收益公平：城乡融合发展背景下土地承包权公平的新形态

杨 梦

（江苏师范大学 公共管理与社会学院，江苏 徐州 221116）

一、问题提出与文献回顾

近年来，随着农业现代化步伐的加快，城乡融合发展也快速推进，农村土地承包政策中的矛盾也日益凸显。自20 世纪80 年代我国农村家庭联产承包责任制确立以来，中央在农村土地政策的制定上主要是以土地承包关系稳定为导向，致力于农村土地承包经营权的长期化、稳定化和法律化。1984 年出台的《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出：“延长土地承包期，土地承包期一般应在十五年以上”。进而，在1993年颁布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中要求：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加土地投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。为使土地政策通过法律形式确立下来，2002 年8 月国家出台的《农村土地承包法》规定：赋予农民长期而有保障的土地使用权及耕地的承包期为三十年[1]。2017 年党的十九大报告提出：保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年[2]。2020 年10 月，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出：落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策[3]。

中央将土地承包经营权的长期化、稳定化和法律化的目的在于稳定农民的心理预期，减少土地的频繁变动，鼓励农民投入生产，为实现农业现代化提供稳定的产权基础。然而，“长期不变”的土地承包政策在保护现有农户承包权的同时，也等于事实上否定了后出生和后加入集体成员的承包权，而且随着承包权的长久化，这种承包权配置格局对上述农民群体的影响正在逐步加深。我国的《土地管理法》及《物权法》明确规定我国村属地归农民集体所有，那么作为集体成员，每一个农户都应该享有平等的土地承包权，但“增人不增地，减人不减地”的承包政策却剥夺了后来者的应得权益，这不仅违背了土地承包经营权政策中最初的社会公平准则，也不利于农村生产生活的和谐稳定。因此，如何维护农户在土地承包权中的公平权益成了学界重点讨论的问题。

目前学界的研究主要集中于以下几个方面：首先，围绕土地承包关系是否需要调整的研究。学界在此问题上存在明显分歧，一部分学者提倡土地调整，郎秀云认为：固化的土地承包关系导致土地集体所有权的虚化，从而使村集体组织丧失了维护集体成员权益的能力[4]。李力东通过对山东省L 村实地调查提出：如果不适时进行土地调整，就会出现类似L 村的“两口人种九口地”的现象，使村庄内部面临严重的公平性质疑[5]。另一部分学者认为现有的土地承包关系不需要调整，张红宇等提出“起点公平”，认为起点公平可以达到结果公平，从而实现土地承包关系的长久不变[6]。其次，对土地承包关系中公平问题影响因素的研究。研究的核心要素主要包括人口变动、农地经营效率、农地补偿等，有学者认为土地政策和人口变动的矛盾[7]，是导致不公问题的主要原因，同时在农地公平与效率二者衡量中，地方政府和村集体往往会倾向于效率选择而非公平价值[8]。最后，对国家现有的促进土地承包权公平政策效果的研究。主要集中于土地流转和确权赋能，有学者认为确权赋能能够明晰产权，保护农户合法权益，土地流转能够灵活满足不同农户对于土地的需求。但也有学者研究认为产权不是万能的，确权确地仍然无法解决人地矛盾，而土地流转的收益者也只是有地农户而非无地农户。

现有的研究成果对促进土地承包权中的公平性具有重要推动作用，但现有研究一方面过于宏观化，没有针对不同的农户群体进行细化研究，忽略了在城镇化过程中，处于城镇化不同阶段的农户会有不同的需求；另一方面，多数成果也忽略了城乡融合发展这一重要背景，没有注意到在未来城乡融合发展的过程中，多数土地是机械化的耕种和规模化的经营，不再是传统的人工劳作和细碎化经营，农民需要的也不再是通过直接耕作获得收益，城乡融合发展为农民土地承包权的实现提供了更加多种多样的实现方式。农民土地承包权的公平，不需要再基于对土地的占有，而是土地承包权带来的收益。从这种意义上说，收益公平将取代此前基于对确定地块占有的公平，成为城乡融合发展背景下农民土地承包权公平的新形态。基于上述判断，本文将立足于现行的土地政策和法律，着眼于城乡融合发展的特点及未来趋势，探寻未来土地承包权公平的新形态和新的实现路径，以期对未来农民土地承包权公平和农村稳定有所助益。

二、原有土地承包权配置格局在城乡融合发展背景下的局限

改革开放初期，家庭联产承包以所有人均等地占有土地为基本原则，按照农村人口数平均分配土地。均等分配的原则符合改革初期的实际需要，极大地调动了农民的生产积极性。但是，随着农村人口的更替，尤其是随着城市化的快速推进，农村人口流动加速，原有的土地承包权配置格局已表现出明显的不适应性，并产生了多项负面影响。

（一）人地数量匹配不均，损害“在耕”农户权益

原有的土地承包权配置格局，既不利于保证无地农民的生存权利，更不利于维护真正耕种土地的农民的正当权益。改革开放初期，坚持农民均等地占有土地的核心初衷，是给予每一位集体成员最基本的生存保障。但随着人口的变化，城镇化的推进，出现了有悖于这种初衷的结果：

1.出现了大量的无地农民，违背了以土地承包权保障农民基本生存权的初衷

我国自1997 年开始实施土地第二轮承包，承包期为30 年，在《土地承包法》中明确指出“在承包期内，发包方不得收回和调整承包地”，即实行“增人不增地、减人不减地”的办法，这从法律或政策层面锁定了承包者的范围，同时也剥夺了相当一部分在1997—2027 年间新出生人口和新迁入人口的土地承包权，导致相当一部分农民无地。杜吟棠2007 年在江苏、甘肃两省的调查发现，因新增人口而形成的无地人口已经占到农村人口总数的19.37%，缺地农户达到农户总数的46.69%，这些无地人口既没有得到任何经济补偿，同时还失去了土地承包权基础之上的土地征用时的补偿和安置权[9]。龚为纲2009 年的调查结果显示：西南地区是土地严格不能调动的区域，同时人口呈现高速自然增长，因而 68%的调查对象反映自家有人没有分到土地；中部的湖北地区也有接近60%的调查对象没有分到土地[10]。而在最早探索实践“增人不增地、减人不减地”政策的贵州省湄潭县，到2010 年，无地人口占总人口的25%[11]。张晓山对东北调查的结论是：如果2027年二轮承包期满，将有1/3 农民没有承包地[12]。

2.损害真正耕种土地的农民的利益，将进一步扩大城乡差距

当前承包者已分化为离农“农户”和“在耕”农户。离农“农户”脱离了农业生产，以城市为工作和生活的中心，有的已获得城市的社会保障，不再依靠土地生存。“在耕”农户的生存与土地关系密切，承包地是必不可少的生产资料，持地目的是生产和生活。在当前推行土地流转的政策背景下，许多离地农户纷纷选择把自己的承包地流转给支付高租金的工商大户，这导致土地租金水涨船高，“在耕”农户不得不支付较高的租金才能扩大经营规模。这不仅增加了真正耕种土地的农民的负担，提高了农业经营的成本，而且也不利于缩小城乡差距。

（二）阻碍农业机械化转型，降低土地利用效率

明晰土地占有权是希望通过土地承包权的物权化，加快土地经营权流转，促进土地的集中和规模化经营，推动农业机械化转型，提高农业生产力。在国务院印发的《关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》中提出，计划到2025 年我国农业机械化进入全程全面高质高效发展时期。全国农作物耕种收综合机械化率达到75%[13]。然而在原有土地承包权配置格局下，土地会因家庭分化或多人继承等原因被不断分割细化，从而形成零碎、插花、不连片的农地占有格局。在土地流转过程中，由于土地的不可移动性，只要在成片土地流转过程中有一家农户不同意流转，就会阻碍土地的集中成片流转，进而会影响规模化、机械化种植，难以发挥现代农业科技和机械的优势，最后也会降低土地的利用效率。愿意流转土地的农户和不愿意流转土地农户的土地交错，同时会抬高土地流转的成本，不利于土地规模经营。此外，由于农村土地市场的不完善，导致地租虚高不下，种粮亏本，加剧农地“非粮化”“非农化”危险，不利于维护国家粮食安全。

（三）加剧农民群体内部土地收益不公，影响农村社会和谐

土地占有权是基于土地承包权而存在的，随着土地承包关系的长久不变，获得土地承包经营权的农民可以依法长久占有固定的耕地，但是随着人口出生率的持续降低、家庭人口更替的不均衡，必然会导致家庭人均占有土地量出现过多或过少两极化的现象。2019 年，我国人口出生率仅为10.48‰[14]，创近十年来人口出生率历史最低，低生育率会加剧农村家庭之间人口数量的差异，按照现行允许每对夫妇生两孩的生育政策，假设在人口迁移机会和城镇化机会均等的情况下，如果A 家庭生两个男孩而B 家庭生两个女孩，20 多年后会随着男孩的结婚生子A 家庭将变成8～10口之家，而B 家庭随着女孩的出嫁将变为2 口之家。在这种情况的不断更迭下，长期坚持不调地带来的人均承包地悬殊是显而易见的。人口少土地多的家庭无论是耕作还是流转，都能获得较多的土地补贴和土地收益。相反，人口多而地少的家庭则很难通过土地经营获取利润。长此以往，一方面，农民内部各群体之间的土地收益不公将可能凸显，另一方面，少数缺少土地而又缺乏其他谋生技能的农民可能会陷入贫困，甚至出现生存困难，不利于维护农村的和谐稳定。

三、收益公平：土地承包权公平的新形态

显然，原有以农民对确定地块承包为基础的土地承包权配置格局，已不适应当前及未来城乡融合发展的需要。城乡融合发展过程中的土地承包权配置必须立足于未来城镇化、农业现代化和人口变动的现实特点。在城镇化快速推进，城乡融合不断加深，农村土地流转规模日渐扩大，农业机械化和规模化经营加快实现的背景下，农民的土地承包权已不再需要以对确定地块的占有为基础，而应该更主要的，甚至核心地表现为公平的收益权。而这种收益公平的形态主要表现为以下三个方面：在承包主体方面，承包资格应随人口变化而动态调整，确保所有农村集体经济组织成员公平地享有土地的收益权；在承包权配置的目标方面，土地承包权配置仍应兼顾土地利用效率的提高和农民生存权的保障；在承包权权能设置方面，不再强调农民对固定地块的占有，而核心是保障所有成员公平的收益。

（一）明晰承包主体范围，确保土地收益权公平享有

在承包权主体方面，克服目前相当多的农民事实上无承包权的缺陷，在明晰集体经济成员资格的基础上，给予所有有集体经济组织成员资格的农民公平的土地承包权。立足于城乡融合发展过程中人口迅速变化的现实特点，未来享有土地承包权的主体应该是清晰的和动态的。

第一，从享有土地承包权主体的范围来看，能够改变目前相当一部分农民没有承包权的现实，实现全体农民都享有土地承包权。我国自20 世纪90 年代以来实施的都是以“增人不增地，减人不减地”为原则的土地政策，禁止土地调整的办法在减少土地变动的同时也固化了土地承包关系，进而导致土地承包权主体资格的固化。对于农村新增人口来说，土地承包关系的固化无疑是剥夺了他们的土地承包资格，使其丧失了从土地获得收益的权利，从而会诱发事实上的承包权不公的问题。在城乡融合发展的背景下，应通过制度创新，一方面，实现全体有农村集体经济组织成员资格的人，都平等地享有土地承包权，尤其是新出生和新加入的集体经济组织成员，应有机会获得土地承包权；另一方面，已经去世的成员，已经彻底脱离集体经济组织而实现巩固城市化的成员，以及因各种原因永久迁出原集体经济组织，并不再履行原集体经济组织成员义务的成员，则应该退出土地承包权。

第二，从对土地承包权资格的界定上看，不再坚持模糊的初始标准，而是基于城乡融合背景下人口流动的现实，清晰界定承包主体的承包资格。由于长期坚持“生不增地，死不减地”的政策，导致承包权主体资格标准高度模糊化：目前所坚持的既非户籍标准，也非生存需要标准，同时也没坚持是否尽集体经济组织成员义务标准。这导致事实上成本权资格既没有退出机制，也无法通过法定程序获得；产生不少已经离村甚至离世的农民还享有承包权，而大量新出生的农民则无法获得承包权。因此，在未来城乡融合发展过程中，应在制定出相对明确的集体经济组织成员资格认定标准和程序的基础上，建立灵活顺畅的成员资格退出和获取通道，构建双向动态的成员资格管理机制，及时更新成员变动数据和资格权限，来清晰地界定享有土地承包权资格的成员范围。

（二）明确承包权配置目标，提高土地利用率和发挥土地保障功能

土地承包权配置的功能定位，应该是提高土地利用效率和保障农民的基本生存权。

第一，为加快实现农业现代化和深入推进新型城镇化，提高土地利用效率应成为配置土地承包权的首要原则。为促进土地资源的优化配置，需要解决现行土地政策中阻碍土地利用效率提高的不利方面：一是解决土地经营的细碎化导致土地耕种方式传统落后，不利于现代化机械耕作的问题，加快促进土地适度规模连片经营；二是解决缺乏土地经营劳动力的问题，尤其是在解决一方面大量无地农民不得不进城务工，而另一方面持有承包地的家庭主要由妇女和老年人经营的问题，加快吸引优质劳动力，并扶持和培育新型土地经营主体。

第二，继续发挥土地的社会保障功能，尤其是保障低收入农民群体的基本生存权利，也是城乡融合发展过程中配置土地承包权应遵循的原则。随着农村社会的分化，虽然多数农民对于土地的生存依赖性明显降低，甚至部分农民已经完全脱离土地，不再依靠土地生存，但仍有相当一部分农民依旧需要。根据2020 年国家统计数据显示，我国城镇常住人口84 843 万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%，这意味着至少还有5 亿多人居住在农村；不仅如此，由于城市常住人口中有相当一部分是无户籍的农民工，他们中有相当一部分在年老的时候不得不返回农村。因此，在城乡融合发展过程中配置土地承包权，必须要考虑到当前需要，以及未来可能需要依赖土地生存的这部分农民，确保他们可以获得切实的土地承包权，并切实减轻其获取土地使用权后的经济负担，这既是维护社会公平的需要，更是保持社会稳定的前提。

（三）调整承包权权能设置，实现农民土地收益公平

土地承包权的权能设置中，占有权和使用权不再是承包权的必要权能，而是以收益权为核心权能。当前，在土地已经被广泛流转的背景下，占有和使用已经不再是农民实现土地承包权的主要形式。对农民而言，最关键和最核心的，是土地的收益权。而随着城乡融合发展的深入，未来大部分农民将不再通过直接耕种去获取土地收益。因此，在未来城乡融合发展的过程中，收益权公平成为土地承包权公平的核心更顺应发展趋势。

第一，随着城乡融合发展的加快，土地制度改革不断深入，土地作为一种生产资料的价值实现方式不断创新，而所有这些改革和创新，为农民提供了不占有土地但分享土地的收益提供了可能。在未来城乡融合发展的过程中，农民既可以继续通过耕种土地获得土地收益，又可以通过其土地股份分红获得收益，还可以通过城市化进程中土地增值获得收益，甚至还可以通过政府设立的土地基金获得收入。

第二，土地承包权公平既不可能，也不需要通过对确定地块的占有的方式实现。一方面，现行的土地承包政策下，在土地承包关系趋于“长久不变”的框架内，不可能通过对土地的平均占有实现承包权公平；而另一方面，如前所述，城乡融合发展已经提供了农民在不需要占有特定地块的前提下，分享土地收益的机会。因此，只要通过充分的制度创新，保证所有农民都能够从其拥有所有权的土地中，获得相对均衡的收益，就可以认为实现了土地承包权的公平。

综上，所谓土地承包权收益公平，是针对当前土地承包权配置的局限和未来城乡融合发展的特点，以促进土地高效利用和维护农民的基本生存权利为准则，通过构建双向动态管理的土地承包权资格和重新配置承包权权能，实现所有享有土地承包权的农民在不对确定地块承包的前提下，实现收益权公平的一种形态。

四、走向土地承包权收益公平的实现路径

要实现上述土地承包权公平的新形态，需要适应城乡融合发展带来的人口流动的新特点，充分利用城乡融合发展创造的新机遇，深度改革现行的土地承包权制度，从重新界定承包权主体资格，创新土地收益来源和重构土地收益分配机制等三个方面入手。

（一）科学界定承包权主体资格，构建动态管理机制

在清晰界定集体经济成员资格标准的基础上，构建随人口更替和流动而双向动态调整的集体经济组织成员资格管理机制，是实现承包权收益公平的前提。

第一，要在科学界定集体成员资格的基础上，建立合理的土地承包权资格退出机制。当前，土地承包权享有一个明显不合理，但又极其难以化解的难题是：数以亿计实际已经实现巩固城市化的农民，仍然享有农村的土地承包权，要解决这个问题，一方面需要科学界定集体经济组织成员资格，不能再坚持曾经为农民，就永远是农民的标准。虽然目前学界对界定集体经济组织成员资格的标准仍存在巨大分歧，但从各地的实践看，户籍+履行集体经济组织成员义务是多数地方坚持的标准。但将此问题放到城乡融合发展和乡村振兴的大背景下关注，界定土地承包权资格标准还应坚持一个更加根本性的参照系，即是否有利于保障农民的权益和是否有利于促进土地效率提高。从这个角度出发，土地承包资格的界定，应该优先满足那些需要依赖土地生存的农民，即确实需要耕种土地的农民，而不是仅仅靠土地谋利的农民。另一方面，还需要利用城乡融合发展提供的机会，促进那些确已不需要耕种土地，有条件并愿意退出土地承包权的农民，退出土地承包资格。城乡融合发展战略的实施既对土地承包权退出提出了新的要求，也为其创新提供了机遇[15]。针对城乡融合发展过程中人口流动的特点，土地承包权的退出方式要更加精准地匹配不同农民群体的多元化需求。针对已经实现巩固城市化，可以一次性永久退出的农民，鼓励他们一次性永久退出。针对半城镇化的农民，即正处在城镇化的进程中，但还没有实现完全巩固城镇化的农民，由于存在较多的不确定性，可以允许他们有条件地暂时性退出，如果城镇化失败，可以选择重新获取土地承包权。

第二，为实现土地承包主体与城乡融合发展过程中人口的变动相匹配，还要建立土地承包权资格获得的机制。承包权资格获得既包括首次获得，也包括重新获得。首次获得土地承包权资格的农民一般包含新出生成员和新加入成员，新出生成员获得承包权资格的条件是其父母双方或其中一方属于本集体经济组织成员，并且随其在本集体经济组织中的父亲或母亲共同生活，那么该新出生成员就可以自动无偿获得本集体经济组织的土地承包权资格。新加入的成员一般分为嫁入本地和因其他原因迁入本地两种情况，在符合当地的乡规民约基础上，嫁入本地的妇女需要放弃原集体经济组织的承包权才可以获得嫁入地集体经济组织的承包权；从外地迁入本地的成员如果在原集体经济组织享有土地承包权，也需要退出迁出地集体经济组织的承包权，同时获得迁入地集体经济组织的承包权；如果其在迁出地不享有承包权资格，迁入地集体经济组织则根据相关条件和程序，决定是否赋予其承包资格。重新获得承包权资格的一般是上文所提及的，在城镇化进程中选择暂时性放弃承包资格，但最终城镇化失败的成员，这一类成员可以按照暂时退出时约定的条件重新获得承包权。

（二）创新土地收益来源，建立多渠道收益产生机制

建立多渠道多维度的土地收益产生机制，这是实现收益公平的关键。为实现土地收益公平，保证农民的土地承包权能够产生合理收益，则需要建立多渠道多维度的收益产生机制。尤其需要通过提高土地利用率，增加土地收益渠道，以及通过设立中央和地方政府土地收益的专项基金，来增加土地收益，为实现土地承包权收益公平奠定坚实的物质基础。

第一，可以通过建立土地股份制增加集体经济组织的土地收益。土地股份制是指村集体经济组织将开垦、退出、机动预留地等汇聚的土地资产，通过作价折股的方式分成一定的股份，分别设置为“集体股”和“个人股”两种股份，最后按照持股成员所持有的股份类型及股份比例进行分红的一种土地经营制度。集体股入股的土地一般是集体经济组织新开垦土地、部分农民退出的土地、因合法原因集体收回的土地和机动预留地，集体经济组织将这些土地流转给新型土地经营主体或者由集体自身进行经营，从而获得集体经济组织的土地收益。个人股主要是指当前拥有土地承包权但不再亲自耕作或是不再单独经营的农民，将自己的承包地作价折股，入股集体经济组织，集体经济组织通过经营或流转获得土地收益后，将按照农民的入股份额进行收益分配，此种经营模式在集约化经营的基础上，不仅可以为当前拥有土地承包权但不愿或不能经营土地的农民获取收益，还可以增加集体经济组织的收益，从而为其他目前未获得承包权的农民获得收益，提供了可能。

第二，可以由中央、地方政府和集体经济组织通过建立土地承包基金，增加集体经济组织的土地收益。一方面，中央和各级地方政府，可以从其土地出让金的收益中拿出一部分，为集体经济组织设立土地承包基金，以保证所有农民土地承包权的实现；另一方面，集体经济组织也可以从土地征收补偿款中集体所得部分，提取适当比例，设置土地承包基金。土地承包基金由村集体经济组织作为投资人委托给专业的基金管理机构进行投资，并成立相应的基金委员会进行管理和监督。土地承包基金的收益主要用于补偿两部分人：一是目前事实上未获得承包权的农民，二是达到退休年龄而不再经营土地的农民。对于第一部分人，从理论角度看，他们拥有和其他成员相同的土地承包权资格，但由于现行政策原因，他们暂时无法获得土地承包权，无论在下一轮土地承包期内他们是否能够获得土地，毋庸置疑的是他们在当前土地承包期内的利益遭受了损失，无法和集体其他成员一样享有公平的土地收益。因此针对这部分成员村集体经济组织可以通过专门的补助基金给予他们经济补偿，为他们提供基本生存保障所需要的资金。另外，为了促进土地利用效率的提高和促进城乡融合发展，同时也为了能使老年农民切实分享城乡融合发展的成果，建议我国未来建立老年农民的退休制度，达到一定年龄以上的农民可以退出土地承包权，将土地交还给村集体经济组织，交还的土地由村集体进行统一经营或流转，所得的收益由集体经济组织进行分配。而针对退休的农民，退休保障基金则需要每年为其提供一定数额的补助金作为生活保障。

（三）保障农民收益公平，重构土地收益分配机制

建立均衡的收益分享机制。收益公平是未来土地承包权公平的重要体现，而建立均衡的收益分享机制则是实现收益公平的核心。在城乡融合发展背景下，未来的土地经营模式将逐渐从单一走向多样化，因此，未来的土地收益分享也是以多种方式并存的。

第一，传统的以家庭经营土地为基础的收益，以及土地流转收益，在相当长的时期内仍会是农民土地承包权实现的主要形式。由于我国的现行政策强调土地承包关系的长期稳定，不允许调整承包地，也不允许以退出土地承包权作为进城落户的条件。而且由于我国农民家庭数量极其庞大，而且相当数量的农民仍有较强的经营土地的意愿。因此在未来很长的一段时期内，以家庭为单位进行土地经营并获取土地收益仍是实现土地承包权的主要收益方式。

第二，承包权流转收益。在当前的政策框架内，国家支持并鼓励农民进行各种形式的土地流转，农民通过转包、出租、出让、入股和合作等多种形式将土地流转给种田大户、家庭农场和专业合作社等新兴农业经营主体。据农业农村部统计到2018 年，全国家庭承包耕地流转面积接近0.36 亿hm2，占二轮土地承包面积的37%[16]。这意味着，将有相当比例的农民，以转包费、流转租金、出让金、股息和分红等各种形式，获取土地承包权收益。

第三，来自集体经济组织的股份经营收益以及其他土地增值收益的分配，可以成为农民土地承包权实现的重要形式。如前所述，一方面，随着城乡融合发展中越来越多的农民退出土地承包权。据张红宇等对苏州虎丘的调查发现，截至2020 年，虎丘区试点的全部14 903 户农户、33 455亩承包地中，累计土地承包经营权有偿退出涉及农户12 391 户，承包地退出面积1 583.5 hm2，承包土地退出率达到71%[17]。对于这些越来越多的退出承包权的土地，集体经济组织既可以承包给各类新型农业经营主体经营，也可以由集体进行经营，而这都会产生集体土地收益，这部分收益可以为目前事实上未享有承包权的农民提供补偿；另一方面，随着集体土地制度改革的深入，农村集体经济组织不仅仍将从土地征收中获取集体收益，而且集体建设用地入市等其他土地增值收益也会为集体经济组织带来土地收益，这同样可以用来补偿目前实际未享有土地承包权的农民群体。

第四，各级政府所设立的土地承包权基金，应该成为当前未获得承包地的农民实现其承包权的主要收益来源，也是推动走向未来土地承包权收益公平的重要启动资金。一方面，在短期内，由于无法推动大量农民退出土地承包权，集体经济组织的土地收益有限，由集体经济组织给予未承包土地的农民提供土地收益困难较大，只有由各级政府，从其土地收益中拿出部分资金，设立土地承包权基金，才可能为目前事实上未承包土地的农民实现其土地承包权提供资金支持。另一方面，也是更重要的，只有推动符合条件的农民退出承包权和鼓励老年农民退休，才可能逐步增加集体经济组织的土地收益，而这些改革都需要启动资金，但目前由于集体经济组织资金有限，必须依靠各级政府设立土地承包权基金才能启动。