设义务以及相关信息的提供义务，落实行政部门对义务违反的法律责任，才能切实保障公众参与环境决策的实现。这是传统管制型和管理型政府向服务型和治理型政府的转变的体现，也是在环境保护事务上“扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点”[16]的体现。

四、何种效力：公众参与对环境决策的影响力

公众参与环境决策应当产生何种法律效力呢？这是公众关注的核心问题，也是当前学术颇具争议性的问题。从以往环境决策过程来看，公众参与对环境决策的影响力量不够，公众参与缺乏原动力。“公众参与产生何种法律效力”事实上也蕴含了“公众究竟参与谁的环境决策”的子问题：公众参与的是行政部门的环境决策。因此，在环境决策结果的决定上，行政部门与社会公众之间是存在一定矛盾的。为缓冲这种矛盾，有学者提出“半公众参与决策模式”[17]。然而，“半公众参与”的实质仍然是封闭式的行政决策，并没有实质性地解决行政部门与社会公众之间权力与权利的内在矛盾，更没有关注到公众之所以能够参与环境决策不仅仅是因为公众享有程序上的参与权更是因为公众享有实体上管理环境利益的权利。公众参与只是表象，公众管理其环境利益才是本质。这是确定公众参与环境决策法律效力所不容忽视的基本前提。因此，在环境决策上，不能只有行政权力或公众权利的作用，而应该发挥二者的共同作用。

1.参与环境决策的目的是参与决定决策内容

有学者提出，公众意见如果能够得到充分尊重，“他们将会尽力贡献自己的聪明才智，积极为政府出谋划策”[18]。反之，如果公众参与越是没有结果，参与的积极性就越会小；而参与积极性就越小，公众参与就越没有结果。那么，公众参与环境决策的目的究竟是什么呢？

环境是公众的环境，公众是环境利益的当然权利主体。公众作为权利主体管理其环境利益是公众行使其权利的体现。因此，在环境事务等社会公共事务管理上，不能只有政府的权力运用，更需要有社会公众的权利行使。公众参与环境决策是公众行使环境利益管理权的表现方式。

就公共环境事务而言，从管理向治理的政府模式转变是以公众的环境利益管理权为权利基础的。因为“自然资源作为一种公共财产，它本质上为全民所有，公民自然有权利参与其中。”[19]环境利益管理权是环境社会治理的权利基础，也是公众参与环境决策的权利根据。

公众享有环境利益管理权不仅意味公众可以参与环境行政行为(即所谓公众参与权)，更意味着公众对其环境利益享有一定的自主权和处分权。公众参与权是公众环境利益管理权在公众参与过程中表现出来的程序性权利。公众对其环境利益享有一定的自主权和处分权，表明公众参与绝非为参与而参与，而是要参与行政部门处分环境利益的决策制定行为，参与决定环境决策内容。可见，在环境决策公众参与中，公众关注的是公众自己的环境利益，行使的是环境利益管理权，其目的在于参与决定环境决策内容以参与处分其环境利益。

2.环境决策公众参与过程中公众权利与行政权力的协同作用

环境利益是公众的社会公共利益。社会公众自主管理其环境利益时，公众环境利益管理权的行使就不仅对相应行政部门形成约束力，更对环境决策内容形成一定的决定力。

公众参与环境决策是公众行使环境利益管理权的体现，因而其法律效力应当体现在环境决策的过程中。环境问题是影响公众环境利益的问题，不同的环境问题对公众环境利益影响程度也不同。在发现环境问题阶段，并非所有发现的问题都是环境问题，也并非所有的环境问题都需要通过公众决策予以解决。对于某一环境问题是否需要通过公众参与环境决策的方式予以解决，直接影响了环境利益的享有人——公众，因而属于公众处分其环境利益的权限范畴。因此，是否通过公众参与环境决策的方式解决环境问题的部分决定权归属于公众。这是公众参与环境决策在第一个程序上的法律效力。决策目标的确定直接影响着环境决策的方向，决定了环境问题的最终解决。倘若决策目标错误，则不仅不能解决已有的环境问题，而且可能给公众带来难以恢复的环境利益损害，影响着公众的环境利益。作为环境利益的享有者，公众也因此享有对决策目标的部分决定权。这是公众参与环境决策在第二个程序上的法律效力。

在拟定备选方案阶段，如果备选方案由行政部门单方提供，那么决策结果就可能被行政部门所支配。环境决策备选方案应当是通过协商民主的方式、集思广益形成的共识。这是公众参与环境决策在第三个程序上的法律效力。当然，备选方案毕竟只是备选，最终方案的选择才更具有结果意义。从备选方案中选择最佳方案以作最终决策结果，是直接决定公众环境利益的过程。这一决定权也应当属于环境公共利益的最终享有人即社会公众。这是环境决策的最终决定权，是公众环境利益管理权的核心体现。

公众参与环境问题的发现、参与环境目标的确认、参与拟定备选方案以及参与选择最佳方案，都是公众通过协商民主的方式形成共识的过程。这些公众共识都对环境决策产生了影响力。之所以称为“影响力”而非独立“决定力”，是因为环境决策的形成过程是政府主导和公众主体的契合过程，是行政权力和公众权利的双向互动过程。公众形成共识过程是公众作为权利主体发挥作用的过程。但公众共识的形成只能在行政部门的保障和引导下才实现。行政权力在公众共识的形成过程中占据着主导地位，其主导地位主要体现在建设环境决策公众参与平台、提供环境决策相关信息、引导公众形成科学的环境共识等方面。行政权力的主导作用和公众权利的主体作用共同协作，保障了环境决策科学、民主和依法的形成。行政权力和公众权利在环境决策形成中的协同过程充分体现了党十九届四中全会关于“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”的要求。

五、结 语

公众是环境利益的最终享有人，也是在社会与国家分离后对环境利益享有实体权利之人。公众参与环境决策是公众行使环境利益管理权的表现，是为保障自身环境利益而决定决策内容。权利是一种为或不为的自由，公众参与环境决策只能以自愿为基础也即以在场为原则。但鉴于环境的经济利益和环境利益之间的对立关系，与环境决策存在经济利害关系之人应当被排除在参与之外。公众参与的本质是协商民主。在环境决策公众参与过程中，行政部门应当承担公众参与平台的建设义务与决策相关信息的提供义务。只有在行政义务的保障下，公众才能获得足够的相关决策信息，充分、公开、平等地发表意见、提出质疑与共同协商进而在决策各环节上形成决策内容的共识。公众对环境决策共识的形成是行政权力的主导作用和公众权利的主体作用共同协作的结果。因而，行政部门对环境决策的法律责任不体现在决策结果上而体现在决策过程中。公众的环境利益管理权和行政部门的管理权力只有共同作用才能保证公众参与环境决策科学且民主地形成。