生态文明刚性约束制度视角下洱海保护治理研究

郑 影，李青芮

（1.云南农业大学 马克思主义学院,云南 昆明 650201；2.云南林业职业技术学院 通识教育中心,云南 昆明 650224）

洱海是大理白族自治州（以下简称“大理州”）人民的“母亲湖”，自2015 年伊始，习近平总书记便作出了“一定要把洱海保护好”的重要指示。近年来，大理州将洱海保护治理作为生态文明建设的“引擎”，统筹推进山、水、林、田、湖、草、城的综合治理。坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为引领，通过生态保护和治理制度的构建、执行、监督，强化法律制度的硬规定、硬约束、硬支撑，逐步构建起了洱海保护治理的法治体系。持续推进“四治一网”“七大行动”“八大攻坚战”等，着力改善洱海水质。洱海保护治理取得阶段性成效，洱海水质有了一定提升，周边生态环境持续改善。

一、生态文明刚性约束制度的内涵

生态文明刚性约束制度具体是指从法规、制度层面约束主体行为、规制主体理念的准则，明晰了可以做、不能做的界限，体现出一定的强制性和约束性。在生态文明建设的过程中，需要坚持立法、用法、执法、守法的严格性，不给生态违法行为以可乘之机，同时需要注重法律制度的理论创新和实践创新，充分发挥生态法律制度的规制力。

（一）完善生态文明制度体系

2015 年，随着《环境保护法》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》的颁布，我国生态文明领域的规章规划、立法工作不断加速。2018 年，生态文明写入国家宪法，《宪法》第九条、第二十六条从资源环境角度提出要加大管理力度，保护好自然资源和生态环境。2021 年，《中华人民共和国民法典》中第九条规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”[1]，强调生产生活实践的“绿色化”，从法律高度有力约束公民的行为。党的十八大以来的重大会议都强调要抓好生态文明制度建设。党的十八大提出“保护生态环境必须依靠制度”[2−3]。党的十八届三中、四中、五中全会分别从严格制度、法律规章和绿色发展的视角，提出了加快建立具有约束力的生态文明制度体系，用制度来解决生态环境领域的问题。党的十九大提出要实行最严格的生态环境保护制度，为构建人与自然和谐共生的新格局提供绿色法律法规支撑。党的十九届四中、五中、六中全会强调生态文明制度体系建立的重要性，将绿色发展视为经济社会建设的目标，提出了构建新型环境治理体系，推动形成资源循环、环境友好的绿色发展模式。由此可见，我国建立了相对系统完备的生态文明制度体系，这是生态文明建设行稳致远、美丽中国实现的坚实基础。

（二）严明生态环保法律制度

生态文明领域的立法工作必须遵循“两严标准”，这是当前我国生态文明制度建设的主基调，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[4]。“最严”充分体现出制度设计的“严密”，法律规章制度执行的“严明”，过程监督的“严格”以及后果追责的“严惩”，如出台最严水资源管理制度、最严大气污染防治制度、最严领导干部生态追责制度、最严功能区划制度、最严生态保护制度等。洱海流域的生态文明建设面临了重大挑战，这决定了必须坚持用“严标准”贯穿生态环境治理、制度设计、执行监督以及后果追责的全过程。洱海地区的生态文明建设必须要用好法律制度，做到有法依据、有法遵守，充分发挥制度的刚性约束作用，在法治轨道上为生态文明建设护航守卫。洱海生态文明建设在法律制度的守护下，形成了富有特色的生态法治化管理模式，有效树立了生态法治权威。

（三）严守生态底线

生态底线是洱海生态环境不可突破的防线，在生态红线面前必须坚持“零退让”“零弹性”。生态保护红线根据生态功能区进行科学划分，是必须强制性严格保护的区域[5]，洱海地区本质上属于特殊地理区域，需要严守生态底线。2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》[6]，强调生态保护红线的刚性约束，提出要加大生态空间管控、用途管制、执法监督以及责任追究力度，生态保护红线是生态文明建设中的高压线，是社会发展不可逾越的底线。

二、洱海保护治理中生态文明刚性约束制度建立的必要性

（一）流域生态环境的严峻形势

2015 年以前大理州对洱海采取了一系列措施进行治理，如“双取消”“三退三还三禁”等，这些措施下水质出现向好态势，洱海保护治理取得成效。然而，流域内生态系统错综复杂，治污力度还难以有效解决根源性问题，洱海水质仍存在很大的不稳定性，依旧有暴发规模性蓝藻水华的风险。流域内还存在不合理的生产生活方式和不合时宜的发展理念，农业农村面源污染形式仍然严重，开发与保护的矛盾突出，这些是影响洱海水质的根本原因，成为洱海保护治理的根本制约性因素。以上问题的存在影响治理工作的纵向深入，影响洱海水质的稳中向好，迫切需要建立具有强制约束力的制度指导洱海保护治理工作。

（二）刚性约束制度是生态文明建设的“牛鼻子”

生态文明刚性约束制度重点是构建严格的制度，关键在于发挥刚性约束作用，旨在有序推进生态文明建设。要从法律规章层面充分发挥制度强制性、约束性、不可违抗性的效能，牢牢扎紧制度网。首先，洱海保护治理事关大理生态文明建设，关乎绿色发展转型，通过严格制度制定、严格制度执行以及严格后果惩罚，筑牢生态文明建设的制度基石，推动洱海保护治理取得成效。其次，国家、云南省、大理州层面对于洱海保护治理的重视，坚持运用多层级制度体系为洱海保护治理提供法治保障和硬性支撑。最后，洱海保护治理中各种利益交织，急切需要从制度层面进行顶层设计，抓住刚性约束制度这个关键要素，解决洱海保护治理难题。我国坚持以习近平总书记的“十六字”治水方针为根本准则，与时俱进修订治水法律，不断提高法律制度的适用性；云南省针对九湖制定“一湖一条例”，推进九大高原湖泊综合性、法治性、针对性治理；大理州为适应洱海保护治理需要，及时修订《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》（以下简称《洱海保护管理条例》）[7]。上述法律法规为推动生态文明建设取得实效提供了坚实的基础。

三、生态文明刚性约束制度在洱海保护治理中的具体措施

新时期洱海保护治理制度体系包括最严功能空间区划、最严目标责任制度、最严污染源头防治以及最严生态执法监督，用刚性约束保障洱海治理。

（一）最严功能空间区划

空间是多功能集合的区域，空间规划要坚持按照特定功能实施差别化管控，以保障区域生态安全[8]。洱海生态文明建设强化空间管控，要求以自然资源环境承载力为底线，严格划定生态保护空间，明确保护空间范围内的各类禁止性生产、生活活动，依法实施人口、商户的生态性转移工作。洱海流域范围之广、治理之难、河流之多、村庄之密决定了必须对洱海进行严格的分区管控。对此，大理州、市对洱海保护治理采取超常规举措。2017 年4 月划定洱海流域核心保护区，暂时关停流域内客栈餐饮2 498 户[9]，从严管控举措下“两违”行为得到有效控制；2018 年5 月划定洱海保护“蓝、绿、红”三线；2021 年6 月启动洱海流域一、二、三级保护区设界桩、画标识工作。在洱海保护治理中坚持因区施策、因区规划，越是靠近洱海的区域越是需重点保护，制度内容愈是严格，科学划定保护区一定程度上提高了治理的精准性。通过对洱海流域实行严格的分区治理，严守功能空间底线，不断筑牢洱海生态安全屏障。

（二）最严目标责任制度

通过加大生态考核力度，强化主体的责任意识，以此推动任务的落实、问题的解决，是生态文明建设的有力制度保障。洱海保护治理中狠抓责任落实，坚持用河（湖）长制为洱海保护治理赋能，实行严格追责、严格考核、严格监督的治理机制。一是采取“第一责任人”联系制度，由省长担任洱海省级河长，初步形成了“五级”河长制网格化管理体系，强调分工治理、层层落实；二是洱海保护治理中坚持实施最严主体责任制度，严格绿色政绩考核问责，严格追究领导干部的生态失职行为。从大理州政府工作报告来看，仅在2016 年，就有73 名领导干部因为洱海治理问题受到问责。通过构建并严格落实环保责任追究制度，洱海初步实现了“专河专管，专河专责”的精细治理模式，有效地解决了环境问题，入湖水质也得到改善（表1）。

表1 2015—2020 年洱海Ⅱ、Ⅲ类水质指标变化

（三）最严污染源头防治

污染源头防治是水环境治理的关键，要求以流域内水资源的承载力为底线进行开展。洱海保护治理的过程，也是与水质较量的过程。大理州把水污染治理作为洱海保护的有力抓手，开启攻坚克难的洱海治理之路。坚持用“高标准、严制度”推进水污染防治，从源头扭转水污染局面。一是开展流域内系统截污治污，切实加强村镇“两污”管理，严抓落实，初步建立了覆盖全流域的污水收集输送管网；二是实施严格的污染源头防治制度，制定严格的面源污染防控措施。大力推进“三禁四推”工作，加大流域内大水大肥作物管控力度，大力推广生态有机种植，实现流域内大蒜禁种0.824 万/hm2[10]；三是在畜禽养殖方面，大理州严格管控洱海流域内畜禽养殖规模，加快推进禁养区内畜禽养殖场的关停搬迁；四是严格管控污染物排放，坚持对生产生活垃圾、畜禽粪便等废弃物的资源化利用，实现了从废弃物到生态肥的转变。

（四）最严生态执法监督

严格的生态执法是生态文明制度建设不可或缺的重要一环。洱海保护治理中不是简单的法律规章、制度、规划的制定，关键在于制度的严格执行、严格监管、严明惩罚。大理州在洱海保护治理中坚持严格执法，坚持用新修订的《洱海保护管理条例》及配套的《洱海保护管理条例实施办法》作为洱海治理的刚性支撑和硬性约束，助力洱海保护治理。一是坚持依法治湖，开展严格的洱海流域片区环境执法工作，推动跨区域、跨部门的联合联动执法，加大对环境违法行为的查处力度，不断提升执法效果。2019 年洱海流域综合监管执法累计出动超2.5 万人次，共查处违法案件112 件[11]；二是坚持依法监督，持续开展环保督察“回头看”工作，针对环境问题按照“反思+整改”的解决路径，初步形成了洱海保护治理的生态执法监督模式。

四、洱海保护治理刚性约束制度实施存在的问题及治理方向

（一）存在问题

洱海保护治理中总体上建立了较为完善、全面、系统的制度约束体系，治理理念、措施相较之前也已完善，但是仍然存在一些问题。一是洱海保护治理中体制机制还需进一步完善，制度建设还缺乏一定的前瞻性，制度的刚性约束作用还没有得到充分发挥，主体责任没有严格压实；二是生态执法过程中，执法力量还有不足，部分执法人员还存在专业性不强的问题，沟通机制还不顺畅，致使制度不能得到很好的执行落实，延缓了洱海治理的进程；三是生态监管还有不足，部分领导干部生态意识薄弱，监管还不到位，不能有效监督惩治生态违规行为；四是生态普法工作不到位，部分公众生态意识尚还淡薄，还缺乏洱海保护治理的自觉。这些问题都使得刚性约束制度效能打了折扣，成为巩固洱海保护治理成效的绊脚石。

（二）治理方向

洱海目前已由富营养初期转为中营养阶段，可以说初见成效，但是洱海保护治理的任务仍然艰巨，依然有暴发蓝藻水华的风险。大理州要坚持从“退、减、调、治、管”上下功夫。实行“政府主导、法治支撑、生态监督”的刚性约束治理模式，逐步构建完善洱海保护治理的制度体系，强化刚性约束制度执行和监督，加大法治宣传力度，切实做到法无规定不可为、法定必须为，为打造美丽洱海、美丽大理提供制度的刚性支撑。

五、加强洱海流域保护治理实施刚性约束制度的建议

生态法治化是生态文明建设的主旋律，必须加大生态文明的法治建设力度，用“严、准、全”的刚性约束制度贯穿治理全过程，通过坚持法律制度引领、强化制度执行、加强生态监管以及注重法治宣传教育，为洱海保护治理提供刚性支撑。

（一）以完善的制度建设筑牢生态法治屏障

生态文明建设需要以完善的法律制度、严密的法治作为支撑[12]。严密、严格、严明的生态文明制度体系可以促进环境问题的解决，能够有力约束企事业、社会公众等主体的行为，有效推进生态文明建设进程。洱海保护治理中应注重加大制度建设力度，以有效发挥法律制度的导向、约束作用。一是坚持运用“法治手段、法治思维、法治模式”统筹推进生态治理工作，有效制约生态不文明行为，突出法律价值观的引领；二是要创新创造和改善现行的生态制度机制，不断推进法律制度的创新，加大生态文明体制机制支撑；三是要推动建立健全涵盖源头、过程、后果的制度体系，突出法律制度的硬支撑，为洱海保护治理提供严格、严密的法律制度体系，以推动解决治理难题，破解治理困境。

（二）以强有力的制度执行筑牢法治之网

生态文明制度建设重在制度的严格运行与实施。“最严格制度、最严密法治”释放效能的关键在于制度的严格执行，强调不打折扣的严格落实。一是坚持创新环境执法体制机制，不断改善执法方式，逐步优化跨区域联合执法模式，以有效解决跨区执法难题；二是应加快建设专业化执法队伍，加大执法设备、人才的投入力度，推动建立一支执行力强、专业水平高、素质过硬的新生力军；三是推动建立健全执法沟通协调机制，合理优化执法资源，有效解决制度执行中信息不畅的问题。环境问题的产生大多是制度执行不严格导致的，所以有必要通过上述措施多角度加强制度执行，在洱海保护治理中始终坚持有法依，执法严，违法究。

（三）以严密的生态监管惩戒违法行为

新时期生态文明建设要实行严格的生态监督、彰显司法正义，以有效推进生态文明法治进程，有力打击环境违法行为[13]。一是洱海保护治理中应建立健全生态文明监管机构，完善配套监管设施，不断创新监管机制，加快建立一支生态监管铁军，不断提升监管效能；二是应不断完善生态惩罚机制，加大生态监督力度，严格惩治监管不力的行为，切实让生态违法者不敢违，也不能违，从源头上有效约束监管不严的乱象；三是应统筹推进内外部监督机制，不断创新监管模式，汇聚生态文明监管合力，运用多渠道实时监督环境违法行为。生态文明建设要严明监管职责，堵住环境监管漏洞，有序推进环境治理进程。

（四）加强法治宣传教育，注重价值观引领

法治的根基在于人民，人民是守法、护法、宣法的大军。洱海保护治理中要坚持全民守法、全民治理，注重从思想层面加强生态文明建设，推动个人生态价值观的建立与完善。一是不断创新治理理念，坚持以生态价值观为引领，经常性开展法律制度宣传下乡、规章制度大众化解读、法治宣讲进校园等活动，形成常态化，营造良好的法治氛围；二是应坚持不断创新治理模式，推动形成政府、社会、公众多主体参与的长效共治模式，拧成一股生态治理合力；三是逐步加大法治宣教力度，引导公众树立法治理念，培养生态法治思维，注重内化于心外化于行，自觉运用法律武器抵制洱海生态违法行为，筑牢洱海保护治理的法治根基。