公平视角下生育保险制度革新研究

谢天长

(福建工程学院 法学院，福建 福州 350118)

全面放开生育三孩政策、延长产假时间、生育保险并入基本医疗保险是当前生育保险制度3个最为重要的变化。其中，生育保险纳入基本医疗保险，是在技术层面把生育过程中所产生的住院费用计入基本医疗保险，即把在医院产生的生育费用放在基本医疗保险中支出。但这一改革未能触及生育保险基金来源、生育保险待遇水平等问题。或者说，生育保险制度中更为重要、更能激励生育的内容未能得到根本改变，从而，在制度公平性欠缺的同时也无法很好地助力落实三孩政策目标。

一、公平视角下生育保险制度存在的主要现实问题

(一)公平的尺度

公平作为一种价值尺度，似乎在每个人的心中都有自己的标准，达到或者符合自己的标准就会认为是公平的，反之则认为是不公平的。个人在确立自己的公平标准时，实际包含了一个参照点，这个参照点形成两个方面的考量，即社会比较和自我比较。在比较中，人们一般都会选择与条件类似的其他人进行比较，即在公平参照点的选择上，法人或非法人组织会选择与具有相同或相类似情况的法人或非法人组织就同样或类似的情况进行比较，以此来衡量自身在这类情况中处于优势或劣势，或者得了“便宜”还是“吃了亏”，此类情形就是社会比较。这种比较产生对称原则，即对处于类似条件下的人应给予类似的待遇，机会公平、同工同酬等公平诉求都是对称原则的体现[1](P2-3)。如果当前的自己和过去的自己相比，那过去的自己就是一个很好的具有类似条件的“他”，公平诉求中人们往往会要求能够获得与过去的自己类似的待遇，而且境况应该是越来越好，至少不能低于以往的待遇。否则就会认为自己在此类情形中“吃了亏”，觉得自己未能获得公平对待。

(二)生育保险制度公平性欠缺的具体表现

从社会比较上看，生育保险负担与待遇存在企业之间的比较和生育女工之间的比较。前者又存在劳动密集型的企业与非劳动密集型的企业之间的比较、雇佣女性员工多的企业与雇佣女性员工少的企业之间的比较；后者则存在生育员工与不生育员工之间的比较、多生孩子的女员工与少生孩子的女员工之间的比较。显而易见，劳动密集型企业缴交生育保险的负担大于非劳动密集型企业，雇佣女工多的企业则在女工的产假和哺乳期需要支付替代工资的成本，乃至生育女工辞职、工作积极性下降等造成的用工成本。生育孩子的员工较之于不生育孩子的员工，无论是投入工作的时间、对工作的积极性等普遍少于不生育孩子的员工；生育孩子越多，在工作投入和积极性方面可能就越差。

从自我比较上看，由于我国生育保险待遇支付不到位、不充分，生育孩子越多，对于生育家庭而言则面临着更大的就业压力和经济压力。生育女性和家庭会将自己生育孩子之前、第一个孩子出生之后、第二个孩子出生之后、第三个孩子出生之后等不同阶段进行比较，可能就会发现生育保险待遇提高缓慢、生育激励政策落地慢、用人单位贯彻激励政策的积极性差、个人在职场的就业环境对自己越来越不利等问题。所有这些都是育儿父母感觉非常不公平的具体体现：生育孩子变成响应国家“三孩”政策的纯付出，而不能享受政府所倡导的生育三孩的政策利好。这恐怕就是人们把生育三孩调侃为“为国生娃”的主要原因。

前述不同企业间的员工生育公平问题，即劳动密集型企业与非劳动密集型企业间的公平问题，小微企业与规模企业间的公平问题，女性劳动者的用人单位与男性劳动者的用人单位之间的公平问题，体制内就业与非体制内就业之间的公平问题，生与不生、生多与生少家庭间的公平问题，夫妻均参与就业与夫妻一方单独就业的家庭差异与公平问题，加上劳动保障内容与社会保障内容之间的混杂，保障水平的高低差别，进一步强化了生育保险之间的公平问题。

我国生育保险制度显现出来的诸多问题，主要原因在于对制度牵扯的利益各方之公平性考量不足，以及对负担公平的认识不充分所致。依笔者的理解，对生育保险制度公平性之认知，应体现在如下几个方面：其一，需要在企业、家庭和政府间建立一定的负担公平。生儿育女固然是家庭和夫妻的选择，但也是国家和社会所必需。应该说，生育行为具有强烈的社会特征和明显的外部性。企业为什么要负担？因为这是企业履行社会责任的重要内容和方式。家庭负担，则因为生育是家庭的选择。政府负担则体现了生育行为的外部性和生育保险的利性特征。其二，需要充分考虑不同类型企业，主要是男性和女性雇员之数量不同企业间的公平问题。换言之，就是要在女性雇员居多和男性雇员居多的不同企业间寻找一定的制度公平。只有在不同企业间建立相对的负担公平，才能避免企业对员工的性别进行选择。其三，权利与义务的公平。作为具有福利性质的一种制度设计，生育保险既要照顾到生育孩子数量不等的劳动者之间权利义务的公平问题，也应体现多缴纳者多获得的公平问题。

更为严重的是，在三孩政策下，生育保险的上述公平性差距被进一步拉大，导致企业进一步强化对女性就业者的歧视和招录限制。生育二孩或三孩的女性则在增加养育孩子负担基础上被进一步设置了步入职场的障碍，实际减少了增加家庭收入的机会。在企业限制或歧视女性就业者和家庭经济负担加重的双重挤压之下，生育三孩的政策响应者少，导致政策目标落空。

(三)生育保险制度公平性欠缺的估算

甲公司是注册于福建省A市的一家劳动密集型企业，员工220人，其中199名员工为年轻女工。允许生育二孩的政策出台后，甲公司绝大多数的女工都要生育二孩；允许生育三孩的政策出台后，一部分女工生育了第三个孩子。该公司一直遵守相关法律，给所有的员工都缴交了生育保险。此前，该公司按照《劳动法》第六十二条的规定和公司的规章制度，规定每个女工享有98天的产假，生育保险基金给予98天的生育津贴。福建省人大常委会于2016年2月19日修订的《福建省人口与计划生育条例》第四十一条规定：“依法办理结婚登记的夫妻享受婚假十五日；符合本条例生育子女的夫妻，女方产假延长为一百五十八日至一百八十日，男方照顾假为十五日。婚假、产假、照顾假期间，工资照发，不影响晋升。”这造成一个很大的问题是，生育保险基金只能给予生育女工98天的生育津贴，但按照《福建省人口与计划生育条例》第四十一条规定，女工享有至少158天的带薪产假。158天与98天之间所差出的60天生育津贴，生育保险基金不予支付。企业已为劳动者缴交了生育保险，不应再由企业为劳动者支付这60天工资。

实际上，造成这一问题的根源在于：一方面，对于生育津贴的领取时间，法律并没有具体规定，实践中都是由政府部门根据“业务工作管理规则”来确定，既有的计算机管理系统也支持了这些规则，要想突破系统所支持的管理规则需要特殊审批程序。另一方面，法律法规的相关规定不明确，没有对情势变化后所产生的后续问题予以明确解决，造成一定的模糊空间或者空白地带，使得执行者无法准确执法和操作。举例而言，西藏自治区的规定就比较清晰。根据西藏自治区有关规定，领取了《独生子女父母光荣证》的职工，最长享受360天的生育津贴，前180天享受100%生育津贴；后180天享受65%的生育津贴。实际享受生育津贴的天数以单位批准的产假天数为准。

应该说，生育保险制度的建立，不但是国家对妇女生育社会价值的肯定，而且是均衡用人单位生育负担、预防就业性别歧视、促进公平就业的制度保障。从上述的计算可知，生育保险制度在实际运行中可能导致新的不公平现象，突出表现为对女性员工及其用人单位的不公平，从而用人单位不得不“策略性”选择避免招收女性员工。因为用人单位雇佣女性员工的成本明显高于雇佣男性员工的成本，包括培训成本、产假成本、使用替代工的成本等，另外，还可能包括女性在生育过程中可能存在的保胎、生育后哺乳和照料孩子给工作造成的现实影响等，换算成经济成本可能是以十万元计的数额。一个女性员工生育一孩的成本大概如此，假设用人单位有20个女员工各生育3个孩子，可想而知，用工成本将是何其巨大。显然，完全由用人单位来承受如此高昂的用工成本，无疑是欠公平的。

二、生育保险制度公平性的改革趋向

为了实现生育制度的公平性，学者对生育保险制度的改革设计了若干进路，包括强化单独的生育保险制度、并入基本医疗保险、生育保险福利化等。目前的制度实践是将原生育保险制度中有关住院费用的部分纳入基本医疗保险，其他生育保险待遇则维持在原生育保险基金中。

(一)强化单独的生育保险制度

生育保险是社会保险中的一种，但它具有区别于基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险和失业保险的特殊性。本质而言，生育保险是为了保护和促进人类自身再生产的一种制度设计。有学者认为，生育保险虽然是五个险种中的一个小险种，但必须实行社会统筹，设立单独的生育保险基金，其基本理由是生育保险制度可以缓解女性因生育而在经济、时间等方面产生的紧张状况。生育保险待遇除了给予医疗上的经济帮助外，还涉及生育保险待遇，即女性生育期间的工作岗位、工资待遇、社会保险等。生育保险比医疗保险的待遇范围要宽，医疗保险包含不了生育保险，更代替不了生育保险[2](P41-46)。

生育保险制度能够为女性生儿育女提供较好的保障，使得生育女性能够从事社会劳动并保持经济独立，促进和保障了女性的社会地位。生育保险给家庭带来的困难主要是长期的经济压力(当然还有照料人手和社会服务方面的困难)，在现代社会中尤其如此。从怀孕到孩子出生、长大、上学，家庭面临着巨大的人力、物力和资金的投入，因此提高生育保险待遇，缓解生育家庭在生育小孩中所造成的收入减少、开支增大的经济压力，就成为生育保险制度的重要内容，也是有效促进育龄夫妇生育二孩、三孩，落实国家生育政策的有效措施。基于生育保险制度的特殊性质和促进生育的特殊目的，有必要强化生育保险作为单独一种社会保险的地位，在生育保险待遇方面做出特殊的制度安排，以实现生育保险促进生育的政策目标。

(二)将生育保险并入医疗保险

2015年12月中央经济工作会议提出了要根据险种规律研究精简归并“五险一金”。2016年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出“将生育保险与基本医疗保险合并实施”；同年4月，在人力资源和社会保障部、财政部联合下发的《关于阶段性降低社会保险费率的通知》中，明确了生育保险和基本医疗保险合并实施。2017 年1月，国务院办公厅下发《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》，并组织湖南省岳阳市等 12个城市开展合并实施试点。在试点取得显著成效基础上，2019年3月，国务院办公厅颁发了《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》(以下简称《意见》)，明确要求各省在2019年底前实现两项保险合并实施。

医疗保险与生育保险合并有一定的利好。其一，减少了两种保险由两套系统分别管理的成本和运行费用；其二，两种保险合并实施后，通过系统升级提高了管理效率，减轻了社会公众的办事负担；其三，借助生育保险和基本医疗保险合并，在短期内增加了生育保险的覆盖人群；其四，提高了社会保险的均质化水平，也为未来我国社会保险制度的改革和拆分缴交积累了经验。

从两险合并实施情况来看，两种保险只是合并实施，并非取消生育保险，是在遵循“保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本”的总体思路指导下实现“四统一、两确保”，即统一参保登记、统一基金征缴和管理、统一医疗服务管理、统一经办和信息服务、确保职工生育期间生育保险待遇不变、确保制度可持续。在我国生育保险的实际运行中，存在着法律缺失、主体负担不公平、覆盖群体不公平等问题。基于社会保障的公平性，建议将生育保险与医疗保险整合，从而最大程度地保证国民公平享受到基本医疗保险和生育保险的权益[3](P13-14)。实际上，两险合并还存在不少难点，诸如制度融合、缴费比例协调、基金收支平衡等。两险合并实施管理是因为存在合并管理的诸多优势和二者之间密切的联系，这也是全球多数国家或地区的做法[4](P65-68)。

(三)逐步将生育保险变为生育福利制度

生育保险的费用，一部分是在医院发生的，但更多的部分通常发生在医院之外，即属于生育保险待遇问题。因此，生育保险在多大程度上解决或满足生育家庭的经济补贴才是问题的重点，也是切实发挥生育保险作用、有效激励育龄夫妇生育二孩或三孩的关键。我国已经面临很严重的人口老龄化问题，产业工人也存在很大短缺，“用工荒”此起彼伏，为此，短期内促进区域内人口增长和鼓励多生育成为政府工作的重要内容。此时，将生育保险视为一种福利而不是一种社会保险具有明显的优势，能很大程度上减轻多子女家庭的经济压力，从而有助于落实三孩政策。

基于公民权身份而非经济基础的生育福利制度完全消除了现有的生育保险制度所带来的生育不平等现象[5](P28)，2000 年国际劳工组织《保护生育公约(修订)》(第一百八十三号公约)将生育保险的覆盖范围扩展到包括农业劳动和家务工作的所有妇女，其第二条第一款规定：“本公约适用于所有就业妇女，包括从事非典型形式的隶属工作的妇女。”因此，有学者建议将我国现有的生育保险制度转化为一种普惠的福利制度[5](P28)。这当然会有资金上的压力，况且现在已经出现某些年度生育保险基金当年收支赤字的状况。但要注意到，目前生育保险基金的覆盖面还很小，很多小微企业的在职人员未缴交生育保险；即使缴交的企业职工，多未能依照职工实际工资额作为计算基数，而是依照地方政府给定的较低水平的工资标准计算缴交生育保险费。另外，政府也有责任给予一定的财政补贴来弥补生育保险基金的资金短缺，作为促进生育二孩、三孩的具体措施。

三、公平理念下我国生育保险制度所面临的问题

长期以来，生育保险制度对维护职工生育保障权益、促进女性公平就业、减轻生育家庭经济负担发挥了重要的作用。“二孩”政策放开后，育龄夫妇的生育需求得到阶段性集中释放，生育保险基金运行出现了一些新情况、新问题。“三孩”政策后反而显现出生育疲态，这固然是多种因素综合作用的结果，毋庸置疑，也有生育保险激励不足的原因。

(一)生育保险待遇的范围问题

生育保险待遇包括医疗费用、产假、生育津贴等[6](P445-446)。未能纳入生育保障的妇女则只能享受最基本的生育公共服务，甚至未能享受任何服务[5](P28)。目前对于如何拓展生育保险待遇的范围尚未形成统一的认识，多数人主张尽量更多地给予女性生育期间的生育保险待遇，包括给予配偶的生育保险待遇。不少学者呼吁尽快规范生育保险待遇的基本内容，主要包括：一是全面覆盖生育的医疗费；二是按现有标准足额支付甚至提高女性法定产假期间的生育津贴；三是在生育保险待遇中明确男性享有两周左右的“生育陪护假”，其陪护假期间的津贴由生育保险基金支付。

生育孩子不仅给家庭带来经济、照料等方面的投入，用人单位也可能会因为生育女性的产假(多数地方为六个月左右，有的地方政府已经将产假延长至一年)需要雇佣替代工、临时工来顶替产假女性的工作，从而付出经济代价和管理成本，因此也应该考虑给予生育女性的用人单位相应的补贴，从而平衡生育女性员工多与生育女性员工少的用人单位之间的公平问题。

(二)生育保险的覆盖面问题

我国生育保险制度在覆盖面上存在的问题包括：一是生育保险参保率低，地区间发展不平衡；二是生育保险基金少，享有率低；三是非正规就业领域生育保险覆盖面窄。

我国生育保险制度还存在一些隐性问题：一是仅仅保障女性生育期间的部分经济支出和医疗服务，使得生育保险制度无法起到保护女性平等就业权的作用；二是生育保险基金的筹集来源于用人单位，没有用人单位的职业女性或者在“非正规部门”就业的女性就不会或不能参加生育保险；三是在我国社会急剧老龄化的背景下，适度宽松的生育保险筹集和享受政策更加适合我国的发展需要[7](P176-179)。

目前生育保险覆盖对象主要是城镇职工，广大的农村妇女被排除在生育保险的范围之外。事实上，非正规就业的妇女以及各种非公有制企业、集体企业、个体工商户、乡镇企业中的从业女性多数也没能纳入到生育保险范围之中。随着公民要求平等的意识逐步提高，生育保险制度也开始受到质疑，因为生育保险制度已成为阻碍生育基本公共服务均等化的因素。因此，有学者建议，在三孩政策背景下，改革完善生育保险制度，探索构建覆盖全民的现代生育保障体系[8](P37-41)。

(三)生育保险如何矫正女性就业歧视问题

就现有法律执行层面而言，尤其是各地修订《人口和计划生育条例》延长产假时长之后，生育女性所在用人单位面临生育津贴补贴期限不足、企业要补足工资的问题，这甚至可能引发仲裁和诉讼。用人单位为解决生育女性长期缺岗问题，不得不保留更多的周转员工，从而保证怀孕和生育女工能够享有充分的权利。女工所在的用人单位为女工保留了工作岗位，支付了轮岗、替岗甚至雇佣替代工和培训新人的经济代价。用人单位在利弊权衡后，自然会采取各种管理措施限制女性员工生育二胎，或者减少雇佣女工，尤其是避免或减少招收尚未完成生育一孩、二孩或三孩任务的女性，或者尽可能设法辞退即将生育的女工，哪怕付出支付经济补偿金的代价。

现实而言，女性生育之后一般会更多地负担照料孩子的家庭责任，尤其是在哺乳期，用人单位确实无法让女职工承担过于繁重的工作，例如不能安排出差，这无疑影响到女职工的工作效能和用人单位的业务发展。生育后的女职工也可能受到养儿育女的实际“拖累”，难以全身心投入工作，在职业发展方面只能选择安于现状。女职工生育孩子甚至生育多个孩子之后的职场表现，无疑又会进一步“挫伤”用人单位招收女职工的积极性。

生育保险制度设计中如何帮助避免对生育女性的就业歧视，缓解女性走向职场的压力，既是家庭的责任，也是社会的责任。生育保险制度方案集中体现了社会和政府对女性就业歧视问题的担当，生育保险制度应该在矫正对女性的就业歧视方面有所作为。

四、基于公平理念的生育保险制度设计

从公平视角看待生育保险及其制度设计，首先要让生育保险脱离劳动保险的范畴而成为完全意义上的社会保险，即无论是否就业都由生育保险基金给予生育家庭一定的经济补助，并最终让生育保险成为一种福利制度。目前情况下，可以从以下几个方面进行改革，逐步解决生育保险制度的公平性问题。

(一)以生育保险税补充生育保险费

公平视角的生育保险制度设计，首先考虑要均衡用人单位负担，尤其是减轻女性员工比较多的用人单位之于女工生育的负担问题。要让女性员工比较多的用人单位减少一定的负担，实际是为用人单位招收女工创造一些有利条件。将促进女性公平就业作为重要立法宗旨，是有效发挥《生育保险法》在促进公平就业方面的重要作用的前提[9](P70-74)。

从用人单位运行的实际情况看，选择招聘男女职工，在生育这一问题上对用人单位产生的经济负担差别很大，实际强化了雇佣上的性别歧视。如果以夫妻一方缴交生育保险作为享受全部生育保险待遇的前提，或许就能在一定程度上拉平生育保险制度在性别上的差异，甚至可产生对女性就业的促进作用。该制度设计的核心是以家庭作为生育保险缴交的主体，夫妻双方中以男性所在用人单位作为优先缴交生育保险的一方，这时女性劳动者不必缴交生育保险，但依据丈夫的缴交情况享受生育保险待遇。对于雇佣男性劳动者较多的用人单位，用人单位就多负担生育保险费；对雇佣女性劳动者较多的用人单位，则体现在给予女性劳动者较充分的产假保障，并承担由此产生的用工成本，从而体现男女劳动者在生育保险中的公平性。

当然，还可以根据用人单位生育保险费负担情况，利用税收调节来降低用人单位雇佣女性员工的成本。根据男女职工的比例和生育补偿费用数额等因素，确定减税和附加税标准：对女职工超过一定比例的用人单位减税，对女职工低于一定比例的用人单位征收附加税等。对因雇佣女性而遭受“性别亏损”的用人单位给予一定补偿，抵消这些用人单位因雇佣女性员工而增加的雇佣成本。

在生育保险与职工基本医疗保险合并实施中，可以考虑以男职工人数作为优先缴交生育保险的人头数，减轻用人单位尤其是女性劳动者较多的用人单位生育保险缴费的压力。未来可以叠加征收生育保险税来补充生育保险基金，减少用人单位类型或雇员性别对生育保险待遇的影响，以用人单位经营收益作为缴交生育保险税的计算基数，也体现用人单位的一种社会责任。

(二)提高政府负担比例的制度设计

我国全面放开三孩人口政策落地的现实环境下，生育保险制度设计面临很多挑战。生育保险基金已出现当年“收不抵支”问题，应适时改革生育保险基金筹资模式[10](P86-93)。当前，既要正视生育保险制度运行中已经产生的具体问题，也要充分考虑生育保险制度乃至整个社会保险制度改革的整体思路和框架，并为具体制度设计提供方案。在生育保险制度设计中，要充分考虑制度的公平性问题，这既与生育保险作为社会保障制度属性有关，也和制度运行的效率有关。兼顾家庭、用人单位和政府间的不同责任和负担比例，设计出切实可行的缴交方式和执行方式，均衡不同主体间的生育保险待遇，是制度公平和制度设计的核心内容。

生育保险属于社会保障范围，实行由劳动者、用人单位和政府三方共同负担的生育保险基金筹集模式，是扩大生育保险覆盖面，提高生育保险待遇标准的必然选择[4](P65-68)。未来提高生育保险待遇标准、增设生育保险待遇的项目和延长享受生育保险待遇的时长，需要的资金量会大幅提高，需要政府给予更多的财政投入来满足相应的资金需求，从而有效激励育龄夫妇生育二孩、三孩。

生育既是家庭和夫妻的事情，也是社会的事情。联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》序言指出：“养育子女是男女和整个社会的共同责任。”政府有责任对家庭之生育、抚养行为给予一定的物质帮助，体现在生育保险制度中就是政府要承担一定的经济责任。当然，政府、用人单位和家庭具体按照什么比例来负担生育保险费，还需要更为精确的计算。政府还有责任保障生育保险制度的广泛覆盖和有效执行，把生育保险和基本医疗保险捆绑缴交是一个有效的措施，这主要是解决缴交的执行瓶颈问题，即有的人因为未婚或者不想生育或者已经享受生育保险待遇而不缴交生育保险费的问题，避免执行上的困难。

(三)均衡缴交基数和生育保险待遇的制度设计

生育保险在缴交比例上通常是一致的，但在缴交基数上存在机关事业单位人员与企业人员之间的差别，也存在不同企业之间因为所有制形式、管理方式等导致的差异，企业通常以政府规定的最低基数来缴交生育保险费，这样当然不利于生育保险基金的资金归集。目前情况下，在某一设区的市范围内，以无差别的缴交基数和比例来缴交生育保险费，可能是实现社会保险均质化的第一步，是比较容易为社会各界接受和支持。

由于生育保险费缴交存在许多不同情况，目前存在差别化的生育保险待遇水平。有的用人单位不再给予女员工工资，所领取的生育保险待遇就是该女工的工资。有的用人单位则维持女员工较高的工资水平，甚至按照全勤的方式给予产假女性工资待遇。实际的情况还会更加复杂，比如，全职妈妈的生育保险待遇问题，农村女性的生育保险待遇标准问题，等等。有人提出，丈夫参加了生育保险的，无论妻子是否参加生育保险，都可以领取生育津贴，领取生育津贴的计算标准以丈夫的工资标准为计算标准；如果生育女性缴交了生育保险而丈夫没有缴交生育保险的，则以该用人单位的平均工资领取生育津贴。如果双方都在职的，以工资高的一方作为领取生育津贴的计算标准。这些都是体现公平性的设计，值得借鉴。

笔者不主张非常复杂、繁冗的制度方案。更为理想的方式应该是，凡是缴交了生育保险的家庭，都能够无差别地享受较高水平的生育保险待遇，让生育女性能够在法定的产假中享受与当地职工年平均工资水平一致的薪酬补贴。当然，还可以鼓励用人单位给予更好的福利待遇，对生育女性额外进行经济补贴，地方政府和企业还可积极拓展生育保险的待遇范围和保障项目。生育保险待遇除了产假、生育医疗费补助、生育保险补助、男性护理假等内容外，还可以根据社会需求不断扩大和优化生育保险待遇，如上幼儿园之前的照料补贴。从公平的角度考虑，在给予生育女性个人及其家庭生育保险待遇的同时，还要给予女性员工所在单位一定的经济补偿，补贴用人单位招收、培训替代工的经济支出。

五、结语

从目前的情况看，虽然三孩政策已经落地，但育龄夫妇生育三孩的意愿并不如预计的那样强烈。作为面临急剧老年化的国家，政府应该适度鼓励女性生养孩子并休足产假。地方政府在做大生育保险基金的同时，应提高生育保险待遇水平、扩大保险范围和增设保障项目，切实鼓励育龄夫妇生育二孩和三孩。对未能缴交生育保险的农村女性和无业女性，也要在物质上提供一定的补助，比如报销生育住院和手术的费用，给予与在职女性同等水准的生育补贴，从而在客观上承认女性在抚养小孩等家务活动的职业属性，这也符合《社会保险法》的属性和本质要求。未来，希望在很短的时间内过渡到全社会女性无差别地享有生育保险待遇的保障水平，即不论生育女性是否参加工作，都可以获得生育保险待遇。女性员工的用人单位也会从生育保险基金中获得一定的补助来减轻女员工休产假带来的用工压力，从而在更广泛意义上实现生育保险制度在不同类型用人单位、不同生育家庭中的公平。