城镇燃气行业综合型应急管理机制建设分析

＊赵占飞 王舰 朱明涛

（浙江浙能燃气股份有限公司 浙江 310000）

引言

党的十九大报告中指出要弘扬生命至上、安全第一的思想。在新时代下我国实施安全生产领域改革，构建安全监督与应急管理综合防控体系，全面提升防灾减灾救灾能力，保护人民群众生命财产安全、维护社会稳定[1]。国民经济中各个行业要在应急管理体制改革下顺势而为，按照上述主旨做好安全生产应急建设发展规划。

在能源供应领域中，目前世界主要国家一次能源消费结构发生显著变化，已经由煤炭和石油消费向天然气消费过度[2]。近年来全国燃气行业天然气销售量连续增长，天然气已作为优质清洁能源走进千家万户。但因为其具有易燃易爆的化学特性，在带来便捷的同时也带来安全运行压力与挑战，如燃气输配管网大多敷设在人口密集的城区，燃气用户的安全用气知识水平参差不齐，以上诸多因素使得燃气事故具有社会性、突发性、复杂性的特点[3]。

对于燃气企业而言，具备经营准入资质、保证管理技术力量、建立安全管理体系以防范避免燃气事故发生且最大限度有效降低事故影响是保障燃气行业健康发展的基础条件。对于地方政府而言，加强燃气行业安全生产及应急管理监管，综合协调突发事件应急救援资源调配处置是保障人民生命财产安全的必要义务。在以上背景下结合中国特色应急管理体制建设要求，构建由规范地方燃气行业企业应急救援体系、强化地方政府燃气行业应急能力监管体系两个方面组成的综合型应急管理机制，对推动经济健康持续发展至关重要。

1.规范地方燃气行业企业应急救援体系

企业是安全生产责任主体，无论供气模式是管网供气还是LNG点供，燃气企业都应根据国务院《生产安全事故应急条例》、应急管理部《生产安全事故应急预案管理办法》等系列法规规章要求落实事故防范，做好应急准备，以上内容是行业综合应急管理机制建设的基础，也是企业应尽的义务[4]。

(1)落实事故防范

事故防范管理的本质即企业安全生产管理，企业要根据《安全生产法》逐条落实主体责任，深刻理解企业安全生产管理内涵，做实做细基础工作。企业安全管理具有极强的系统性，企业的管理层要对系统中的各类环节及要素有所专研、有所掌握。安全管理并非仅存在企业管理过程的某一环节，而是贯穿整个管理过程，在项目前期、设计阶段、施工采购、投产运行、停产退出过程中均涉及安全相关工作。在各个环节中做到“不出事，零伤害，无损失”，这是最核心的目标。而推行双重预防机制、突出重点防控、注重本质安全是实现此目标的重要举措。

①推行双重预防机制

燃气企业建立双重预防机制，将风险控制在隐患形成之前，将隐患消除在事故发生之前，相当于在事故发生前筑牢了两道防线[5]。燃气企业要贯彻落实《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》精神，健全安全风险分级管控、事故隐患排查治理双重预防机制，通过相应的举措实现风险预控及事故预防。对于安全风险分级管控，企业内部要组织专家对企业范围内的各类危险因素进行辨识，科学选择评价方法实施风险定级，制定针对性措施分层级进行管控。对于事故隐患排查治理，企业内部要建立常态化机制，组织开展季度、月度、专项、日常安全隐患排查工作，通过多方位、多角度排查，及时排查出并消除各类安全隐患。

目前，我国部分省份已经制定了相关行业的安全检查标准规程、安全风险管控体系建设标准。此举对规范地区生产经营单位的隐患排查治理工作和安全风险分级管控工作具有重要意义。相关责任人推动建立了所在燃气企业的安全风险管控和隐患排查治理体系，实践证明此体系对企业安全营运极其重要。但目前各地区对燃气行业的专项安全检查规程标准及安全风险管控体系标准还不完善。燃气企业具有经营区域范围大、总体安全营运风险高的特性，由地方政府主管部门牵头制定相关政策或标准很有必要。

②突出重点防控

燃气企业具有多专业融合特性，燃气场站、燃气管网、燃气用户安全管理均具有一定的专业特殊性，因此在企业中也不可避免存在各类专业范畴职责交叠，重点领域管控难以突出的问题。虽然目前我国燃气企业按照法定要求建立了安全生产责任体系，但各环节各专业重视落实程度存在不统一的情况。建议燃气企业在管理过程中应借鉴杜邦安全文化“有感领导”“直线责任”思想[6]。按照抓主要矛盾的思维对重点风险、重点区域、重要作业推行领导责任人制，如重大危险源实施领导包保制、高风险区域实施领导管理制、特殊作业实施领导带班制。对于风险高的重点领域要重点防控，以企业领导率先垂范为管理手段，使得企业全员高度重视。同时，兼顾抓次要矛盾的思维由各层级管理者推动落实职责范围内的安全生产工作，形成企业全员有落实的良好局面。

③注重本质安全

燃气企业在市场拓展新建项目时必须严格履行报批报建程序，落实新建项目安全设施“三同时”要求。在项目立项时要充分识别设计、施工、投产、运行各环节的不安全因素，及早采取措施。例如，场站选址应满足规划及规范要求、设计施工企业应具备相应资质、运行人员应持证上岗且配备充足、应急资源应准备充分；燃气工程施工过程要严格执行相关国家及行业标准要求保证施工工艺质量；燃气设施生产运行过程中要严格做好检修维护工作保证可靠运行等。依法合规建设投产是保障安全生产条件的基础，燃气企业必须遵章守规，严格落实。

(2)落实应急准备

应急准备是应急工作的核心，做好应急准备工作方可在突发事件时做到有序处置，最大限度减小伤害与损失。燃气行业生产安全事故种类繁多，情况复杂，覆盖面广，应急救援涉及企业管理层至基层多个环节，同时也涉及消防、医疗、公安、环保、城管等诸多地方救援力量协调[7]。对于企业层面，燃气企业根据法规及标准，结合实际有针对性落实应急准备，增强自身应急救援力量，即可实现平稳快速处置的目标，也可最大化节约社会综合应急资源。燃气企业应急准备主要内容包含管、人、物、环四方面内容。

①管—应急预案

燃气企业要按照《生产安全事故应急预案管理办法》《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》等规章标准要求制定包含综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案的完整预案体系，并评审、备案。同时定期组织演练，依据演练评估结果修订预案。

企业在预案编制时在综合应急预案中要明确应急处置的总体流程、职责分工、响应程序、后期处理、应急资源等内容以便突发事件发生时有序实施。也要特别注重专项应急预案、现场处置方案，在编制时需结合事故的特点和危害进行安全风险辨识、评估，以增强预案的适用性。例如，针对目前发生率较高的燃气管网第三方施工破坏泄漏事故，燃气企业应针对现场风险辨识结果制订现场处置方案，明确阀门控制、区域警戒、停气告知、紧急修复等流程，提升紧急情况下处置的准确性。

②人—抢修力量

燃气行业本身具有一定的专业技术性，门站、LNG储配站、管网设施、用户端设施等均存在事故可能，出现异常情况时由专业技术人员及时有效处置至关重要。而一般成熟的燃气企业生产过程由场站运行、管网巡检、用户检修等多个专业班组分区负责，班组成员对管理范围工艺流程较为熟悉，以上对于建立燃气企业内部应急抢修力量较为有利。

从近年来吉林松原“7.4”燃气管道爆炸事故、四川泸州“12.26”天然气爆燃事故等案例中可得出燃气企业应急抢修人员职责不清、处置不当、现场状况掌握不清是导致事故发生的重要原因。燃气事故发生原因繁杂，包含第三方破坏、灾害天气、设计缺陷、设备老化等诸多因素，不同的事故模式有不同的抢修方案[8]。为此，燃气企业内部建立涵盖多岗位多专业且职责明确的救援队伍有利于准确现场研判、科学规范处置；同时企业内部救援队伍也需要专业培训、定期演练、优胜劣汰更新等机制，保证队伍专业性技术性。

③物—应急物资

除车辆、通讯、消防等一般通用型应急物资外，燃气企业应急物资配备还具有一定的特殊性，如多型号管道配件、应急堵漏装置、燃气浓度检测仪器、小型保供设施等物资。通过实践可知，燃气企业应急物资配备以检测器材类、警戒器材类、消防器材类、通信器材类、救生器材类、破拆器材类、堵漏器材类、转输器材类、配电通风照明器材类、防汛防冻器材类、仪表安全附件类、气源保供设备类、管件管材工具类等十三类为最佳，可满足各类燃气生产安全突发事件应急处置的需要。具体实际配备数量种类需燃气企业结合自身管网情况、用户情况进行明确。应急物资管理有以下两方面需关注：一是鼓励采购指挥无人机，红外测漏仪等新型科技应急救援器材；二是重视应急物资仓储管理，建立专用仓库，定期检查维护。

④环—救援环境

即使燃气企业已建立了完备的应急预案，但燃气安全事故发生后，周边环境情况对其处置流程还是具有一定影响，如天气情况、人员密集程度、事发地理位置、周边构筑物情况。在以上因素影响下，处置流程不可一概而论，需现场指挥者综合多方面信息做出正确研判，现场处置者根据实际灵活处置。

在应急状况下，处置人员精神必然处于紧绷状态，综合分析信息有效处置能力有可能受到影响。在此时除人员需具有一定业务技术素养外，还需一定的处置经验。而经验汲取主要来源于日常应急演练。因此，燃气企业在组织应急演练时需侧重于实战演练，演练场景需融入多种环境因素，尽可能贴合实际，演练模式也宜从有方案演练向无脚本演练逐步过渡。同时要加强应急演练频次，模拟各种情况的演练场景，擅于对演练过程进行总结对发现的问题及时纠正。

2.强化地方政府燃气行业应急能力监管体系

企业应急自救是基础，属地专业监管是保障。目前燃气市场中普遍存在同一地区管网输配燃气企业、LNG点供燃气企业、企业自建LNG站三者交织的状况。以上三者中管网输配燃气企业由于特许经营权评估、投资周期长等约束，在安全营运及应急体系建设投入成本较高；而后两者以经济效益居首，无过多的政策约束条件，投入成本相对较低，应急能力相对薄弱。针对以上现状，强化地方政府对企业应急建设的监管力度，实施分级重点监管机制、建立属地综合应急联动机制极有必要。

(1)实施分级重点监管

政府应急管理与燃气行业主管部门应结合燃气企业应急救援体系建设的诸多要素制定燃气企业应急救援能力评估标准，评估标准要包含企业的安全生产管理制度、应急预案的完备及实效性、人员配备及职业技能、应急演练及事故分析、应急物资储备、应急联络协调机制等。对管网输配燃气企业、LNG点供燃气企业，以及自建LNG站企业进行应急能力评估。对评估结果较好的企业应给予鼓励及政策支持；对评估一般的企业应重点监管，限期整改；对评估较差的企业应立即停业整顿。

此项措施一方面可促进企业强化自身应急管理能力，避免出现跨地区LNG点供企业应急力量缺失、自建LNG站企业专业应急人员匮乏等不利因素；另一方面可使得政府部门应急监管精准有效。

(2)建立属地应急联动

燃气企业在应急处置过程中有时需要其他燃气企业、市政企业协作，以及消防、医疗等部门支援，而企业本身不具备综合协调能力。因此，地方政府主管部门应组织建立涵盖各部门、燃气、电、水等企业的多方应急联动机制。在联动机制建设时要建立规章约束，明确燃气事故应急处置中各方的主要目的和职责，并且要采用培训交流的方式普及燃气安全防范与科学处置要素，采用定期联合开展实战型应急演练的方式提升各方的燃气专业能力和综合协调水平。通过此项举措有利于实现信息共享、缩短救援时间、避免事态扩大等目的。

由于各地经济发展状况及应急工作推进程度不一，部分地区此类应急联动机制暂未建立，对于突发事件多方联合快速处置有一定制约性。建议属地联动机制应在相应的规章文件中进行明确规定，以便有效推动落实。

3.结语

综上所述，燃气行业综合应急管理机制一方面在于企业自身，以企业安全生产主体责任为着力点，充分认识到应急工作的重要性，在企业经营发展过程中常抓不懈，通过落实双重预防机制、突出重点风险防控、注重本质安全水平做好事故预防，通过从人、物、环、管四方面着手做好应急准备；另一方面在于地方政府主管部门监督管理，通过采取举措对安全生产和应急管理水平不一的企业实现分级重点监管从而实现“事前预防”，通过应急联动整合调配各部门和相关企业的应急资源，最大限度建立社会化综合应急保障。同时，建议在以上两个方面工作推进过程中还应优先采用便捷高效的信息化科学技术手段，以实现准确研判、科学救援的目标。