新时代基础教育改革发展的政策行动与价值取向

●陈金圣，黄献

基础教育是现代国民教育体系的基础部分，是建设教育强国和人力资源强国的奠基性工程，对提高国民文化素质，培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有基础性和先导性作用。进入中国特色社会主义新时代以来，党和政府更加重视基础教育的战略性地位，坚持教育优先发展的基本战略，着力提高教育质量，保障基础教育的持续健康发展。在进入“十四五”阶段、建设高质量教育体系的背景下，回顾党的十八大以来我国基础教育改革发展的主要政策行动，把握我国基础教育改革发展所遵循的核心价值，无疑有助于我们更好地贯彻新时代党的教育方针和政策，更有效地落实立德树人根本任务，推动基础教育事业的高质量发展。

一、新时代我国基础教育改革发展的主要政策内容

从我国教育事业规模庞大且发展不充分不平衡的基本教情出发，教育政策仍然是政府对教育系统及其运行实施有效治理的重要手段和工具。相对于教育法律法规，教育政策在解决诸多公共教育问题上具有某种涵盖面广、指向性强、措施具体、调整灵活等独特优势。因此，在国家教育基本法律法规的框架内，以教育政策文本为线索，系统考察新时代国家基础教育改革发展的主要政策议题、核心内容、体系特征和价值取向，有助于把握国家基础教育治理的指导思想、治理目标与价值逻辑，为理解和把握国家基础教育治理实践和改革发展提供政策依据、认知基础、价值引领和理论自觉。

为全面梳理、分析新时代国家基础教育改革发展的政策脉络及体系框架，研究者以教育部官方网站集中发布的重要政策文件为文本依据。考虑到教育政策文件的层级性，研究者选取了教育部集中发布的重要文件中的“中央文件”（即中共中央、国务院及“两办”印发、转发的重要文件），作为政策梳理和分析的文件范围。经梳理、甄别、统计，2012～2022年间发布的有关国家基础教育改革发展的中央文件共50 份。以文件印发或转发主体分类，其基本情况为：由中共中央单独印发的重要文件1 份，由中共中央、国务院共同印发的重要文件6 份，由国务院单独印发的重要文件14 份，由中共中央办公厅、国务院办公厅单独或共同印发的重要文件29 份。一般而言，由中共中央单独印发或与国务院共同印发的重要文件，往往是有关基础教育领域全局性、关键性、综合性问题的高位阶规范性文件。这类文件在我国教育政策体系中占有最高的位阶，往往是一段时期内国家推进基础教育某方面工作或全面工作的政策指南，它具有突出的方向性和指导性特征。相比之下，由中共中央或国务院办公厅印发、转发的政策文件，其涉及的政策议题的重要性和政策文件本身的位阶往往较前者要略低。

为进一步分析新时代我国基础教育改革发展的主要政策内容，研究者依据政策文件名称“关键词”进行分类，以期呈现十年间我国基础教育主要政策的基本面目。具体分类列表如表1所示。

从表1中可以看出，新时代国家对基础教育的改革发展高度重视，出台了众多的重要政策文件。这些政策文件所指涉的政策问题，既包括基础教育改革发展中具有全局性、综合性或关键性的重要政策议题，如在2010年代相对较为突出的学前教育发展滞后问题、基础教育投入力度与强度问题、基础教育教师队伍建设问题等，又包括整个基础教育领域有待重点提升的某一方面或某一板块的问题，如相对容易忽视的特殊教育问题、德育中的爱国主义教育和思想政治教育问题；既包含直接对基础教育领域师生两大关键群体提供的相关支持保障，如校车、校舍和校园安全，对农村留守儿童群体的关护，针对乡村教师群体的支持，以及贫困地区儿童发展规划等，又包括对基础教育事业健康发展的支持保障条件或机制建设，如财政教育投入、乡村教师队伍建设、考试招生制度改革等。从这一时期基础教育主要政策所涉及的教育政策议题的多重性、多维性特点来看，我国基础教育治理无疑体现了其突出的系统性、立体化特征和教育生态优化目标，即从基础教育的基础性和先导性地位出发，以期实现基础教育事业内部各阶段的教育（学前教育、义务教育、高中教育）和各板块的教育（中西部教育、民族教育、特殊教育、民办教育等）之间的协调发展，进而建设良好的基础教育发展生态，最终实现受教育者全面发展的教育目标。

表1 2012～2022年我国基础教育改革发展的主要政策文件内容分类

二、新时代我国基础教育改革发展的主要政策行动

进入新时代以来，国家对基础教育事业的举办总体上朝着更加优质、更加均衡、更富特色（高中教育）的方向发展，如加强学前教育发展，尤其加强普惠性幼儿园建设，推动义务教育更加优质、更加均衡地发展，推进高中学校的特色化办学与多样化发展，落实特殊教育发展的“特事特办”、着力办好原则。在基础教育的治理方面，政府遵循教育发展的内在规律，从我国超大规模基础教育办学的实际出发，重点围绕“抓关键”和“补短板”[1]，针对基础教育发展中存在的不充分不平衡的问题，从加大教育财政性投入、加强教师队伍建设、着力提升教育质量与教育公平，以及完善教育发展支持体系等方面，切实采取措施，取得了良好的成效。

（一）稳步加大教育经费投入

基础教育属于典型的公共产品，虽并不排斥市场机制作为补充，但主要依靠政府向社会提供。政府对基础教育的教育经费投入，尤其是财政性教育经费投入，直接决定着基础教育的办学和发展。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革与发展纲要》，首次提出国家财政性教育经费支出占GDP 比例须达到4%的教育投入目标。到2012年，这个4%的财政性教育经费投入目标全面实现。此后，我国财政性教育经费支出一直保持在不低于GDP4%的水平，且努力确保“两个只增不减”的教育经费投入要求，即一般公共预算教育支出逐年“只增不减”，按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年“只增不减”，坚决落实财政教育支出责任，为国家教育事业尤其基础教育事业的发展提供了根本保障。据教育部、国家统计局和财政部三部门发布的“全国教育经费执行情况统计公告”，2012年，全国教育经费总投入为27695.97 亿元，比上年增长16.03%。其中，国家财政性教育经费为22236.23 亿元，比上年增长19.64%，占GDP 比例为4.28%[2]。到2020年，全国教育经费总投入规模进一步增长到53033.87亿元，较2012年增长91.48%。其中，国家财政性教育经费为42908.15 亿元，较2012年增长92.97%，占GDP 比例为4.22%[3]。

在国家教育经费总投入持续增加的背景下，基础教育阶段办学资源获得了有力的保障，各级教育生均经费支出均持续增长。2012年全国普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校生均公共财政预算教育事业费支出分别为6128.99 元、8137.00 元、7775.94 元和7563.95 元[2]，到2020年该项支出除小学生均支出（增幅为90.15%）外均实现一倍以上的增长。在生均公共财政预算公用经费支出方面，2012年全国普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校生均支出分别为1829.14 元、2691.76 元、2593.15元和2977.45 元[2]，到2020年该项支出均有55.42%以上的增长幅度，最高为中等职业学校生均支出（增幅84.37%）[3]。国家在基础教育经费尤其财政性经费方面的持续大力投入，充分体现了教育事业在国民经济社会发展中的基础性、战略性地位和国家所坚持的教育优先发展战略。

（二）持续加强师资队伍建设

百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。教师是教育发展的第一资源，是发展高质量教育的关键所在。进入新时代以来，党和政府高度重视基础教育师资队伍建设，始终将教师队伍建设置于教育事业发展的突出地位。继中共中央、国务院2018年印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》这一纲领性文件后，教育部等八部门又正式发布了《新时代基础教育强师计划》，构建起了全口径的教师队伍建设的政策体系[4]。

过去十年，围绕着基础教育师资队伍建设问题，国家出台了多项举措，围绕师范生培养和教师在职培训两个主要方面集中发力。在师范生培养方面，除继续完善以师范院校为主体、综合性大学及其他院校参与的教师教育体系以保证教师人才的培养供给外，继续实施2006年启动的公费师范生培养计划和农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，以加强对基层中小学师资队伍的更新和补充。其中，“特岗计划”实施16年以来，中央财政累计投入808 亿元，已经为中西部地区乡村学校补充特岗教师103 万人[5]。就乡村教师队伍面临职业吸引力不强、补充渠道不畅、优质资源配置不足、结构不尽合理、整体素质不高等突出问题[6]，国家于2015年起启动了“乡村教师支持计划”。2018年，教育部和财政部联合实施了“银龄讲学计划”，面向社会公开招募一批优秀退休教师到农村义务教育学校讲学。该计划所招募的退休校长、教师现已达到近万名[5]。为通过培养和奖励相结合的方式造就一批新时代下得去、留得住、教得好的乡村骨干教师，教育部教师工作司和中国教师发展基金会于同年共同启动实施了“乡村青年教师培养奖励计划”，计划五年间每年遴选300 名乡村优秀青年教师予以奖励[7]。2021年，针对中西部欠发达地区优秀教师缺乏的问题，国家正式推出“中西部欠发达地区优秀教师定向培养计划”（即 “优师计划”），每年为832 个脱贫县以及中西部陆地边境县，定向培养近万名本科层次师范生[5]。

另一方面，为大力推动规模庞大的基础教育教师队伍的专业发展，国家于2010年起开始实施中小学幼儿园教师国家级培训计划（简称“国培计划”），集中支持中西部农村地区教师、校长的专业发展。“国培计划”实施至2021年，已累计培训教师、校长超过1700 万人次[5]。在此基础上，自2013年起实施边远贫困地区农村校长“助力工程”，每年组织2000名农村义务教育学校校长参加国家级培训，以期为边远贫困地区的农村培养一批实施素质教育、推进农村义务教育改革发展的带头人。在“国培计划”下，各地还建立起了面向中小学和幼儿园教师的“省培”“市培”等相应层级的教师培训项目，形成了基础教育在职教师的职后培训体系，推动了其专业成长与发展。

（三）不断提升基础教育普及水平和办学质量

我国举办着世界上最大规模的基础教育，不断加大对教育的投入力度，持续提升基础教育普及水平，并在此过程中关注和保障教育公平，促进不同学段和区域基础教育的优质均衡发展，是基础教育高质量发展的务实选择。进入新时代以来，随着政府对基础教育的高度重视和大力投入，基础教育普及水平不断提高，国民受教育机会进一步扩大，这是保障教育公平的根本性举措。2012年，我国基础教育各学段的普及化情况为：学前教育毛入园率达64.5%，小学学龄儿童净入学率达99.85%，初中阶段毛入学率达102.1%，高中阶段毛入学率达85.0%[8]。到2020年，我国义务教育普及水平继续保持高位，继续向优质均衡阶段迈进。其中，全国小学净入学率99.96%，初中毛入学率102.5%，已相当于世界高收入国家平均水平。全国小学毕业生升学率99.5%，初中毕业生升学率94.6%；九年义务教育巩固率比上年提高0.4个百分点，达到95.2%[9]。

在各学段基础教育协调发展、基础教育普及化水平持续提升的同时，国家还针对城乡之间、区域之间基础教育发展不平衡的实际，重点向农村地区和经济欠发达地区的基础教育倾斜，努力推动基础教育的优质均衡发展。如针对农村基础教育发展中带有普遍性的师资薄弱短板，中央财政先后实施“特岗计划”“国培计划”“银龄讲学计划”、乡村教师生活补助政策、“优师计划”等一系列重大项目和政策，持续支持农村教师队伍建设，努力推动城乡之间基础教育的均衡发展。从2006年至2021年的15年间，中央财政已经累计安排1300 多亿元，抓好各项计划和补助政策的落实[5]。在教师职后培训环节，目前已建立健全覆盖各教育阶段的培训体系，通过开展分类分层培训，逐步提升各类基础教育阶段学校教师的能力素质，缩小城乡、区域、校与校之间的差距[5]。在对农村基础教育发展“补短板”外，国家还高度重视中西部地区基础教育、民族教育和特殊教育等特殊区域或板块的基础教育发展。例如，国家从2014年起先后启动了两期“特殊教育提升计划”，推动了特殊教育普及化水平的显著提升。到2020年，我国残疾儿童义务教育入学率达到95%以上。目前，“十四五”特殊教育发展提升行动计划已正式出台，进入实施阶段，预期将推动我国融合教育的发展。

在着力提升各学段基础教育普及水平和均衡发展水平的同时，国家通过持续加大教育经费投入，强化基础教育师资队伍建设，加强基础教育阶段体育、德育、美育和劳动教育，引领基础教育教学改革，推动基础教育评价改革，以及推进义务教育阶段“双减”等建设与改革措施，保障各类学校立德树人根本任务的落实，努力保障学生的全面发展，守护基础教育质量的“生命线”。

（四）加强和完善基础教育发展支持体系

目前，我国基础教育领域已形成公办学校为绝对主体、民办学校为补充的基本格局，确保了教育质量与公平。在政府举办方面，基于事权和财权的分工分配，形成了从中央到地方各级政府协同举办的体制和格局，确保了基础教育均衡发展和因地制宜的结合。近些年来，针对农村教育、中西部地区基础教育、民族地区基础教育和特殊教育等相对薄弱的板块，国家出台了专门的规划和政策，对短板和弱项予以提升，着力推动各类型、各区域、各板块基础教育的优质均衡发展。

按照以人为本、以学生为中心、以师资队伍建设为基础的指导思想，近年来对基础教育阶段师生的支持力度不断加大。如在义务教育阶段加大对家庭困难学生的资助力度，坚决守住义务教育有保障特别是控辍保学的“底线”。继续实施义务教育薄弱环节改善和能力提升项目，发展“互联网+”教育助力乡村教育均衡[10]。深入推进乡村教师队伍建设，持续提升农村学校办学能力和教学质量[10]。为巩固完善中小学教师待遇保障机制，大力提升乡村教师待遇。在2020年财政性教育经费中，义务教育领域投入2.24 万亿元，占比52.3%。在义务教育经费支出中，用于教职工的工资福利支出占比达63.9%[10]。针对乡村教师工资收入不高的问题，国家全面实施乡村教师生活补助政策。截至2020年底，中西部22 个省份725 个原连片特困地区县和全国1056 个非连片特困地区县都实施了乡村教师生活补助政策，中央和地方共投入725.9 亿元[10]。此外，近年来还坚持实施义务教育阶段学校标准化建设，加大投入改造、修缮校舍，确保基础教育阶段办学条件持续改善。如通过自2013年起对中小学、幼儿园非卫生厕所的改造行动，目前已完成约21 万所中小学、幼儿园的厕所改造工作[10]。在构建基础教育发展支持保障体系方面，政府部门还得到了社会各方面的支持，如教育部、财政部于2011年起开展的“励耕计划”就获得了中国教育发展基金会的大力支持，该计划集中资助中西部地区家庭经济困难幼儿园、中小学教师；在教育部教师工作司指导下，由友成基金会、北京师范大学、沪江“互+计划”联合国内30 余家公益组织、学术机构、爱心企业于2017年9月发起乡村青年教师社会支持公益计划（“青椒计划”）等。

当然，必须指出的是，在各种现实条件的约束下，公共政策行动通常可能都难以完美地达成全部的预期效果。对于类似我国这样发展不充分不平衡的超大规模的基础教育体系，即便有效的政策行动往往都只能是比较理想地促成主要问题的解决，而不大可能“一步到位”“一劳永逸”地彻底解决所有问题。我国基础教育发展中的很多问题，终究需要在发展的过程中逐步地解决，甚至是在解决旧问题又出新矛盾的螺旋中不断进步，经历较长时间予以解决。从这个角度上讲，肯定新时代我国基础教育改革发展的主要政策行动及其成效，并不意味着我们忽视或轻视基础教育改革发展中依然存在的某些不足。

三、新时代我国基础教育改革发展的核心价值取向

从教育之于国家和民族发展以及基础教育之于教育的价值而言，遵循教育发展内在规律，落实立德树人根本任务，促进学生全面发展，办人民满意的教育，始终构成党和国家举办和发展基础教育的根本指导思想和基本实践逻辑，也构成新时代我国基础教育改革发展的核心价值追求。

（一）坚持立德树人取向，促进学生全面发展

基础教育是为受教育者的成长与发展“打基础”的教育阶段，因而需要为其奠定可靠的基础，以保障受教育者的全面发展。这种全面发展首先要求教育目标上“德”与“才”的并举。具体来说，基础教育阶段要力行“五育”并举，克服传统上过于重视智育而轻视德育、体育、美育与劳动教育的弊端，为学生提供“完整的教育”。在党的教育方针中，尤其强调立德树人的根本任务，实则契合德才兼备的人才观和教育观，也高度契合学生全面发展的育人目标。德才兼备，可视为受教育者全面发展、成人成才的“终期”目标，立德树人也由此构成对学生实施养成教育的基本取向和培养路径，而“五育”并举则是这种养成教育的具体内容和基本路径。

教育是培养人的活动与事业，教育的品质与成效最终不可避免地体现在所培养的人所具有的“德才”成色上，尽管基础教育只是学生整个受教育历程的一个基础性阶段，在基础教育阶段评价学生的全面发展也存在着技术上的困难。但从根本上讲，学生在身与心、德与才、知情意等方面的全面、协调、充分发展，是评价基础教育品质的内在标准。基础教育内在的成功是学生的全面发展和成人成才，其外在的功效则体现为教育对经济社会发展所起的推动作用。在以人为本的价值准则下，基础教育的根本价值在于坚持立德树人取向，促进学生全面发展。新时代以来我国基础教育的改革发展，都充分体现了这一根本性的价值追求和目标引领。

（二）力行教师为本逻辑，尊重教师主体地位

教育者和受教育者是教育活动中最具能动性的要素，二者能动性的发挥及其之间的互动状况直接影响教育活动的质量与成效。教师承担着教育育人的职责，在教育尤其基础教育中构成核心的教育主体。在课堂教学中，教师在选择教学方式方法、引导学生思考互动等方面都是课堂教学质量的关键影响因素。在课外教育教学中，教师同样在教育活动中扮演着组织者、引导者甚至评判者的角色，进而占据某种主导性作用。因此，在基础教育活动与过程中，尽管我们并不能否定以学生为中心的教育理念以及教育场景中师生之间相对平等的对话关系，但同样也不宜简单抹杀教师在基础教育教学活动与过程中的某种主导性及其角色的主体性作用。

教师不仅是教育教学活动的策划者、组织者、实施者和引导者，更是学生学习、成长和发展的“引路人”。教师对学生的教育影响，绝不仅仅局限于课堂内、校园内的空间和教学环节，而是具有某种超越具体教育空间的“泛在性”。一名优秀的教师，往往是学生学习和成长的“最佳教科书”，是学生整个人生成长过程中的良师益友和榜样标杆。从微观的教育活动和教育过程看，教师的主体地位应当予以尊重、得到重视和获得制度化的保障。

新时代以来我国的基础教育改革发展中，国家高度重视基础教育教师队伍建设，同时也高度重视对教师主体地位的保障。例如，从国家《教师法》修订草案的公开征求意见，到教育部《中小学教育惩戒规则（试行）》的出台，都体现了对包括教师惩戒权在内的教师权利的尊重和保障。在涉及教师培养、选拔、聘用、考核、工资、福利等一系列教师管理的政策法规层面，也前所未有地体现了对教师主体地位的尊重和保障。应当说，这些都是遵循教育规律、尊重教师地位、依靠教师办教育的正确思路与举措。尊重教师就是尊重教育，尊重教育必须尊重教师，这是基础教育高质量发展的基本价值准则。

（三）坚持以人为本，以人民为中心，办人民满意的教育

以人为本的理念，不仅包含中国传统文化中“民本”思想的积极成分，而且是现代社会公共治理的基本价值，更是社会主义国家治理的核心准则。基础教育是现代社会的核心公共事业，关乎众多受教育者的个体成长和家庭期待，甚至关联着社会民生与公共福祉，当然应坚持以人为本的举办理念和基本价值。鉴于基础教育的公共性，举办基础教育所应坚持的“以人为本”理念，其中的“人”当然首先应指向教育活动中的最核心要素——教育者和受教育者，其次是教育者所置身的同行群体和受教育者背后的家长（家庭）。中国共产党立党为公、执政为民，其全心全意为人民服务的宗旨落实到教育领域，就是坚持以人民为中心的教育举办立场，努力办好人民满意的教育。“人民满意”，在内涵和内容上，无疑包含着学生满意、教师满意、家长满意、学校满意、公众满意乃至政府满意等众多利益相关主体的满意，体现着教育作为公共事业所关联的众多利益相关方在教育品质和教育效益上的根本利益的一致性。

从受教育者、家长及社会公众的需求出发，“人民满意”的基础教育，应当是高品质和高收益的教育，是可负担、普及化、便利化的教育，也是均衡化、公平化的教育。教育的“高品质”，集中体现在受教育者的全面发展和成人成才这一内在质量上。教育的“高收益”，体现的是教育在受教育者全面发展这一内在尺度之外的外在评价尺度。基于教育的正外部性，高品质的教育，一定会有高水平的经济收益和社会效益，这是高品质教育促进学生的全面发展这一内在成果的外在化社会功效。另一方面，鉴于基础教育的基础性和公共性，基础教育的改革发展应努力维持教育的卓越和教育的可及的有机统一。实际上，新时代义务教育的优质均衡发展，从根本上所追求的目标就在于教育的高质量同教育的高普及、受教育者及其家庭的可获得可负担之间的统一。在义务教育治理中，在基层义务教育学校布局调整问题上，国家改变早前农村地区简单化“撤点并校”、因地制宜保留乡村小规模学校的做法，则是为保证满足农村地区尤其是偏远地区、山区学生及其家庭对“便利化”接受义务教育的现实需求。此外，从我国各地经济社会与教育发展不平衡，基础教育发展还不充分不均衡的实际出发，着力推动各学段教育之间的均衡、协调发展，确保社会不同群体尤其弱势群体公平地接受基础教育的机会，既是我国基础教育改革发展的重要挑战，又是新时代国家教育发展的重要着力点。例如，针对学前教育、民族地区教育、中西部基础教育等相对薄弱的教育板块或区域教育，国家专门制定了特殊的政策措施，避免形成特定区域或板块的基础教育“洼地”。针对特殊儿童、少年这一弱势群体，国家先后推出三期“特殊教育提升计划”，以期保障这一群体公平的受教育机会，维护社会教育公平。

价值的引领对于基础教育的健康发展具有极其重要的导向和规范作用。有学者在论及大学的治理时强调，“在大学里，是价值决定理念，理念决定制度。什么样的价值在大学里占上风，就会有什么样的大学制度和学术”[11]。与此类似，基础教育的改革发展，也是价值决定理念，理念决定制度，制度决定成效。有什么样的价值引领基础教育的发展，就会有什么样的基础教育发展态势和成效。新时代我国基础教育所获得的进步与发展，无疑得益于正确的价值引领和科学的治理实践。这是我们总结过去十年基础教育改革发展的经验所归，也是在“十四五”阶段推动基础教育高质量发展的基本方略所在。