论区域行政协助的法治困境与消解路径

季 晨 溦

(南京市社会科学院 城市发展研究所,江苏 南京 210018)

近年来,随着我国区域经济一体化的深入发展,形成了越来越多的经济区域,流域治理、传染病防治、知识产权保护等大量跨行政区划的公共问题也日益凸显,如何打破各行政区划间的行政壁垒、加强跨界执法合作成为区域法治发展进程中必须面对的现实课题。就消除区域合作障碍而言,采取大范围调整行政区划进而建立统一的区域管制机构的做法并不可行,(1)李煜兴：《区域行政治理的模式转换与机制重构》，公丕祥主编：《变革时代的区域法治发展》，北京：法律出版社，2014年，第186-196页。在维持既有行政区划和地方权限现状的前提下,对行政管理体制、机制和方式进行改革与适调,使合作各方通过区域行政协议、磋商、沟通等形式对区域公共事务加以分层化、精细化治理,更契合我国区域协调发展实情和国家结构形式。对此,党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出,要健全区域合作互助机制,加强城市群内部城市间的紧密合作,积极探索建立城市群协调治理模式。

目前,在实践中广泛应用的区域行政协议、区域协作立法、区域行政规划等法律治理形式已得到行政法学界越来越多的关注,但对区域行政协助这一新型行政协同模式的研究仍相对薄弱,专门探讨区域行政协助的理论基础和具体制度构建的研究成果甚少。而反观现有制度安排,对地方政府间横向关系的协调尚缺乏系统明确的法律规范,容易导致区域行政协助的实践陷入无序状态。基于此,本文先从区域行政协助的概念与基本功能的分析入手,再就我国区域行政协助实践面临的法治困境及消解路径进行初步探讨,以期为区域行政协助实践被纳入法治化轨道,使其作用得到充分发挥提供理论指引。

一、区域行政协助的概念界定与功能分析

鉴于传统的行政区行政模式在应对大量跨界公共问题上愈加陷入“治理失灵”的困境,推动政府行政由行政区行政模式向区域合作行政模式转变、促进行政区和跨行政区法治创新发展势在必行。作为一项区域协调发展的制度创新,区域行政协助在优化政府部门跨域公共事务的协调与管理方面发挥着不可替代的作用。只有对区域行政协助的概念和基本功能形成清晰的认识,才能进一步探讨如何保障其在区域合作行政模式下的有效运作。

(一)区域行政协助的概念界定

区域行政协助在区域合作执法实践中广泛存在,但这一概念很少被清晰界定。从词义的角度看,“行政协助”是其中的核心概念,“区域”则限定了“行政协助”发生的范围。所谓行政协助,即基于实现公共利益的需求,一方行政主体请求无隶属关系的其他行政主体予以配合,以排除因法律或事实原因带来的执法障碍,通过各地行政主体在职权范围内的合作与协助来完成行政任务的一项行政法律制度。而“区域”则是一个具有丰富内涵与广泛外延、涉及诸多学科和层面的综合性概念。法学视野下“区域”的含义基于行政区划又超脱于行政区划之上,主要涵盖以行政辖区层级为基础的省域、市域和县域三个层面的地区单元,以及以地缘关系为纽带的若干相同行政辖域层级的地区共同体。(2)公丕祥：《区域法治发展的概念意义——一种哲学方法论上的初步分析》，公丕祥主编：《变革时代的区域法治发展》，北京：法律出版社，2014年，第108-135页。其与“区际”的区别在于:前者涵盖的是处于同一主权国家之内、同一法域的经济区域,如长三角城市群、南京都市圈;后者涵盖的则是位于同一主权国家之内、数个法域的地方,如粤港澳大湾区。可见,区域行政协助属于行政协助的子范畴,是指一方行政主体为顺利达成既定行政目标而请求处于同一法域经济区域内但位于不同地方的另一方行政主体给予协助的制度。

相比于同一行政区划内的行政协助,区域行政协助因具有跨界特质而表现出更为复杂的特点,应从以下几个方面来把握其内涵。

一是区域行政协助的双方为处于同一法域的经济区域内、无隶属关系的行政主体。首先,行政协助的请求主体与被请求主体均为行政主体,包括行政机关和法律法规授权组织。学界有种观点，将行政相对人也纳入行政协助的主体范畴,甚至认为行政协助是社会组织或公民对行政机关行使职权的协助。(3)黄学贤、周春华:《行政协助概念评析与重塑》,《法治论丛》2007年第3期,第79-87页。本文认为,行政主体之间的协助与行政相对人对行政主体的协助,在实施主体和法律依据上均有区别,将两者归入同一概念之中会导致规范行政主体的法律架构错综复杂,徒增法律适用的难度,而将后者纳入社会协助的范畴,则有助于区别规范不同主体实施的行为。其次,区域行政协助的请求主体与被请求主体之间无隶属关系,且以处于同一法域经济区域内但属于同一行政系统的行政机关为主。行政协助在有隶属关系的行政主体间没有适用空间,因以“命令-服从”的方式即可实现行政目的,故实无一方主体根据另一方主体的请求提供协助的必要。(4)唐震：《行政协助行为研究》，北京：中国法制出版社，2017年，第39页。由于区域行政协助的请求主体与被请求主体为处于经济区域内不同地方的行政主体,双方之间不存在隶属关系,故符合行政协助的基本要求。考虑到区域行政协助产生于跨行政区划的行政机关之间,若双方既不在同一行政区划内,又不在同一系统内,则会给沟通交流带来诸多不便,所以区域行政协助的主体多为同一系统内的行政机关。(5)曾鹏：《论区域经济一体化下区域行政执法合作》，广州：广东教育出版社，2015年，第191页。

二是区域行政协助的动因是消除行使行政职权遇到的跨界障碍。因行政协助本身具有公务性,无论是提出协助请求,还是提供协助,其目的都只能是排除阻却因素,保障行政职权的顺利行使。因此,作为被请求方的行政主体非出于执行公务的需要对请求方给予帮助,或者不享有行政职权的主体为请求方完成行政任务提供便利,均不构成行政协助。(6)黄学贤、周春华：《行政协助概念评析与重塑》，《法治论丛》2007年第3期，第79-87页。就区域行政协助而言,其动因在于克服因行政区划上条块分割而造成的执法合作地域障碍。在现有行政分权结构中,地方政府在其管辖区划内享有相对独立的管理权。作为地方利益的代表,地方政府面对行政区之间的竞争博弈,往往会片面地将本地区利益与区域利益、国家利益对立起来,从而造成区域行政资源的碎片化。而在区域经济一体化背景下产生的公共问题,一般具有“外溢性”和“无界化”的特点,单凭某一行政区域的力量往往难以应对,加强跨行政区域的府际合作是解决此类问题的必然选择。要有效地通过协调地方政府间的横向利益关系来消减执法内耗、整合行政资源,从而克服因地域阻隔带来的成本高昂、效率低下的弊端,有赖于建立相对完备的区域行政协助制度。以跨行政区域水污染治理为例,目前全国31个省、自治区、直辖市已全面建立河长制,依靠党政主导下的跨部门协同治理,在很大程度上解决了省级行政区域内不同监管部门之间因权力分割而出现的协助配合不足的问题。但基于河湖水资源的流动性,在对流域上下流水环境进行综合治理时,河长制的运作还需要区域行政协助等配套的跨省界府际合作执法协调机制作支撑。同时,考虑到河长制主要是运用党委、政府负责人的政治和行政资源优势,以实现对现有体制中环境公共权力某种程度的“集中”,其运作中难免存在集权弊端以及协调机构设置的临时性问题,无法从根本上避免因各地区利益冲突和碎片化管理而产生的“协作”失灵现象,仍需通过加强区域府际协作来弥补河长制的不足;(7)林洁：《河长制中跨行政区域水污染府际协作治理的困境与对策——以浙江省为样本》，《法学》2021年第1期，第129-138页。构建规范化、长效化的区域行政协助制度,明确协助主体、条件、程序、争议处理、法律责任承担和费用负担,有助于进一步理顺各地区各部门在水环境治理方面的权责关系,使其能够长期稳定地开展协作,形成高效的执行合力。

三是区域行政协助由一系列具有关联性、承接性和区域性的行为构成。作为一种跨域合作治理的活动方式,区域行政协助须由分属不同行政区划的主体作出的数个相互衔接关联的行为来共同完成。其中,既包括请求主体作出的原行政行为与求助行为,也包括被请求主体作出的回应行为与协助行为。相对于请求主体作出的原行政行为,被请求主体实施的协助行为具有被动性和辅助性的特征。被动性是指协助行为必须基于请求而产生,若一方未经请求而主动给予协助的,则构成公法意义上的无因管理。(8)唐震:《行政协助行为研究》，北京：中国法制出版社，2017年，第40页。辅助性是指协助行为的存在必定是以请求主体作出的原行政行为为前提,其效用只是配合和帮助请求主体完成行政任务,而不能取代请求主体的原行政行为。区域行政协助相关行为的区域性主要表现为:因协助事项涉及不同行政区划的公共利益,无论是请求主体还是被请求主体作出的行为,均有可能产生跨越疆界的外部效应,即一方所采取的政策或行动所带来的后果会由另一方所在地的政府和民众来共同承担。(9)汪伟全：《地方政府合作》，北京：中央编译出版社，2013年，第11页。

(二)区域行政协助制度的功能分析

囿于行政权区域性配置,跨行政区划的行政任务仅凭单个地方政府力量很难顺利完成,必须借助于区域行政协助来达成行政目的。对这项制度的基本功能,可从以下几个方面来认识:

第一,提高区域行政力量整合程度,遏制地方保护主义。妥善处理行政区域与经济区域之间的矛盾是促进区域协调发展的关键所在。行政区域因地域管辖、级别管理与事务管辖的限定而呈现出条块分割的特性,将关注焦点放在行政区划内部的公共事务上,较少关注区域公共问题;而经济区域则强调区域经济的整体性、系统性与互补性,要求淡化行政区划的刚性束缚,以协作协调的方式代替各自为政的传统行政区行政模式。(10)曾鹏：《论从行政区行政到区域合作行政及其法治保障》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2012年第5期，第16-23页。长期以来,在条块分割的行政管理体制下,地方政府间的竞争与冲突无所不在,各行政区的政府行为也难以摆脱地方保护主义的影响,对市场要素的跨行政区流动和地区整合设置行政障碍成为常态,最终导致产业同构、重复建设、同质竞争等一系列市场分割效应。(11)叶必丰、何渊、李煜兴，等：《行政协议：区域政府间合作机制研究》，北京：法律出版社，2010年，第67页。可以说,基于行政区行政产生的地方保护主义严重阻碍了区域经济一体化进程,且绝大多数地方保护政策是通过行政执法来加以实施的。因此,实现对地方保护主义的遏制应从各经济区域的行政执法环节入手,来加强区域执法合作与协调。(12)杨桦：《论区域行政执法合作——以珠三角地区执法合作为例》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2012年第4期，第26-32、161-162页。积极有效的区域行政协助能够为地方政府间的沟通协作提供良好的保障,通过理清执法主体间的权责关系,可以避免执法权冲突和执法混乱无序,促进执法合力的形成,进而打破经济区域内的行政壁垒,消减因条块分割所导致的行政延误与缺位,维护市场的统一性。

第二,促进区域行政资源的优化配置,提高整体行政效率。行政效率本是行政管理学研究的基本问题,但在现代行政的发展过程中,行政效率逐渐成为行政法的重要价值追求。(13)黄达强：《行政管理学》，北京：高等教育出版社，1997年，第48页。在公共行政活动中,行政效率表现为投入行政资源与取得行政效益之间的比率关系,这对行政主体最大限度地利用行政资源、获取行政利益提出了较高的要求。美国行政法理论中的“代理成本理论”认为,行政组织体系本身的存在就是一个社会负担,只有当行政主体的执法行为最为便捷时,其才有合理存在的社会基础和法理基础。(14)Michael C. Jensen and William H. Meckling, “Theory of the Firm：Managerial Behavior，Agency Cost and Ownership Structure”，Journal of Financial Economics, vol.3, no.4(1976), p.311.我国《宪法》第27条对国家机关实行精简的原则的规定,以及《行政许可法》第6条对实施行政许可遵循便民原则的规定也体现了行政权行使的效率要求。就行政资源而言,其不仅具有有限性和稀缺性的特点,还具有地域分布上的不平衡性,因此跨行政区划的行政主体在履行各项职能时,尤其需要注意资源的整合,以达成行政资源的优化配置。以专利行政执法为例,当行政相对人在多个行政区域造成侵权后果时,囿于地域管辖权的限制、人财物资源的不足、对执法所需的资料和信息掌握得不够充分、执法成本过高等因素,难以通过局部地区的行政处罚有效打击违法行为。在此情形下,若采取行政区行政的方式,由共同的上级机关进行协调,在很大程度上会降低行政机关处理跨区域行政案件的效率。而通过区域行政协助,一方行政主体则可直接请求其地域外的行政主体提供协助,如及时移送相关的案件材料、开展深入的调查和取证、固定违法证据等,从而使行政障碍得到快速排除,保障行政执法的高效。

第三,保障区域行政权力的合理行使,维护行政相对人的合法权益。行政权职能的地域划分是保持行政权力平衡、维护行政执法公正的必要条件。但行政权的分散化会带来管辖权交叉问题,且给单个行政机关独立完成行政任务增加了难度。而区域行政协助制度的建立,既肯定了不同地域行政机关拥有独立行使行政权资格和机会,又针对区域合作执法中的具体问题来调整地方政府间的横向协作关系,从而克服了因行政分权导致行政系统缺乏机动性的弊端,维持了行政系统内部的整体性。通常意义上,区域行政协助是基于行政主体内部关系产生的,因而被视作一种内部行政行为,但实践表明,其可能因内部行政行为外部化而对行政相对人权益产生实际影响。区域行政协助这项制度可以通过将提供协助的一方定位为履行义务的行政主体,来强化区域行政合作,遏制地方政府偏袒本地区行政利益的行为,进而解决不同地方行政机关相互推诿、不积极作为的问题,保障行政相对人的合法权益不受损害。

二、我国区域行政协助实践面临的法治困境

目前,在环境治理、疫情防控、知识产权保护等领域,区域行政协助的适用愈加广泛,但在实际操作中仍面临诸多法治困境。囿于我国区域行政协助实践尚未完全制度化,跨行政区划的执法合作往往因缺乏法律保障而流于松散、临时或不稳定,使其功能难以得到充分发挥。

(一)区域行政协助缺乏全面系统的规范依据

区域行政协助的实施需要明确的规范依据,包括其所适用的法律、法规、规章、行政规范性文件以及区域行政协议。从现有的规范依据来看,主要存在以下几个方面的问题:

第一,区域行政协助行为本身的规范依据较为零散、模糊。不同于西班牙、德国、日本等大陆法系国家制定了统一的行政程序法典对行政协助问题进行规制,我国尚未出台统一的《行政程序法》,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也未对行政协助进行规定,涉及区域行政协助的规定主要散见于有关应急管理、税务、市场监管、环境保护等领域单行法制度文本中。例如,《突发事件应对法》第52条规定:“履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府,必要时可以请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或技术支援”;《税务稽查案卷管理暂行办法》第7条对异地协助类税务稽查案卷的相关问题作出了规定。上述规定的调整范围限于特定事项,对区域行政协助的程序也未作具体规定,且效力层次不一。在地方层面,无论是《湖南省行政程序规定》《江苏省行政程序规定》等行政程序规定,还是《上海市行政协助管理办法(试行)》《厦门市行政协助管理办法》等专门调整行政协助的行政规范性文件,都只是对行政协助的适用情形、责任承担、争议解决途径等个别问题加以规范,缺乏对行政协助整个程序全面、系统的规定。考虑到这些规定源于地方政府规章或行政规范性文件,效力等级较低,且因地域管辖权限制,难以对区域行政协助行为加以规制。(15)刘云甫、朱最新、任颖:《试论区域行政协助的理论逻辑、法治困境与优化路径》，《广东行政学院学报》2020年第3期，第68-75、98页。虽然将区域行政协议作为开展区域行政协助的重要依据在一定程度上可弥补实定法对行政主体横向关系调整的不足,但因跨域政府间缔结行政协议尚缺乏明确的法律依据,加之协议条款内容未以权利、义务、责任的规约形式呈现,此类协议能否顺利履行具有较大的不确定性。可以说,目前区域行政协议仍是一种制度化程度有待提高的规范,依靠其调整区域行政协助活动不能当然地解决规范依据问题,如协议的履行保障、纠纷解决等问题仍需要法律予以明确规定。(16)曾鹏：《论区域经济一体化下区域行政执法合作》，广州：广东教育出版社，2015年，第195页。

第二,区域行政协助中原行政行为的规范依据存在不协调甚至冲突的现象。由于协助行为具有从属性,协助行为的法律效力应当在整个区域行政协助过程中予以一体化的评价,因此协助行为与原行政行为的依据在效力上是一体适用的,仅在请求主体所在地有效适用的调整原行政行为的规范不能作为被请求主体实施协助行为的依据。(17)唐震：《行政协助行为基本要素解析》，《政治与法律》2013年第4期，第68-76页。根据《立法法》的相关规定,各省、自治区、直辖市、设区的市以及自治州均享有立法权,各立法主体可以按照本地实际情况制定具有地方特色的法规规章。因各行政区的利益诉求各异,根据本地区实际情况制定的法规规章对原行政行为的规定难免存在不协调甚至冲突的现象,使请求主体实施原行政行为的依据与被请求主体实施协助行为的依据难以对接。例如,长三角地区“三省一市”各自适用的大气污染防治条例在部分核心条文的内容表述上有较大差别,主要表现为:上海市与浙江省的《大气污染防治条例》涉及“恶臭污染”,安徽省与江苏省的相关条例则未提及;上海市的《大气污染防治条例》规定了“全面禁止露天焚烧秸秆”,而安徽省的相关条例仅规定了禁烧区,并未全面禁止露天焚烧秸秆，等等。(18)汪彬彬：《长三角区域立法协同研究》，《人大研究》2021年第3期，第24-32页。在处理跨省域大气污染重大案件中,由于长三角地区“三省一市”各自适用的法规在规范的污染物种类、防治污染采取的措施等方面存在明显差异或冲突,省际行政执法协助的顺利开展难免会遇到障碍,当一地向另一地请求实施协助时,很可能面临法律依据不足的问题,最终影响区域间大气污染联防联治的实际效果。可以说,相比于同一行政区内的行政协助,区域行政协助需要更多地关注请求方与被请求方所在地的法律依据对接问题,因为以不协调甚至相互冲突的原行政行为的规范作为实施协助行为的依据,极易产生区域行政协助合法性问题,进而阻碍执法协同的实现。

(二)区域行政协助的费用负担规则缺位

行政协助的费用负担事关被请求主体提供协助的积极性。在仅存在单一利益的前提下,如同一行政区内不同政府部门之间的行政协助,协助费用负担问题可在同一财政预算内解决。(19)叶必丰：《区域协同的行政行为理论资源及其挑战》，《法学杂志》2017年第3期，第79-89页。但在区域行政协助中,请求主体与被请求主体之间利益未必一致,也不一定有统一的财政经费预算,如何处理协助费用承担问题就相对复杂,对此要考虑紧急协助和普通协助两种不同情况。根据《突发事件应对法》第31条和《国家突发公共事件总体预案》4.2条的相关规定,在紧急协助的情况下,提供协助产生的经费单独列入财政预算,不需要区域行政协助的请求主体与被请求主体承担。因此,这里需要探讨的应是在普通协助情况下的费用负担问题。目前,我国相关法律、行政法规基本上未涉及普通协助的费用负担问题,只有个别地方制定的规范性文件作了简要规定。例如,《西安市行政程序规定》第20条第2款规定,由请求机关承担被请求机关实施行政协助行为而支出的费用,这一条款仅确定了费用负担的主体,未涉及费用负担范围、支付期限及方式等问题;《厦门市行政协助管理办法》第8条将费用列支为行政协助协议书中所包括的内容,但未涉及法定协助费用负担问题,也没有对意定协助费用负担予以精细化规定。(20)刘云甫、朱最新、任颖:《试论区域行政协助的理论逻辑、法治困境与优化路径》，《广东行政学院学报》2020年第3期，第68-75、 98页。在费用负担规则缺位的情况下,区域行政协助过程中难免会充斥人治因素,给区域合作执法的前景带来更多不确定性。

(三)区域行政协助的法律责任归属界定不明确

区域行政协助的法律责任是指跨行政区划的请求主体与被请求主体在行使各自职权的过程中,因行为违法或不当而承担的法律责任。根据责任关系主体的不同,区域行政协助的法律责任可分为内部责任和外部责任。前者是双向责任,区域行政协助的请求主体与被请求主体均可成为责任的承担者,核心是解决行政主体间法律责任的划分问题;后者是单向责任,即由行政主体向行政相对人承担责任,核心是解决造成行政相对人权益损害时,由何方对外承担责任的问题。目前,仅有地方层面的一些规范性文件对行政协助的法律责任作了规定,这些规定除了效力位阶较低、受地域管辖权限制外,还存在内外部责任界定不清晰、对具体责任承担规定过于笼统的问题,其可操作性大打折扣。

具体而言,地方层面的相关规定对内外部责任大多未作明确区分。有的规范性文件仅对行政协助外部责任做了原则性规定,未涉及行政主体间责任承担问题,如《湖南省行政程序规定》和《凉山州行政程序规定(试行)》都规定由协助机关自行承担其实施的协助行为的法律责任,请求机关对依据行政协助作出的行政行为承担法律责任。有的规范性文件列举了行政协助双方主体各自承担法律责任的各种情形,其中对内部责任有所涉及,但也未将内外部责任清晰地区分开来,其所列举的承担外部责任与内部责任的情形存在交叉与重叠。(21)刘云甫、朱最新、任颖:《试论区域行政协助的理论逻辑、法治困境与优化路径》,《广东行政学院学报》2020年第3期,第68-75、98页。例如,《上海市行政协助管理办法(试行)》第20条将“请求事项的合法性”作为请求机关承担法律责任的情形之一,根据我国行政诉讼法确立的“谁行为谁被告”的被告资格认定标准,当协助行为的实施者具备行政主体资格时,其作出的协助行为被确认违法,对外承担责任的应是实施协助行为的被请求主体,请求主体就“请求事项的合法性”承担的责任实际上是内部责任。此外,现有制度规范对法律责任的规定主要集中于承担主体和承担情形这两个方面,对承担归责原则、责任承担的方式等问题未作出明确规定,在一定程度上影响了其有效实施。

(四)区域行政协助的争议救济机制不完善

无论是在区域行政协助的请求主体与被请求主体之间,还是行政主体与行政相对人之间,均存在争议救济问题。但对于区域行政行为的救济,目前既缺少明确的法律依据,也尚未形成较为完善的学说以及有效适用的成熟机制。(22)刘云甫:《区域行政行为的内涵及其法律规制初探》,《南京社会科学》2019年第4期,第87-93页。

因区域行政协助主要涉及跨域行政主体间的权益义务关系,请求主体与被请求主体之间发生的争议较为常见。从《湖南省行政程序规定》《上海市行政协助管理办法(试行)》等地方层面的规范来看,协商和行政解决方式是救济请求主体与被请求主体之间争议的主要途径。通过协商这种柔性方式来解决区域行政协助纠纷显然有利于维护双方关系的和谐稳定。但囿于双方谈判时间难以把握、行政首长事务繁忙、协商强制性不足等因素,采用这种方式是否能够达成解决问题的最终方案以及方案是否能够被执行都有较大的不确定性。(23)石佑启、朱最新:《珠三角一体化的政策法律问题研究》,北京:人民出版社,2012年,第54页。考虑到在我国行政管理体制下,上下级机关之间是一种领导与被领导的关系,其主导理念就是命令与服从,《宪法》与《立法法》也已赋予上级行政机关处理下级行政机关之间纠纷的权力,因而由上级行政机关裁决下级行政机关间的纠纷,即通过行政解决方式对请求主体与被请求主体之间的争议加以处理,具有天然合法性、正当性和权威性,容易得到下级行政机关的尊重,履行时也不会遇到太大的障碍。(24)叶必丰、何渊、李煜兴,等:《行政协议:区域政府间合作机制研究》,北京:法律出版社,2010年,第240-241页。但在实践中行政解决方式主要依靠上级机关的单方意志运作,而非制度化的解决规则。(25)刘云甫:《区域行政行为的内涵及其法律规制初探》,《南京社会科学》2019年第4期,第87-93页。上级机关既可能为了让当事方达成合意而施加压力,造成地方自主权受损,也可能因过于重视整体利益而忽视区域利益或地方利益,导致裁决结果与双方当事人的意志相背离,给裁决的实现带来不利影响。

鉴于区域行政协助中无论是提供行政协助的行为还是拒绝行政协助的行为,均可能对行政相对人产生法律效果,应当为自身权益受到实际影响的行政相对人提供相应的救济渠道。(26)唐震:《行政协助行为研究》,北京:中国法制出版社,2017年,第150-151页。然而,在司法实践中,裁判者对区域行政协助的法律性质认识不一,对其可诉性的认定也存在种种争议,被请求主体作出的提供协助的行为或不予协助的行为有时会被视为一种内部行政行为而被排除在行政诉讼受案范围之外,使行政相对人难以获得有效的司法救济。除行政诉讼之外,相对人是否还可选择其他救济渠道,相关制度规范也未作出明确的规定,这不仅会影响相对人的权利救济,也极易导致大量矛盾与纠纷游离于法治之外。

三、消解我国区域行政协助法治困境的主要路径

囿于区域治理机制的不完善与行政协助理论研究的薄弱,目前我国区域行政协助制度的发展尚处于起步阶段,对此应从规范依据、费用负担规则、法律责任归属、争议救济机制等层面出发,探索消解区域行政协助法治困境的路径,从而最大限度地发挥其应有的功能。

(一)多措并举解决区域行政协助规范依据不充分的问题

首先,加强行政程序立法,解决区域行政协助行为本身的法律规定零散问题。针对因分散立法而产生的法律适用混乱问题,国内学界倾向于选择单行法模式或行政程序法模式来对区域行政协助行为予以全面规范。从域外立法经验来看,以统一的《行政程序法》对区域行政协助行为加以调整是一种普遍且有效的方式。(27)邹凤:《我国行政协助制度的立法研究》,硕士学位论文,中国石油大学，2014年。考虑到现阶段单独出台《行政协助法》难度较大,可操作性不强,宜制定统一的《行政程序法》,设置专章对行政协助制度加以系统规定,包括协助主体、协助适用情形、协助申请的提出、协助请求的审查和决定、协助的执行、协助的费用负担、协助的法律责任归属、协助的争议解决等。这样,以统一行政程序立法所规定的行政协助制度基本内容为统领,以涉及行政协助的各个单行法律、法规、规章等为支撑,可以为区域行政协助行为的实施提供较为系统的法律依据。

其次,明确区域行政协议的合法地位和法律效力,充分发挥其对区域行政协助立法规制的补充作用。纵观域外区域合作法制实践,美国《宪法》、西班牙《公共行政机关及共同的行政程序法》、日本《地方自治法》均赋予地方政府间以缔结协议方式展开区域合作的权能,且明确了区域府际协议的效力,对协议具体内容也作了相应的规定,为协议顺利履行提供了硬法保障。对此,应借鉴域外经验,从实际国情出发,赋予区域行政协议合法地位,确认其法律效力,使协议缔结、实施及责任承担都有明确的法律依据。考虑到就行政协议专门立法会面临相关法律大面积调整的问题,宜通过修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的方式,在划分中央与地方及地方政府之间权限的基础上,明确协议的签订主体、签订程序、生效条件、备案审查、争议解决等方面的内容。(28)朱最新:《论珠江三角经济一体化中的行政协议》,周佑勇主编:《区域政府间合作的法治原理与机制》,北京:法律出版社,2016年,第218-233页。在该法中,可以加入“除了与宪法、法律和行政法规相冲突,或者可能侵犯中央政府权力和损害国家利益等影响国家政治平衡的情形下,地方政府有权缔结区域行政协议”“缔约各方应当履行已生效的区域行政协议”等条文。(29)吕志奎:《区域治理中政府间协作的法律制度:美国州际协议研究》,北京:中国社会科学出版社,2015年,第257页。这样,在很大程度上可以避免协议拘束力欠缺的问题。

再次,推进区域立法协调机制建设,预防和化解区域行政协助中原行政行为法律依据之间的冲突。事实上,经济区域内地方立法的特殊性与法制的统一性并非相互对立,对一些需要广泛化、常态化开展区域行政协助的共性领域和事项,如经济区域内跨省市的大气、水流等生态环境共保共治问题,可在充分考虑本地区具体情况和实际需要方面有显著地方适用性的基础上,进一步推动区域立法协调,促进同一经济区域内同类规范依据的和谐一致或配合适当,以破解区域行政协助中原行政行为的规范依据的对接难题。为此,首先需要解决立法协调模式的选择问题,现阶段仅采用互通立法信息、交流研讨等方式来协调法律规范冲突的松散型立法协调模式不足以达到良好效果,而宜采用紧密型立法协调模式以逐步达致区域内各地方立法的高度协同。具体到立法协调机制建设上,需要从以下几个方面着重发力:一是建立区域立法协调机构,可借鉴欧盟立法和美国区域合作的部分立法经验,设立区域立法协调委员会来居中协调法制事务,通过定期会议和临时会议组织合作各方参与讨论和制定区域立法工作协议和相关立法协议规定。(30)虞浔:《长三角一体化需要地方立法联动保障》,《民主与法制时报》2018年8月2日,第7版。二是健全区域立法协调工作机制,形成一套包括立法规划、立法起草论证、立法文本和程序协调、区域立法冲突及解决、区域立法解释和区域立法后评估在内的较为系统的运作机制,使合作各方的地方人大和政府乃至公众积极参与到区域立法协调的整个过程中,就需要立法协调的区域治理公共事务共同制定不冲突的行为规则。三是完善区域立法清理机制,实现区域内地方立法清理的同步推进;在分类梳理各类地方立法的基础上,对需要共同清理的规范加强磋商,增大立法协调合力;(31)陈俊:《区域一体化背景下的地方立法协调初探》,《暨南学报(哲学社会科学版)》2012年第5期,第2-8页。当某一行政区通过的法规规章与区域内其他省市的相关规范发生冲突或不协调时,由有关省市提出,经负责联络协调的机构研究决定,适时对其进行修改。

(二)确立契合实际、易于操作的区域行政协助费用负担规则

为保证被请求主体提供协助的积极性和协助质量,应明确区域行政协助费用的负担主体、负担范围、具体支付金额、支付期限及方式等问题。

关于如何确定普通协助情况下的费用负担主体,世界上主要有三种模式,即由请求主体负担全部费用、由被请求主体负担全部费用、由请求主体和被请求主体共同负担费用。对此,我们不能简单地从上述模式中任选一种,在未来出台的《行政程序法》中,根据法定协助和意定协助两种不同情形来规定由何方承担提供协助的费用。在法定区域行政协助的情形下,相关费用已经由财政预算划拨到被请求主体的账户上,故应由其承担提供协助的费用。(32)周春华:《行政协助制度的学理评析》,《公法研究》2008年第1期,第221-289页。在意定区域行政协助的情形下,若有合法有效的区域行政协议对费用负担主体作出明确约定,应按照协议约定承担相应的费用;不存在合法有效的协议的,则由请求主体承担提供协助的费用。

对费用负担范围的界定,应从以下几个标准来判断:一是从时间标准上看,负担的费用应是从请求主体提出协助请求后至协助行为完成前产生的费用;二是从事项标准上来看,负担的费用只能是基于请求事项提供协助行为所产生的费用;三是从主体身份标准来看,负担的相关费用仅限于被请求主体因执行协助事项而产生的费用,不包括请求主体为履行其职责所支出的费用。(33)过安衡:《行政协助之程序构建》,《湖北警官学院学报》2015年第7期,第49-52页。

考虑到协助行为的多样性及双方主体间的关联度,意定协助的具体支付金额不宜在法律上作出硬性规定,宜通过双方缔结区域行政协议来约定。(34)唐震:《行政协助行为研究》,北京:中国法制出版社,2017年,第168页。若无协议明确约定具体支付的金额,可由双方的共同上级机关决定。针对具有特殊性的请求事项,需要消耗较大行政成本的,宜由请求主体对可能涉及的成本支出进行评估,会同被请求主体协商解决;在跨省(市)区域执法合作中,已成立区域协作组织的,如长三角区域管理委员会,可以由该管理机构对包括协助费用负担在内的区域事务进行协调。

对于费用支付期限问题,各国、各地区均未作出统一的硬性规定,我国应根据不同情形区别对待。意定协助的费用既可先由请求主体预付给被请求主体,待协助行为完成后,依据实际开支情况对协助费用多退少补；也可先由被请求主体垫付,待协助行为完成后,由请求主体将相关费用偿还给被请求主体。在我国今后出台的《行政程序法》中,可规定无论是事先预付还是事后支付,其结算均应在协助行为结束后双方约定的合理期限内完成。对于法定协助,因协助费用是财政预算拨付的,故按照相关财务规定办理即可,不存在支付期限问题。

就费用的支付方式而言,韩国和我国台湾地区的行政程序法中均规定了由请求主体和被请求主体通过协议约定协助费用的支付方式。同样地,我国大陆的行政程序立法也不宜对协助费用的支付方式作出硬性规定,应允许双方主体灵活选择支付方式,现金支付和网银转账均有可取之处,但具体方式的选择既要有利于行政目标的达成,又要符合高效行政原则。(35)周春华:《行政协助制度的学理评析》,《公法研究》2008年第1期,第221-289页。若双方对协助费用支付方式协商不成,可由双方共同的上级机关决定的方式解决。

(三)合理清晰地界定区域行政协助法律责任的归属

鉴于区域行政协助内外部行为相统一的性质,可在区分内部责任和外部责任的基础上,对承担主体、承担责任的情形、归责原则、承担责任方式等责任归属问题加以细化规定。

当违法或不当的区域行政协助行为只发生于请求主体与被请求主体之间,且未对行政相对人的权利义务产生实际影响时,双方主体间所承担的法律责任为内部责任,此时应由何方承担责任需结合具体情形来判断:

第一,在法定协助情形下,请求主体必须提出协助请求,被请求主体除具备正当理由外,不得拒绝提供协助。请求主体不提出协助请求或提出的请求事由存在合法性问题,或请求的程序和形式不符合法律规定、原行政决定错误的,应由请求主体承担责任;被请求主体非因法定事由而拒绝提供协助,或者不予答复、拖延提供协助、错误履行协助职责,或违反法律规定实施协助行为的,应由被请求主体承担责任。

第二,在法律禁止提供协助的情形下,双方不得实施区域行政协助。请求主体违法提出协助请求,应承担相应的责任;被请求主体明知法律禁止对该请求事项提供协助,仍予以协助的,应承担相应的责任。

第三,在意定协助情形下,请求主体与被请求主体可就实施区域行政协助在法律授权范围内达成合意,但双方仍须履行法律规定或协议约定的义务。请求主体因未提出协助请求而导致自身职责无法履行的,或其提出的请求事项存在合法性问题,或原行政决定错误,应由请求主体承担责任;被请求主体在无正当理由的情况下不履行或怠于履行协助职责,错误履行协助职责,违反法律规定或协议约定实施协助行为的,应由被请求主体承担责任。

在内部责任的确定上,宜采用过错责任为主、公平责任为辅的归责原则。(36)周春华:《行政协助制度的学理评析》,《公法研究》2008年第1期,第221-289页。责任承担的方式主要包括继续履行、停止违法行为、撤销违法的行政行为、纠正不适当的行政行为、损害赔偿、支付违约金、通报批评等。

当违法或不当的区域行政协助行为对行政相对人的权利义务产生实际影响时,由协助双方主体或一方主体向行政相对人所承担的责任为外部责任。在外部责任承担问题上,区域行政协助与一般行政行为并无根本性区别,可根据“谁行为,谁被告”的行政诉讼被告资格认定标准,区分被请求主体仅在原行政行为作出过程中起辅助作用、行政协助的实施行为由被请求主体单独完成、行政协助的实施行为由请求主体与被请求主体以共同名义作出等不同情形,来确定是由请求主体还是被请求主体担责,抑或是由请求主体与被请求主体共同担责。具体而言,请求主体与被请求主体对以共同名义作出的行政协助的实施行为应承担连带责任;在被请求主体单独实施行为的情形下,由被请求主体对自己实施的行为单独承担责任,由请求主体对原行政行为的其他部分承担责任;若被请求主体没有直接参与原行政行为的决定与执行,仅在该行为作出过程中起辅助作用,如提供必要的资料或技术,应由请求主体对作出的行为负完全的法律责任。(37)黄学贤、周春华:《行政协助概念评析与重塑》,《法治论丛》2007年第3期,第79-87页。

在外部责任的确定上,宜采用无过错责任的归责原则。责任承担的方式一般包括行政赔偿、行政补偿、撤销违法的行政行为、停止违法行为、纠正不适当的行政行为、返还权益、履行职务、恢复原状、赔礼道歉、消除影响等。

(四)健全多元化的区域行政协助争议救济机制

就区域行政协助的请求主体与被请求主体之间的争议而言,双方自主协商是最温和、最便捷的救济途径,宜作为解决轻微区域性争议的首选方案。为防止双方协商过程中出现久谈不决的问题,在未来出台的《行政程序法》中应对双方协商的期限予以合理规定,尽量缩短争议协商时间,促进达成一致的协商结果。

在协商后未达成一致意见或无协商必要的情形下,可引入争议双方均认可且与该争议无利益冲突的第三方进行调解,从而克服各当事方追求自身利益最大化的弊端。至于由谁作为调解者,需要考虑产生争议的地域范围等因素。就省域范围内地方政府及其职能部门之间产生的行政协助争议而言,最终可由省委省政府出面调解来解决,对此宜适用上级行政机关调解机制,当事方可提请其共同的上级行政机关在行政序列内予以疏通和调解;对跨省域的地方政府及职能部门之间产生的行政协助争议,宜充分利用现已存在的区域合作领导机构,如在合作理事会和首长联席会内部设立调解机构,(38)骆天纬:《区域法治发展的理论逻辑:以地方政府竞争为中心的分析》,北京:法律出版社,2017年,第156页。通过专门性的区域合作争议解决机制加以协调处理。

若经自行协商和第三方调解后,仍未有效解决区域行政协助双方主体之间的争议,可采取行政解决方式,启动上级行政机关裁决纠纷机制。对这一科层救济机制的完善,不仅应明确上级行政机关负责法制工作的机构具体承办区域行政协助争议的救济事项及其职能,而且要制定契合实际、便于操作的程序规则,保障救济渠道的畅通,使各方利益得到平衡。(39)刘云甫:《区域行政行为的内涵及其法律规制初探》,《南京社会科学》2019年第4期,第87-93页。在具体处理机关的选择上,宜采取逐级处理的方式,即由各当事方请求共同的上一级行政机关作出处理决定,如果对这一处理决定不服,可以向该处理机关的上级机关进行申诉,但若是国务院作为各当事方的共同上级机关对区域行政协助争议进行裁决的,则该处理决定具有终局性。(40)王菁:《区域政府合作协议研究》,北京:首都经济贸易大学出版社,2017年,第243页。

至于区域行政协助双方主体之间的争议是否适合通过仲裁、司法途径加以解决,在国内学界尚存在一定的争议。本文认为,无论是通过仲裁还是司法途径解决区域行政协助双方之间的争议均面临短期内难以克服的体制机制障碍。虽然相关法律规定未将此类争议排除在仲裁范围之外,但现有仲裁机构不适宜审理涉及不同地方行政机关之间关系的区域行政协助争议。而将区域行政协助双方主体之间的争议交由法院审理,也势必会突破我国现有司法权与行政权的配置框架,并带来跨区法院设置的难题。(41)张彪、周叶中:《区域合作法律保障机制研究——以中部六省为例》,周佑勇主编:《区域政府间合作的法治原理与机制》,北京:法律出版社,2016年,第76-86页。但若被请求主体作出的提供协助行为或不予协助的行为对行政相对人权利义务产生了实际影响,具备主体性、成熟性、外部性和具体性等可诉行政行为的特征,则可将其纳入外部司法审查的范畴,允许相对人对该行为提起行政诉讼。(42)孙群:《论行政协助行为的可诉性》,《河北法学》2014年第9期,第190-195页。

对区域行政协助中行政主体与行政相对人之间的争议,应设置更加多元的救济途径,宜先由双方协商解决,若协商不成,相对人可提起行政复议、行政诉讼或提出行政赔偿请求,至于由请求主体或被请求主体独自,还是由两者共同作为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告，赔偿义务机关应视具体情况而定。相对人对区域行政协助的一方主体提起行政复议或行政诉讼的,另一方主体可作为第三人参加复议或诉讼。区域行政协助的任何一方主体因合法的公务行为造成相对人权益损害的,相对人均可请求其给予行政补偿,一方在给予补偿后,可向实际造成损害的主体追偿。

综上,为解决区域行政协助救济机制不完善的问题,应建立健全由协商、调解、行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政补偿等多元救济途径构成的救济机制体系。