新时代农村“三治结合”基层治理体系探析

桑延海，刘爱莲

（河海大学 马克思主义学院，江苏 南京 211100）

在中国特色社会主义现代化建设过程中，与工业生产与城市生活相比，广袤的农村地区在一定程度上仍表现出生产上的无组织性、生活上的自然性以及人口上的老龄化和空心化，这使得我国农村发展乃至中国特色社会主义现代化强国建设面临巨大的挑战。同时，社会的普遍流动性和基层组织的多元化（如企业法人、公益组织、民间组织等）使得“单位治理”对人们越来越失去现实意义而在更大程度上成为观念的存在。党的十九届五中全会提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系[1]。这不仅对创新农村基层治理提出了时代性要求，也科学地揭示了基层治理的重要抓手。而只有在“三治（即自治、法治、德治）结合”的基层治理体系的科学内涵基础上，才能理解其内在机理及重要意义。因此，在新时代背景下，以系统性的新理念创新农村治理模式，引导、规范和促进农村地区人民的生产生活就成为社会治理的重要议题。

一、“三治结合”基层治理体系的唯物史观阐释

若仅以旁观者视角观之，“三治结合”的基层治理体系表现为作为主体的基层人民、作为客体的基层社会和作为工具的法律与道德三个层面。但这势必表现为一种“理性的暴力”，那被视为工具的法律与道德又成了马克思批判的“思辨的产物”，而所谓的“基层”也只不过是一部分人的“驯兽场”。但从存在论来看，其只是在人们的生产和生活过程中自发形成的共同体单元，并表征为自然村落、城镇社区、企业工厂等，而在此基础上才有了作为承担一定社会职能之行政单元的“基层”。共同体单元所表征的“一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系”[2]不仅决定着道德意识形式，也决定着政治和法律的具体形式，而行政单元又通过法律和道德对共同体单元进行引导、规范和制约。就此而言，基层治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动[3]，其强调的是在主体方面实现党组织领导、政府履责、各类组织协同、群众参与。基层治理就是要充分发挥基层社会各类主体的积极性、主动性、创造性，在治理主体自觉性的基础上合力构建现代化的基层生产生活方式，并实现社会的稳定、繁荣与发展。

面对我国社会治理的基本矛盾（即秩序与活力之间的矛盾），既坚持“以人民为中心”、多元共治的治理理念，又契合中华民族伟大复兴战略全局和促进人的全面发展最终目的，则是治理的重要目标和深刻内涵。在不同的社会历史条件下基层治理的目的、形式与道路固然各异，但“三治结合”的基层治理体系是对桐乡人民创造的经验，浙江发展了的经验，如今也是社会善治的中国经验的理论升华[4]，因而为我国基层治理提供了基本范式。其以基层人民的生产生活为现实境遇，以随生产方式变革而改变的历史性的法律与道德为基本规范，以基层人民的主体自觉为内核，为我国基层治理提供了科学原理。

首先，基层自治不过是基层人民在自己的感性需要与理性目的的支配下进行自由自觉的生产生活，并在此基础上形成的“共建共治共享”的基层共同体。基层自治的直接内涵是基层人民自我生产、自我管理、自我服务、自我协调，就此而言，基层群众自治制度无疑是实现基层民主和保障基层生产生活秩序的重要路径，而基层群众自治组织则是其重要依托。但就基层治理目标而言，首先是要实现基层治理体系和治理能力现代化[5]。基层自治应当以国家宪法和法律、中国特色社会主义制度为根本依据，通过基层人民的实践而赋予其具体内容。同时，既然基层“自治”无非是基层人民的“自我治理”，其本真含义则是“无治”，即基层人民自由自觉的生产生活。社会的真正现代化不过是人的本质力量的充分展现、自由全面发展，但“个人是什么样的，这取决于他们进行生产的物质条件”[6]。亦即是说，个人同他们生产什么、怎样生产是直接一致的。在这个意义上，所谓基层自治，就是要在国家治理现代化和社会主义现代化强国建设的目标指引下，使现代化的生产方式、生活方式和思维方式成为基层人民的内在需要。

其次，法律和道德是在基层人民的生产生活中所形成的主要规范，其又随基层人民生产方式和生活方式的变迁而发生变革。基层是最具活力和最富创造性的场域，但鉴于基层群众自治的经验和教训，特别是有些地方的群众自治被黑恶势力操纵或者陷入无政府主义状态[4]，党的十九大以来党中央突出了党组织在基层自治中的领导核心作用，以此保证基层社会发展的方向性。而且，法律和道德作为基层人民实践活动的主要规范，其一旦生成就具有惯性而随着时代的发展失却“善治”效用。因此，作为上层建筑的法律和道德应当随着生产方式、生活方式和社会关系的变更而实时更新，体现人民和国家的意愿。因此，法治与德治首先要充分发挥行政机关的作用，以先进良善的法律与道德引导基层人民的生产和生活，使之顺应民族复兴大业、国家发展大势和历史演进潮流，使基层人民的生产和生活成为自由自觉的实践，进而实现其自由全面发展。

最后，基层人民的主体自觉在基层治理中是作为内因而存在的，其实质在于充分培养和发挥基层人民的自觉性。在基层治理中，“三治结合”的治理体系与主体自觉相辅相成、相互制约。一方面，“三治结合”的基层治理体系之效能发挥赖于基层人民的主体自觉。只有以基层人民的主体自觉为前提，只有基层人民将法律与道德内化于心，道德与法律才能在基层社会中真正发挥作用，而基层人民的生产生活才成为自由自觉的实践活动，才能真正实现自治。农民自觉，乡村自救，乡村的事情才有办法；所以我们说乡村建设顶要紧的第一点便是农民自觉[7]。另一方面，“三治结合”的基层治理体系推动基层人民主体自觉的形成与发展，推进人的全面发展、社会全面进步、人民美好生活三位一体实现[8]。在自治、法治、德治中，自治既是基层治理的起点，同时又是基层治理的归宿。而只有在顺应历史发展大势的法律与道德的规范和引导下，基层人民才能对自身的行为有所自觉，才能科学把握社会现实及其发展趋势，其自身发展与社会进步才具有同一性。只有在基层人民的主体自觉作用下，法律与道德才能真正成为其内在规范而不仅仅是外在强制力，才能真正实现“自治”。

综上所述，所谓“三治结合”的基层治理体系，一方面就是要立足基层人民的生产生活而不断实现法律和道德的进化，并契合中华民族伟大复兴和社会主义现代化强国建设；另一方面，是在先进的法律与道德体系的规范下实现基层人民生产生活的自由自觉性，进而实现人的全面发展。而自治的本质则是人们自由自觉的生产生活，亦即“无治”。法治与德治作为人们生产生活的延伸，则不仅指“以法律和道德进行治理”，同时还包括对现行的法律和道德进行进化与升级，使之适应已经变革的生产方式和生活方式，亦即治法、治德。而只有激发起基层人民的主体自觉，才能真正实现自治、法治、德治的有机结合。

二、“三治结合”基层治理体系的运行机理

“三治结合”的基层治理体系不仅是基层治理的经验总结，更是对基层治理科学内涵的揭示。其旨趣不仅在于在基层群众自治制度的支撑下激发基层人民生产生活活力，并引导其朝着社会主义现代化方向前进，同时也在于在基层党组织和行政机关的引导和规范下使法律和道德体现并适应时代，并成为基层群众的行为和思想的自觉规范。

（一）以党组织领导为“中枢神经”，为基层社会发展提供保障

从理论上讲，共产党人在社会发展中是始终起推动作用的部分[9]。因此，基层党组织应当在加强自身建设的同时充分发挥其“历史主动性”[9]，以其领导力、战斗力和号召力在基层治理中发挥“稳定器”和“领航员”作用。基层治理一方面，要以党的政治主张为总体指导，夯实基层社会政治根基。而且，基层党组织只有以明确的政治任务、强烈的政治责任、突出的政治功能为导向，才能发挥其在基层治理中的政治优势，才能引导基层治理走向“善治”。另一方面，加强党组织自身建设则是其领导基层治理更为重要的内涵。首先，以意识形态为价值引领，筑牢基层社会价值基石。意识形态作为价值重要内容，在基层党建中起到精神纽带作用。以社会主义意识形态作为价值引领，能够有效地发挥基层党组织的文化服务功能，培养党组织与民心之间的共鸣对基层党建具有重要的辅助作用。其次，以制度规范为工作准则，建立基层社会组织基础。不论在党的建设还是在社会治理中，制度建设始终是更基础、更根本、全局性的工作。只有以先进完善的规章制度，才能保证行为和意识的纪律性、长效性和稳定性。制度的建立与革新离不开社会实际。只有扎根群众生活，才能保持行之有效的制度创新；也只有建立起符合我国基层治理需求的规章制度，才能为人民群众的美好生活保驾护航。最后，以基层群众自治组织为依托，建强基层治理战斗堡垒。基层党组织是基层治理的领导核心和“主心骨”，是贯彻落实党的路线方针政策的重要屏障。党组织只有扎根基层，才能真正发挥党的全面领导优势、才能真正推进基层治理。

（二）以基层群众的生产生活为“细胞”“血液”，为基层社会发展提供动力

基层治理的核心理念是“自治”。以自治推进基层治理现代化，就是要充分激发基层群众的主体自觉，使其成为现代化生产方式、生活方式和思维方式的自觉参与者、实际受益者和直接评价者。只有当中国特色社会主义现代化强国目标成为“生于斯，长于斯”的基层群众的自觉需要和自觉行为时，基层社会才会充满活力，才能以强大的动力推动社会发展。一方面，基层群众为基层社会发展提供劳动力和人才。物质生产的发展和社会秩序的建构所需要的物质因素和智慧因素根本上源自现实的基层群众，而人民群众自由自觉的活动本身就是物质与智慧相结合的力量。改革开放以来，农村家庭联产承包责任制和农业机械化的推进改变了小农生产方式，解放了大量农业劳动力，这为城镇建设、工业企业生产提供了充足的劳动力。而且，人民群众通过以物质生产为基础的实践活动不仅创造了维持肉体生存的物质财富，而且创造并改变着整个精神文化世界。另一方面，基层社会结构的变革为国家治理现代化和中国特色社会主义现代化强国建设提供现实土壤。社会主义现代化强国不仅表现为生产力的发展、物质财富的丰富，更表现为人们生存于其中的社会与社会立足于其上的自然之间的文明、和谐与美丽。在马克思主义看来，人们在自己生活的社会生产中所发生的与他们的生产方式相适应的社会关系的总和构成了社会的经济基础，而经济基础的变化与发展决定着整个“法律的和政治的上层建筑”[3]、社会意识形态。随着经济基础的变更，整个上层建筑和意识形态固然会发生相应的变革，但这种变革却总是“或慢或快”。小农生产方式的变革和工业化大生产的方式的发展不仅创造了巨大的社会财富，同时也催生了新型社会关系，推动着社会结构的重大变革，这实际地改变了基层社会原有的组织方式、治理方式及意识形态。

（三）以法律和道德为“骨骼”“经络”，为基层社会发展提供支撑

如果说基层社会是以基层人民的生产生活为“细胞”和“血液”，那么法律和道德则是基层社会的“骨骼”与“经络”。基层社会的健康运行、基层群众生产生活的有序开展，关键在于法律和道德体系的有效支撑。作为与人们的一定生产方式相适应的基本规范，法律和道德体系具有历史性。尤其是法律体系，总是作为国家强制力而规训个人的行为。因此，科学地“立法”与“立德”就成为健全“三治结合”的基层治理体系的重要内容。基层政府和基层群众自治组织并不是基层群众自主性、积极性的“遏制者”，相反，其只是为基层群众提供法律和道德服务的重要组织，且应当在适应社会发展、遏制陈规陋习、抵制封建迷信的基础上指导基层社会依法制定村规民约、居民公约[5]。亦即是说，基层政府和基层群众自治组织并非抽象国家的概念具体化[10]，而应是基层人民生产生活和国家意志的“勤务员”。既要使法律法规能够充分体现人民发展需要，又要凝聚起基层群众的强大创造力。另一方面，以基层政府和基层群众自治组织之工作人员良好的法治素养和高尚道德品质引导基层人民积极参与法治建设和道德评价，同时正确处理法律约束与道德规范之间的关系。法治与德治所依据的法律与道德要想具有说服力和认同感，首先就要求基层党员、基层干部等具备良好的法治素养和道德修养，同时要求对应法律法规能够与社会中的道德评价相匹配[11]。在基层治理中，德治固然能够充分体现并吸收民心民意。但民心民意在一定程度上只是个人的“意见”，而法治也因此难免受到情感的绑架。就此而言，法治与德治的实现就需要发挥具有协调力的基层群众自治组织和强制力的基层政府的自觉性和权威性，以维护基层公平正义、推动基层良序发展。

三、“三治结合”基层治理体系对基层人民主体自觉的促进作用

“三治结合”基层治理体系的有效实施和健全完善固然需要以基层人民的主体自觉为基础，但正因为如此，激发基层人民的主体自觉就成为其治理效能的重要表征。而且，只有在基层人民由认同自觉而来的“归属感”基础上，才能汇聚基层人民的无尽智慧，凝聚其无穷力量，推动基层治理现代化和中国特色社会主义现代化强国建设；同时，只有立足于基层人民健全人格基础上的评价自觉，才能真正实现基层“自治”。

（一）培育基层人民的归属感，提升其认同自觉

“归属感”构成了个体与集体之间的内在联系，是个体对集体的认同自觉。“三治结合”的基层治理体系以“自治”为核心理念，就是要培育基层人民对基层的“归属感”，并以强烈的“认同自觉”建设美丽基层。而所谓认同自觉，就是指实践者在理解发展目标的基础上，能够在情感上趋同和心理上支持的一种精神状态[12]。基层人民只有在对基层共同体强烈的归属感和认同自觉基础上，基层社会对其才是“现实的生活要素”，才是展现其本质力量的现实场域。但随着我国市场化、工业化和城镇化的不断推进，大量乡村剩余劳动力“被迫”流入城镇。这不仅造成了乡村地区的空巢化、老龄化，而其对新兴的城镇地区也难以具有归属感，只是将城镇地区视为“务工地”“工作单位”，人们也只是将自己视为“在这里的工人”。而“三治结合”的基层治理体系依托基层人民的生产生活，一方面，充分尊重基层人民的主体地位，寻求“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”[5]的基层群众自治方式，在基层人民强烈的认同自觉的基础上形成基层共同体。进而，基于共同体的“组织观念”不仅有助于扫除传统基层社会的集体无意识和市场经济所带来的个人主义思想观念，而且有助于增强基层人民的集体主义价值观。另一方面，“三治结合”的基层治理体系依据不断完善与发展的法律和道德体系而实现治理主体多元化、权力生成民主化、权力运行法治化[13]、社会生活道德化而有效地维护了基层社会的公平正义、基层人民的自尊心和合法权益，且对于基层人民陈规陋习的改变、不满情绪的消除和认同自觉的生成具有积极意义。

（二）激发基层人民的创造性，提升其行动自觉

思想观念上的认同自觉，必然引导基层人民群众积极投身于基层建设和基层治理。人们只有对作为其生存境遇的基层家园拥有强烈的认同感和归属感，才会产生“建设美好家园”的需要，其行为才是自觉的，才更具创造性。一方面，在传统的“单位社会”与“单位基层”衰落、传统的基层“连接机制”和“利益平衡机制”瓦解的背景下，充分发挥“三治结合”的基层治理体系内在的激励机制、平衡机制，不仅能够有效化解基层群众之间的矛盾、冲突与分歧，而且能够降低对基层群众的动员成本和说服成本，凝聚起基层群众的力量而从事有组织的生产生活。同时，基层群众的认同自觉和行动自觉能够促成群策群力、共同参与的良好氛围，推动基层社会的良序发展。另一方面，基层政府和工作单位在基层治理中发挥着重要作用。基层政府治理的直接对象不仅仅是基层群众，更是直接以组织者的身份出现在基层群众的生产生活之中而作为法人的“单位”。因此，基层治理强调的是基层政府和工作单位对全体基层成员诉求上达、纠纷调解、需求解决、利益代表和风险抵御的连接、协调、应责、代表和庇护职能[14]。“三治结合”的基层治理体系要求基层政府和工作单位在充分尊重和引导基层群众生产生活的基础上，以法律和道德为尺度与标准，对其自身和基层群众的行为进行规范和调节，提升行为主体的行动自觉。而且在现代社会中，只有坚持底线思维而对不法行为未雨绸缪（即在法制环境下），个人才可以不因流动迁徙而丧失权益，同时道德才不会成为不可见的抽象原则而真正成为个人自觉行为的法则。

（三）增强基层人民的获得感，提升其评价自觉

实现基层治理现代化，不仅是为了更好地应对各种突发事件、调解基层社会矛盾冲突，更旨在实现生产生活有序发展、维护社会公平正义，形成共建共治共享的基层治理共同体，而其关键在于增强基层人民的获得感和幸福感。在马克思主义看来，人作为劳动者，其需要的活动过程就是：需要—欲念—动机（目的）—实践活动—实践结果（需要对象）—需要的满足[15]，而需要的满足、获得感的实现则是再生产的内在动力。同时，人们进行的价值评价往往也是基于“获得感”。但“获得感”不仅包括物质获得感，同时也包括公平、能力和价值等的获得感。价值获得感的形成依赖于实践主体自我能力的充分展现，而这又建立在物质获得感基础上的公平感的实现。也就是说，尽管通过生产实践创造物质财富在很大程度上已经展现了人的本质力量，但物质财富的生产方式直接决定着分配方式、决定着社会公平正义，进而影响着人们生产的积极性与价值的实现。同时，获得感的实现——尤其是公平感的实现——为人们自觉地进行价值判断提供认知土壤。而“三治结合”的基层治理体系不仅旨在更好地满足基层人民的物质生活需要，而且以满足基层人民对于其存在意义和价值需要、以实现社会公平正义为重要目标，其对于基层人民获得感的满足、价值评价自觉的提升具有重要意义。