中国乡村治理创新的动因、特征与绩效*

李才森

(阜阳师范大学 历史文化与旅游学院，安徽 阜阳 236037)

近年来，全国各地认真贯彻落实中央决策部署，加强乡村治理体系建设，创新乡村治理方式，提升乡村治理能力。在乡村治理创新实践如火如荼开展的同时，学术界也开始了相关研究。从内容上看，可总结为以关注乡村治理创新的概念、外延、类型、价值等进行的理论探讨[1-4]，或是对中国乡村治理模式演进历史的梳理[5-7]，或是对乡村治理改革与创新的必要性的分析[8-10]，或是对特定区域某一创新模式的思考[11-13]，以及专门对村民自治体制进行的探讨[14-16]。从研究方法上看，以理论探讨和个案研究为主，鲜有基于大量案例样本展开的深层次研究，这严重限制了人们对中国乡村治理创新状况的整体认知。因此，借鉴吴建南等提出的政府创新要素分析框架，从宏观角度把握中国乡村治理创新发展态势。吴建南等认为，“研究政府创新的各个构成要素及其相互关系，是人们认识和理解政府创新的起点”[17]43-51，并创建了政府创新分析框架，认为政府创新包括动因、主体、内容、方式及绩效等五个关键要素。这个框架不仅被证实在研究政府创新中有效，而且在社会创新和社区治理创新等相关领域的研究中也已多次被证实是科学、可行的。

农业农村部于2019年、2020年先后评选并向全国推介的两批全国乡村治理典型案例，其中，2019年发布20项[18]1-102，2020年发布34项[19]。这54项乡村治理典型案例虽然不能反映中国乡村治理创新的全貌，却能够代表乡村治理的最高水平和成功经验，也体现出乡村治理创新的重点领域和发展趋势。以这些典型案例为研究样本，我们可以了解乡村治理后续工作的重点和着力点。研究所使用的文本全部为中央农村工作领导小组办公室、农业农村部对案例进行推介时所使用的文本原文，这些案例文本有着基本一致的结构，可以从中直接提取具体区域乡村治理的主体、时间、空间等基本信息，也便于对乡村治理创新的动因、方式、内容和绩效等展开阐释性解读。

一、中国乡村治理创新的特征

乡村治理特征是乡村治理创新过程的外在表现，参照学者们对治理创新的研究，重点关注中国乡村治理创新的主体、方式和内容。这三个主题是乡村治理创新动因催生的，最终以治理绩效的形式对乡村，乃至整个社会产生影响。

(一)乡村治理创新的主体

根据乡村治理创新案例文本所描述的情况，以行政区域和行政层级为标准进行分类，借以了解乡村治理创新的主体分布状况。

1.行政区域分布

从行政区域上看，乡村治理典型案例出自东部地区的最多，有30项①，中部和西部地区各有12项。从省份来看，入选案例数量较多的有浙江(7项)、山东与广东(各4项)、四川、湖北与湖南(各3项)，其余省份的入选案例都不多于2项。一方面，这和李云新[20]147-170、吴建南[17]43-51、王江伟[21]61-73等对于中国社会创新、中国地方政府创新以及中国社区创新的地区分布研究结论是一致的，共同显示出“东部强、中西部弱”的状况，再次验证了治理创新与经济发展水平、政府财政资源之间的高度相关性。另一方面，除个别省份外，中国乡村治理创新在各省份之间分布相对均匀，有着“遍地开花”的特征，说明乡村治理的改革与创新已经在全国范围内受到重视。

需要特别指出的是，在乡村治理创新分布广泛的状况下，浙江省独树一帜，乡村治理创新实践成绩斐然。不仅是在乡村治理创新中，以往学者关于地方政府创新、社区治理创新的研究中也得出过类似的结论。例如杨雪冬对于2001—2010年间中国地方政府改革案例的统计分析中，浙江省以99个项目排名第一[22]81-93；王江伟等关于中国社区创新案例的分析中，浙江省也以5项成果位列全国省份首位[21]61-73。

2.行政层级分布

从行政层级上看，案例文本表明，中国乡村治理创新的推动主体有地市级、区县级、乡镇级和乡村级共四个级别。从数量上看，区县级层面推动的乡村治理案例最多，有36项，地市级有10项②，乡镇级和乡村级各为4项。很明显，区县级层面党和政府机构是中国乡村治理创新的主要推动者，表现出村民自治组织的“半行政化”特征。

另外，区县级层面成为推动中国乡村治理创新的适宜主体也是可以解释的。区县级和乡村之间保持着合适的层级距离，比中央、省市级机构更了解乡村治理中不断产生的各种问题，承担着回应乡村居民需求的主体责任。更重要的是，区县级层面党和政府机构与乡镇层面具有突出的同构性，在我国五级政府自上而下的政策执行过程中，所有政策都需要区县级政府予以具体化，并指导乡镇政府付诸实施。区县政府和乡镇政府面临同样的政治环境和考核制度，乡镇层面很大程度上只是区县政府任务的实施者，实施效果的好坏由县、乡政府共同承担，因此，他们的立场和利益是一致的。而区县政府掌握着比乡镇、乡村更多的政治资源和财政资源[23]，这才使得它们成为最合适的乡村治理创新的推动主体。

(二)乡村治理创新的方式

关于治理创新方式的类别划分，学术界还未形成统一意见。可借鉴的有，李云新用技术创新、服务创新和组织创新三个维度描述创新方式[20]147-170，杨雪冬用适应性、应用型和学习型对政府采纳技术创新的过程进行区分[22]81-93。而王江伟对中国社区治理创新方式的类型划分更贴近乡村治理创新案例。基于此，中国乡村治理创新的方式可归纳为以下三种。

1.探索性创新

探索性创新也可以称为“原创性创新”，是针对存在的乡村治理问题探索出的一套全新的、行之有效的治理方法或模式。这种乡村治理创新方式突出创新的首选性和原创性，它的风险较大，受关注度高，一般出现在经济发达的东部地区，有财力支持且担得起失败。影响较大的有网格化、“三治结合”模式、积分制、智能化等。自治、法治、德治相结合的“三治结合”乡村治理模式可以被看作探索性创新的代表。2013年以来，浙江省桐乡市为了解决社会问题增多、矛盾纠纷多发等现实困扰，开展了自治、法治、德治相融合的基层社会治理探索实践。这一模式被打造成浙江省乡村治理创新的重要品牌，后又被中央政法委定位为新时代“枫桥经验”的精髓。现如今，肇始于浙江的“三治结合”模式已经扩散到全国，“桐乡样板”的引领作用和示范作用还将不断扩大。

2.积累性创新

治理创新实践都是在摸索中前进的。在小范围试点的基础上进行完善，早已成为治理创新过程中的必要环节。积累性创新是对本地区已有做法或经验进行改造升级，或对已有做法进行重新组合，形成一套更全面的治理模式，以期发挥乡村治理的协同效应和叠加效应。文本显示，多数积累性创新就是把本地区以前的创新举措组合优化，在形式上用叠加、组合的方式，解决单一方式所不能解决的问题，实现多项工作任务、多项程序协同运作下的创新，达到“1+1+1+…>N”的效果，期待巨大的累计效益，让乡村治理创新的价值得到最大升华。黑龙江省桦南县以网格化管理为小切口，突出一体化、扁平化、标准化、精细化、信息化、便民化“六化”目标，健全组织体系、职能体系、运行体系、责任体系、网络体系、工作体系“六大体系”，涉及内容全、覆盖范围广。还有河北省河间市的夯实组织体系架构、强化分级分层设计、构建刚性链条机制、树立正反两面典型“四位一体”联动工作法，以及陕西省汉阴县以村党组织为核心、村民代表大会为决策主体、村委会为执行主体、村监委会为监督主体、村级经济组织为支撑、社会组织为补充的“六位一体”治理平台等，都是积累性乡村治理创新的典型。

3.学习性创新

学习性创新是借鉴其他地方的治理经验，结合本区域特殊情况而创造出的具有地区特色的治理创新方式。治理方法是其他地方已经使用且被证实是可行的，首次引入本区域或对本区域来说是全新的。这种创新方式类似于公共政策学上的政策扩散。区域之间的学习机制，加上网络化信息化的发展为创新提供了更丰富的信息来源，使得各地区的创新模式多少带些已有模式的影子。但是，只有非常明显地显示出是对其他地区已有模式的经验复制，我们才把它归为学习性创新。从数量上看，学习性创新乡村治理案例是最多的，原因在于这种创新方式省时、省钱、省力，而且成功率高。各地区在学习时，学习对象集中在网格化、“三治结合”、积分制等品牌模式上。对于网格化模式的学习，就有天津市北辰区、上海市崇明区、湖南省宁乡市等多个地区。对于积分制的学习，则出现了湖南省津市市“小存折”、宁夏回族自治区固原市“小积分”、山东省荣成市“信用+”等多种乡村治理模式。

针对积累性创新和学习性创新较多，而探索性创新不足的现实状况，要一分为二地看待。一方面，积累性创新和学习性创新有经验可循，且成本较低，这对于那些不愿意主动创新，但又想在乡村治理浪潮中有所表现的地区来说，是很好的选择。另一方面，争相学习其他地区乡村治理品牌模式的现象，致使探索性创新严重缺乏。全国范围相互学习与效仿，使得乡村治理创新在方式和内容上呈现出明显的同质性，阻碍了中国乡村治理创新整体步伐的前进。因此，推动中国乡村治理创新的整体推进，既要有积累、学习与模仿，更要有探索与原创。

(三)乡村治理创新的内容

农业农村部对两批乡村治理案例进行推介时，从内容上将所有案例进行类别划分。第一批分为加强基层党建完善治理体系、发挥“三治”作用健全治理体系、创新治理方式提升治理能力及聚焦突出问题实现治理有效共四部分。第二批分为强化党的建设对乡村治理的全面领导、发挥农村主体作用创新村民协商议事形式、创新基层治理方式提升现代化治理水平、加强县乡村三级联动完善基层管理体制、引导多元主体参与建立共建共治共享的格局、着力解决突出问题推进乡村协调发展六部分。两次类别划分的标准有区别，第二批案例的内容分类更具体。参照治理创新的若干模式，根据多案例呈现的实践状况，用体制创新、机制创新与技术创新来区别乡村治理创新的不同内容。

1.体制创新

乡村治理体制是治理乡村社会的基本制度框架和组织架构，现行的乡村治理体制是城乡二元体制框架下的村民自治制度，对村民自治制度的改革创新应成为乡村治理体制创新的主要内容[24]。中国村民自治组织面临的问题主要有两类：一是有些地方的村民自治在实践中没有发挥应有的作用，缺乏应有的自主权，而成为执行乡镇政府任务和命令的工具；二是有些强势的组织干部以自治为名，对乡村党委政府阳奉阴违，形成村级层面“绝对自治”的极端民主化，忽视乡镇政府的指导与帮助，拒绝协助乡镇政府完成各种任务。以问题为导向，乡村治理体制创新应着重找出解决以上两个问题的实践措施，进一步改革和理顺自治体制。通过推行村级组织和村干部权力清单、责任清单、负面清单，压实乡村治理主体的责任，让权力运行更规范。

2.机制创新

乡村治理中，体制是核心，机制是体制的运行载体。对乡村自治来说，从机制创新角度来看，就是要健全与完善多元自治主体之间的互动模式，形成多元主体之间自由平等地表达意见、参与决策与监督的机制[25]。按照《村民委员会组织法》，村民享有民主选举、决策、管理与监督四项权利，在乡村治理机制创新中，也都是对乡村民主选举机制、民主决策机制、民主管理机制和民主监督机制的流程、程序或环节进行改革完善，改善资源的动员、配置和利用效率。单就促进乡村民主决策来看，四川省德阳市罗江区试点定向议事代表会议制度，制定议题确定规则、会议召开规则和议事决策规则，提升了群众参与村级事务管理的积极性，解决了农村治理与农民意愿“两张皮”的现象，天津市宝坻区的“六步决策法”，从确定主题、审核批复、民主协商，到表决通过、公开公示、组织实施，充分尊重和调动了党员、群众参政议政的积极性和主动性，深化了民主协商制度。再就村民管理机制来看，就有海南省琼海市的户联系、组协调、村处理、云化解“四级化事法”、江苏省南通市海门区的畅通民情、代理民事、恳谈民议、帮扶民困“四民工作1+1”，以及江西省铅山县改变原来以行政村为主，转而以村民小组(自然村)为主体，打通乡村治理的“神经末梢”的“微单元”治理等十多种新模式。

3.技术创新

更多的乡村治理创新案例是在治理技术上下功夫，这是乡村治理环境发生变化的结果，因为互联网等高新技术高度渗入乡村生活的人、事、物，推动乡村治理主体采用新的技术手段或工具。乡村治理技术创新可以分为两种：一种是方法创新，一种是工具创新。方法创新有湖南省新化县油溪桥村、安徽省天长市、宁夏回族自治区固原市使用的积分制，引导村民参与村庄建设、微小腐败监督、文明乡村建设。工具创新典型有：上海市宝山区建立“社区通”网上工作系统，实现乡村治理智能化；浙江省桐乡市乌镇开发“乌镇管家”云治理平台，推进乡村治理数字化；广东省清远市探索开辟“互联网+乡村新闻官”路径，使用微信、抖音、快手短视频推介农特产品。方法创新和技术创新是相互融合的。各地普遍使用的网格化模式就是很好的例子，网格是治理方法，它的运转需要借助作为技术的互联网平台。其他案例中体现的积分制、“信用+”也都是方法创新和技术创新的结合。

虽然体制创新是根本的问题解决之道，但并不是每一级政府都有权力进行体制创新，而且长期存在且日益显著的乡村自治组织“行政化”倾向的扭转，不能只靠乡村自己的努力，而要依赖于乡镇、区县，乃至更高层次政府的整体性推进。正因为此，各地多从体制和技术两方面进行创新。实践证实，某些政策性的机制调整和技术改进是不可避免的，而且，如果这些机制和技术创新瞄准了问题，选择了合适的创新内容，是可以起到非常好的治理效果的。

二、中国乡村治理创新的动因与绩效

动因和绩效是中国乡村治理创新过程特征的前因后果，动因引发乡村治理创新的实施，产生乡村治理创新绩效。只有掌握了创新的原因与结果，才能更全面、深入地理解中国乡村治理创新的各项特征。

(一)乡村治理创新的动因

弄清楚乡村治理创新的动因是观察与思考乡村治理创新过程及测量创新绩效的关键。全部乡村治理案例文本中都有对创新背景的介绍，从中进行信息凝练与总结，可以发现，推动乡村治理创新的动因既有外部因素，也有内部因素。

1.上级政策推动

中央政策文件的明确表述和明文规定为乡村治理创新提供了基本的制度保障，党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[26]， 中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》指出“乡村振兴，治理有效是基础”[27]，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》确定了“到2035年，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”[28]的目标。这三份政策文件都对乡村治理创新进行了制度安排，为乡村治理创新实践提供了理论依据和制度支持。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》是在2019年6月印发的，第一批全国乡村治理典型案例稍后发布，从时间上看，正是此政策文件的出台，掀起了各地认真借鉴典型经验做法，推进乡村治理体系建设的实践浪潮。但是，不可否认，多数乡村治理创新实践的启动时间是在2019年之前，而且除了中央政策之外，几乎没有案例文本提及省、市、县、乡各层面出台的相关政策。由此可见，乡村治理创新还需要来自内部的动力，问题倒逼驱动和自觉创新诉求则是多数乡村治理创新的内生性因素。

2.问题倒逼驱动

从全国乡村治理典型案例中多个案例的背景可以看出，乡村治理创新动因的关键词主要集中在村级党组织软弱涣散、村民参与积极性不高、乡村治理缺人缺钱缺资源、矛盾纠纷多发、婚丧陋习严重、环境脏乱差、治安隐患多、农村发展内生动力不足等。例如，湖北省大冶市茗山乡华若村曾是基层组织软弱涣散村、省级重点贫困村，5年换了7个支部书记，为改变这一局面，大冶市委广泛开展调研，提出“党建引领·活力村庄”改革的总思路，通过搭架子、掌盘子、选班子、立尺子、给面子五项工作，提升了乡村治理水平，助推了乡村产业振兴[18]1-102。对同一类突出问题，也有多个案例入选的情况，区别在于各地提出的解决方案形态各异。例如，单就破除婚丧陋习，就有河北省邯郸市肥乡区抓组织领导、村民自治、宣传教育、公益服务、政策引导和常态巡查的“六抓”同构、河北省河间市夯实组织体系架构、强化分级分层设计、构建刚性链条机制、树立正反两面典型“四位一体”联动工作法以及山东省沂水县“殡葬全免费”政策等三个案例的不同做法。此外，从全国乡村治理典型案例中多个案例的治理举措可以看出，聚焦于村内公共空间无序、人居环境脏乱差、脱贫攻坚、微小腐败整治等乡村治理的痛点、堵点问题的案例也为数不少。

3.自觉创新诉求

自觉创新诉求和问题倒逼驱动是一体两面的关系。问题倒逼驱动的创新首要目的在于解决现实问题，这些问题比较突出、典型，有些问题甚至已经严重干扰了“三农”工作的正常运转。自觉创新诉求是没有出现现实问题或现实问题不明显(至少没有在乡村治理创新案例文本中提及)之时发生的，也可能受到干部选拔评价制度的推动，主政官员有职位晋升或至少不被科层制淘汰的追求。简言之，问题倒逼驱动型创新是在问题出现之后实施的，自觉创新诉求型创新实施在问题还未出现之时。前者的直接目的是解决问题，后者的直接目的是提高治理效果，防止出现问题。在“全国百强县”中位列第15位的江苏省南通市海门区为了进一步发挥党建在乡村治理中的引领作用，创新实施畅通民情、代理民事、恳谈民议、帮扶民困“四民工作法”。上海市宝山区为切实提升新时代党建引领下服务群众的精准性和实效性，运用移动互联网、大数据分析等现代信息技术，在全国率先建立了智能化智能系统“社区通”。这都是防患于未然的实践体现。

通过对乡村治理创新三种动因的比较可见，党和政府对乡村治理问题的高度重视是促发乡村治理创新的关键因素，但从时间上看，两批案例的启动时间都在中央政策出台之前，且没有案例在文本中提及省、市、县、乡等各层级党和政府机构出台的政策文件。由此可以认为，上级政策推动对乡村治理创新实践的动因作用发挥还不明显。乡村治理创新与社会现实问题紧密联系，问题诊断是治理创新的逻辑起点，治理过程是否有效也要以问题解决程度为检验标准。同时，社会背景并不是催生创新的唯一因素，乡村治理主体并不是被动的，部分案例表现出动因源自创新主体的前瞻意识、忧患意识以及个人使命感，这些自觉诉求对创新的推动作用不容忽视。可以说，乡村治理创新是内外双重因素共同作用的结果。

(二)乡村治理创新的绩效

乡村治理创新是以项目制的形式呈现的，创新动因、方式及内容的差异性决定每个创新项目的结果各不相同，对各个维度绩效的准确量化是很难实现的，但可以从案例文本中对所有案例的共有绩效进行质性评估。从整体上考量，中国乡村治理创新对各类主体都产生了影响，既有受众群体所获得的直接利益，也有对非直接受众群体的外部性及对整个社会所带来的社会效益和政策效果，实现了多方共赢。

1.完善了治理体系

几乎所有的案例文本中都强调了村级党组织的政治引领作用，广东省佛山市南海区“组织建在网格上”以及黑龙江省桦南县建立村级网格党小组的做法，是典型的组织嵌入工作方式。还有一些乡村通过发展先进分子为党员的政治吸纳方式，有效凝聚群众力量，让群众特别是群众中的积极分子成为乡村治理的主力军，湖北省大冶市积极动员村庄理事会成员递交入党申请书，增加班子成员中的党员人数。除党员、群众之外，法律专家、律师、民警、新乡贤、道德模范、志愿者、各类社会组织等各类个人和组织都被动员参与乡村治理，为乡村治理场域输入知识、经验与信息，一改过去一味依赖村级两委、党员和群众的做法，充分发挥多元主体的协同治理作用。

2.提高了治理能力

乡村治理能力的提高有赖于治理体系的完善。人才是能力的载体，乡村治理创新中能力的提高通过吸引人才的渠道达成。吸引的人才中，有的是出身农村回归农村，像大学生村官、教师、新乡贤、致富能手。比如广东省清远市精心选精兵，从新乡贤、道德模范、身边好人中遴选乡村新闻官，用身边人讲述身边的故事，推荐身边的产品。有的人才是上级政府安排进来的，如广东省惠州市为了实现“一村一个法律顾问”的目标，由市里牵头，安排517名法律顾问，对全市所有村庄实行全覆盖，河南省新密市配备了350名专职包村辅警，“一村一警”构建稳定祥和的新农村。

3.增强了治理效果

有效解决乡村治理问题是治理效果的直接体现，不同类型的乡村治理创新实践，面临的问题不同，治理效果也各不相同。山东省平原县、海南省琼海市等15个案例强化了党的组织覆盖和工作覆盖纵深下沉，推动乡村治理和为民服务不断延伸；重庆市渝北区、四川省德阳市罗江区等6个案例创新了村民协商议事形式，让农民群众成为乡村治理的主力军和受益者；浙江省桐乡市乌镇镇、山东省荣成市创新乡村治理，激发了乡村治理内生动力；江西省鹰潭市余江区、浙江省宁海县等12个案例着力解决了红白喜事大操大办、村内公共空间无序、人居环境脏乱差等突出问题，推进乡村协调发展。

4.助推了乡村振兴

党的十九大报告提出的乡村振兴战略和2018年中央“一号文件”等中央政策都秉承“治理与发展互促”的理念，把发展产业、保护生态、改善乡风、提高村民生活水平与乡村有效治理有机结合，对助推乡村振兴有长远影响。不少乡村治理创新案例都把发展经济作为治理创新的主要目标，湖南省新化县油溪桥村将积分制用于激活村民自我生产和参与村级集体经济发展的积极性，形成村民致富和集体经济发展齐头并进、“大河有水小河满”的生动景象。还有部分乡村的治理创新举措间接成为社会发展的助推器，青海省甘德县江千乡推行的县级总指挥长—乡(镇)级指挥长—村级网格长—四级联户员构成的“四级联户制”使基层党组织和党员的作用得到充分发挥，改善了党群关系，创造了良好的发展环境，形成“党建+企业+基地+合作社+牧户”的生态畜牧业发展格局，带领群众致富增收，实现了治理与发展的良性互动。

三、中国乡村治理创新的方向

可以肯定的是，在多种动因推动下，中国乡村治理创新已经取得了令人瞩目的成绩，这些成绩证实了典型案例治理模式的科学性和有效性，在全国范围内普遍重视“三农”问题、乡村振兴和乡村治理的背景下，有必要继续沿着既有的乡村治理创新模式前行。同时，中国乡村治理创新实践中凸显出来的现实问题也值得审视与反思，以便在继续创新的过程中少走弯路，增进绩效。

(一)多开展探索性创新

治理创新是一种渐进性的行为，需要立足于过去的经验不断积累改进，也需要站在别人的基础上展开学习模仿。但是，除了像网格化、智能化、“三治”结合等少数原创性成果外，多数地区是学习、借鉴已有经验，结合现实问题进行的“二次创新”。原创性不足，限制了中国乡村治理模式的数量增加和质量提升。这启示后续创新者在做好学习、积累工作的同时，敢于进行乡村治理全新模式的探索，乡镇、区县乃至更高级别党和政府机构也要在政策推动、资源支持以及考核、奖惩等制度上予以倾斜，提高乡村治理创新的原创性和首创性。当然，不能一概而论，应根据乡村实际情况区别采用不同的创新方式。在治理问题不突出，并且治理主体有强烈的自觉创新诉求和丰富的治理经验的状况下，可以尝试探索出一种全新的乡村治理模式；反之，如果在存在亟待解决的社会问题，且创新主体缺乏治理经验的状况下，为了保证治理效果，进行跨区域学习或是本区域已有经验的优化改造更为合适。

(二)完善乡村自治体制

乡村治理创新主体以区县级为主，是中央自上而下推动强化与改进乡村治理政策以及区县政府和乡镇政府“同构性”的结果。这有利于解决乡村治理中政治资源和财政资源不足的问题，却限制了乡村两委和群众开展治理创新时的自主性，对村民自治制度和村民自治组织的作用发挥不利。据此，在乡村治理创新实践中就要强化对村民自治制度的重视，将机制创新作为乡村治理创新工作的出发点和实践落脚点。重视体制创新，不等于忽视机制创新与技术创新，相反，三者紧密联系。机制和技术创新应以体制创新为前提，是对体制创新的补充与完善。体制创新的重点是在乡镇体制改革中，如何避免乡镇领导将政策压力转嫁给乡村，削弱乡村日益明显的行政化倾向，强化乡村自治。这样的问题，不仅要着眼于乡村，还必须跳出乡村空间，从宏观政治体系中寻求答案。所以，乡村治理创新绝不仅仅是乡村自身的事情，还需要各层次党和政府机构进行配合。当然，这种配合要注意方式，把握尺度。

(三)激发自觉创新诉求

不同的乡村治理创新动因体现出创新主体的治理风格与态度，问题倒逼驱动的创新发生在乡村出现治理问题之后，自觉创新诉求下的创新在未出问题之时，目的在于提高治理绩效，也在于预防乡村问题的出现。上级政策推动而来的乡村治理创新则两者兼具。吸取城市治理创新、社会治理创新及地方治理创新的实践经验，创新实践做在问题暴露之前效果最好。医学上所谓的“治未病”在乡村治理创新上具有启发意义，不能等着问题出现了再去解决，更要采取手段防止问题的出现。提高乡村治理创新主体的“治未病”意识，关键是激发他们的自觉创新诉求，使它们敢于创新，勇于创新。创新诉求的激发，不能仅靠科层制体系中自上而下逐层加大的乡村治理任务，更多地依赖于完善关于乡村治理创新的支持、动员、考核与奖惩体制，形成局部区域，乃至全国范围内鼓励自觉创新的良好风气，让区县、乡镇和乡村层面都意识到加强和改进乡村治理、推进乡村治理体系和治理能力现代化的必要性和重要意义，提高开展乡村治理创新的自觉性和前瞻性。

注释：

①因为东北三省只有一个案例入选，因此，将黑龙江省桦南县网格化管理的案例直接归入东部地区。

②其中有7项为北京、上海、天津、重庆等四个直辖市所属的区推动的，如北京市顺义区、上海市宝山区，如果将这7个区的案例也归为区县级，那么，区县级层面推动的案例将达到43项。