村级组织负责人“一肩挑”的典型模式与生成机制剖析——以赣南G 镇三村为例

万如韵

（江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013）

一、问题提出与文献回顾

村级组织负责人“一肩挑”是指村民委员会主任、村党支部书记和村集体经济组织、合作经济组织负责人由同一人担任。在实践中，村级组织负责人“一肩挑”制度不仅能促进党的领导与村民自治内在统一，实现组织意图与村民意愿有机结合，而且能有效避免村级组织内耗，解决村民“不治”和自治“无效空转”的问题，提升村级组织治理能力[1]。由此可见，全面推行村级组织负责人“一肩挑”政策是贯彻落实党的十九大精神，加强基层党组织的领导权威与领导核心地位，解决基层党组织弱化、虚化、边缘化问题的重要方式[2]；是促进乡村治理从依赖地方性规范向制度性规范转型[3]，确保国家农村发展战略、党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的具体体现。

村级组织负责人“一肩挑”作为一个实践特征突出的研究问题，多数学者都进行了调查研究。目前，学界对于村级组织负责人“一肩挑”实践的研究多集中于以下三个方面。第一，村支书和村主任权力集中后的监督制约问题。廉如鉴等指出“一肩挑”难以解决两委的制度性矛盾，若将两委职权集中于一个人、一套人马则会产生极大的制度运作空间，极易走上“双面机会主义”的道路[4]；程同顺等认为囿于权力重构后，副主任的权力具有强非正式的让渡性，难以与村支书在同一制约关系中形成权力中心[5]；董江爱认为由于“一肩挑”实践制度不完善，难以应对权力结构调整下的监督问题，助长了乡村治理体系中“绝对权力”的风险，从而导致一把手权力叠加、难以监督[6]。第二，政策初衷与政策执行的偏差分析。董江爱等认为在派系斗争、矛盾突出的村庄，民主选举的程序中立不利于党组织引导选举目标的实现，甚至部分村庄的村委会选举流于形式，以此消磨村民参选积极性，背离了“一肩挑”政策本义[7]；姚锐敏基于民主选举的特性，分析了村委会和党支部的选举结果，认为民意制约一定程度上导致选举变成村民“绝对自由”的选举，从而消解乡镇与村庄的委托代理的关系，影响国家对乡村社会的政治整合能力[8]。第三，党的全面领导与村民自治的矛盾冲突。姚锐敏认为由于“熟人社会”的特性，“认亲不认贤”的投票思想固化，多数党员干部为避免威望受损不愿参与竞选，以达到和平共处的目的[9]；文丰安认为“一肩挑”政策的执行对基层党组织具有双重影响，一方面，基层党组织为了选票承担更多村务而忽略党务，导致其功能弱化，另一方面，基层党组织的作用被过度强化，进一步挤压村民自治空间[10]；梅丽红则认为“一肩挑”后，村委会的独立性缺乏导致其陷入“附属行政化”困境[11]；桂华认为“一肩挑”的推行会加剧村级组织行政化、改变村级治理逻辑，诱发基层治理出现体制性过热，增加村民不满，引发“利益受损者”的抗争[12]。

综上所述，当前学界从多个维度分析了村级组织负责人“一肩挑”实践过程中的冲突与梗阻，但大部分的研究仍停留于执行结果与政策困境分析，忽略了对其选举模式的整体性研究，尤其是在村主任和村支书选举过程的研究中，未能概括出其典型模式，未能进一步探究村级组织负责人“一肩挑”的生成逻辑。有鉴于此，本文以赣南三村为例，考察各村在村级组织负责人“一肩挑”选举实践中的多重形式，剖析村级组织负责人“一肩挑”的生成机制，为基层党建引领乡村治理现代化的创新发展提供思考和借鉴。

二、村级组织负责人“一肩挑”的政策变迁

为加强基层党组织对农村工作的领导，解决“两委”矛盾问题，村级组织负责人选举经历了从“两票制”到“两推一选”再到“一肩挑”的制度改进与优化。村级组织负责人“一肩挑”政策从地方实践上升至国家正式制度，源于实践并被规范化后重新回归实践，是乡村治理领域重要的制度创新。

（一）国家政策发展历程

村级组织负责人“一肩挑”政策在2002 年7 月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中作为一项“倡导式”政策提出后[13]，由个别地方试点逐步转向全国推广。直至2019 年中央一号文件中指出要全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村“两委”班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例，加强党支部对村级集体经济组织的领导[14]。村级组织负责人“一肩挑”作为一项“要求性”政策被明确提出，体现了全面加强党的领导和党的建设的重要性与必要性。同年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步指出村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人[15]。随着“一肩挑”实施过程中的问题反馈，国家政策遵从问题导向、动态调整，2021 年2 月《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中指出应在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜、不搞“一刀切”[16]。

（二）赣南G 镇实践措施

本研究的经验材料主要源自笔者2021 年12月在赣南G 镇的调研。赣南G 镇两面环水，总面积39.6 km2，其中耕地面积671.93 hm2，山场面积473.33 hm2，水域面积250.67 hm2，是典型的中部平原地区，主要产业为传统农业，包括玉米、土豆、水稻等传统作物。全镇收入结构单一，以务工为主、务农为辅。总体上，G 镇作为农业型村庄，在中西部地区具有一定的典型性和代表性。

据了解，江西省积极依法推行村级组织负责人“一肩挑”和村“两委”成员交叉任职，2021年上半年止，江西省村书记主任“一肩挑”比率达到98.66%。赣南G 镇新一轮的村两委换届于2020 年底陆续开展，其选举流程按照中共中央组织部组织二局、民政部基层政权建设和社区治理司编写的《村“两委”换届工作指导手册》实施落实，具体程序如下：第一，前期准备阶段，由县、乡镇党委包乡走村入户对各村情况进行调查摸底，通过各村年初计划和年终总结的对比，考察各村发展情况和两委工作开展情况，研究是否下派乡镇干部兼任第一书记等问题；第二，正式选举阶段，村党组织换届选举与村民委员会换届选举工作统一部署，按照先村党组织、后村民委员会的顺序进行。其中，村党组织换届选举按照“两推一选”办法进行，村民委员会换届按照“推选村民选举委员会、登记选民、第一轮选举候选人、第二轮候选人选举村主任”四个主要流程进行。实施“一肩挑”的村庄，推荐村书记成为村主任的候选人；第三，后期工作收尾阶段，村党组织换届结果需向乡镇党委报告，并进行公示审查，公示期间若有问题，村民可以匿名向乡镇党委举报。而村民委员会换届则是当场宣布选举结果，若村民不满意选举结果，则需要五分之一以上拥有选举权的村民或三分之一以上的村民代表联名提出罢免要求。

三、村级组织负责人“一肩挑”的典型模式

前已述及，赣南G 镇推行村级组织负责人“一肩挑”的工作思路是由“书记到主任”，其选举办法的制定也与中央出台的政策文件要求相一致，但经过调研发现，赣南G 镇各村在实践过程中却与原定目标、价值观念和利益格局存在较大张力，即存在家族党派、权威代表、传帮带培养三类典型模式。

（一）村级组织“家族党派”模式

G 镇A 村属于“软弱发展”村，全村5 150人，党员88 人，多数党员年纪大，难以胜任村务工作。2021 年初，G 乡镇党委根据A 村的发展情况，下派了一名正科级干部参与该村级组织负责人“一肩挑”负责人选举，但选举结果为A 村原妇女主任选任成功。在调研过程中发现，该村在落实“一肩挑”政策过程中存在候选人不符合选举条件、政治审查仍顺利通过的情况。

据了解，A 村新任的村级组织负责人是A 村老支书的侄女。在与A 村退休干部的访谈中得知，在选举前期，村两委干部也带乡镇下派的干部走访了A 村里的老党员，结果，老支书通过挑拨、撺掇等方式，抹黑乡镇干部借走访之名“拉票”。虽然，乡镇在换届选举后也采取了措施让新村级组织负责人主动辞职，但由于老支书的关系疏导和村里的人脉支持，在G 乡镇领导人事调动后，此事也不了了之。

（二）村党组织书记的“权威代表”模式

G 镇B 村属于“经济富裕”村，全村2 320人，党员33 人，多数党员年纪较大。B 村从2019年开始实施村级组织负责人“一肩挑”政策，该村党组织书记从2019 年被选举成为村级组织负责人，连任至今，是B 村致富带头人。原村民委员会主任选任为副支书，履行村主任职责，享受正村级待遇。在调研过程中，发现该村在实行“一肩挑”的政策过程中存在盲目推选村支书，选举程序不合规等问题，如选举前要求村主任写辞职报告、“一肩挑”政策宣传偏离政策内涵等。

通过访谈得知，B 村两委成员对于村级组织负责人“一肩挑”的政策理解为，“中央要求支书主任一肩挑，但由于村主任是村民选举上来的，乡镇党委无权撤掉主任，需要经过一个合法的程序，那就是村主任写辞职报告。”在村主任选举前，村支书会召开村民代表大会，宣传政策、贯彻选举精神。在村主任选举中，由村民代表负责各小组的流动选票箱，要求村民选村支书。由于村支书能够参与公务员编制考试，享有向上级党委推荐下一任候选人的权力，所以在B 村，村主任想要接任村支书，就需要“服从”现任支书的领导，村支书等同于“权威代表”。

（三）村级组织负责人“传帮带”培养模式

G 镇C 村属于“建设示范”村，全村1 991 人，党员34 名，年轻党员居多。从2013 年开始，C 村就实现了村两委负责人“一肩挑”。原村民委员会主任选举成为村级组织负责人，连任至今。原支书退休后返聘到乡镇任职。在访谈过程中，了解到该村在2011 年前是薄弱村，党员老龄化严重，根据C 村级组织“选人难”“无人选”的现实困境，Y 县G 乡镇委派事业编制的干部兼职村支书，他在退休前推荐了原主任担任村级组织负责人。

据了解，该村的村级组织负责人主要采用“培养”模式进行选拔，在访谈过程中，C 村两委负责人反复强调“从农村小事做起”，指出作为现任村两委负责人，做好日常工作的同时，也要做好班子的新老接替。如在换届选举期间，积极向党员群众宣传，推荐能做事会干事、年轻党员，有文化有能力的人。从2013 年至今，C 村的村级组织负责人培养已经初成体系：在换届前期，聘请“种子”候选人，享受村干部待遇。在换届后，培养候选人进入“两委”干部队伍。最后，经过两年考察，由现任村两委干部，提出公正评价，然后根据实际情况，进行新老支委接替。

四、村级组织负责人“一肩挑”的生成机制

村支书作为自上而下确认产生的村级组织“一把手”，代表上级党委政府的组织意图，是执行国家政策与方针的重要抓手；而村主任作为自下而上选举产生的村庄管理者，代表广大村民的利益需求。村级组织负责人“一肩挑”政策作为二者联结的制度安排，不可避免地成为一个权力冲突的连接点和交汇区[17]。下文将根据已有的典型模式进行分析，尝试分析村级组织负责人“一肩挑”的发生机制。

（一）权力的非正式运作消解政策本意

在村级组织负责人“一肩挑”的选举过程中，囿于先选村支委后选村委的选举方法和操作程序，乡镇政府为了确保“一肩挑”政策的顺利落实，唯有依赖更多非正式运作的方式以寻求党的领导与选民意愿之间的相对平衡。但在实际过程中却出现了权力的非正式运作规制乏力，进一步弱化政策本意，阻碍政策执行的现实问题。如在A 村的选举过程中，乡镇党委也通过下派干部走访、全程“坐镇”选举等非正式的方式试图获取村民支持，而A 村的退休老支书则通过各户送礼、撺掇党员、人情交易等手段与乡镇党委“唱反调”，获取A 村党员、村民的支持以此获得选举的胜利。在B 村的选举过程中，村支书通过要求村主任写辞职报告、以村民代表为宣传媒介，在日常生活中宣扬“支书才能一肩挑”的思想，借助政策要求重塑村民认知，误导村民认为选举产生村党支部书记，又要求实行村支书和村主任“一肩挑”，实质上村委会主任已经内部确定，投票选举只是形式。但当权力的非正式运作能够减少和消除村庄宗族党派的势力影响，促进政策内涵与村民需求形成良性互动，则能确保村级组织负责人“一肩挑”机制有效运行。如C 村两委负责人的“传帮带”的培养模式，在公正选举的同时通过先“磨练”后“接任”的非正式的方法培养“最优”候选人，实现乡镇党委领导与村民自治有机统一。综上，为有效防止权力的非正式运作消解政策本意，基层政府推行村级组织负责人“一肩挑”政策，应规范工作运作，尊重村民选择，同时合理善用人情面子等非正式运作的方式，才能助力村级组织负责人“一肩挑”政策目标的实现、提升村干部的治理能力。

（二）权力让渡下的政策模糊与权威转移

从村级组织负责人“一肩挑”政策提出至今，中央对于村级组织负责人“一肩挑”政策的部署仅停留在宏观指导层面，虽然有明确的政策目标但并未制定具体的执行步骤；江西省政府虽然积极回应，但仍是以“通知”形式落实到农村地区，使政策具体的实施过程具有高度的模糊性，存在权力让渡的行为导向。这种权力让渡下的政策模糊，使乡镇和村党组织在具体执行中享有“绝对权力”。虽然村级组织负责人“一肩挑”在制度设计层面涵括了村级治理的行政关系、乡镇党委与村支部的党组织关系，具有双重性，但是在执行过程中却出现重支书轻主任、党组织权威转移等问题。根据G 镇村级组织负责人“一肩挑”的选举办法，乡镇党委需在选举前后对两委负责人进行政治审查、民意调查，村主任也能选任成为两委负责人，但各村在具体执行过程中极易出现严重偏误。如在B 村两委负责人选举中，“一肩挑”政策的宣传导向异化为书记主任“一肩挑”，即主任离任，支书一定要当选村主任，原主任要写辞职报告才是“讲政治”的体现。在A 村两委负责人选举过程中，老支书成为A 村的“掌权者”，扶持自家亲戚选举村村级组织负责人，试图将党的“组织权威”转化成村支书“个人权威”。综上，在政策执行偏差下，极易产生不出事逻辑下的机械执行，甚至出现“家族利益集团”。因此，基层政府更应该加强政策宣传，使村民群众真正认识和理解到“一肩挑”的政策目标和下派干部的真正用意，并且坚持乡镇党委领导下级村党支部选举，将选举候选人审核资格上移，并对选举过程进行监督，建立健全村“两委”负责人选举制度。

（三）乡镇党委与村两委权力秩序的同构性

随着乡村社会行动体系中多元主体的协同参与，乡镇政府管理与村庄自治的关系也从“单向指导”转为“双向互动”。乡镇党委与村两委、村两委与候选人之间的权力秩序问题在村级组织负责人“一肩挑”的过程中日益凸显。在A 村选举过程中，当乡镇党委、村两委、选举“候选人”之间的权力秩序失衡时，乡镇党委难以在法定权限范围内对村两委选举进行有效干预，村级组织负责人“一肩挑”的选举便有可能成为农村“少数利益团体”争权谋利的手段，其根本目的在于通过“掌权集权”去“图谋利益”。而当三者间的权力秩序是上下一致时，则能激发人才活力，形成有效的选举机制。如在C 村推行村级组织负责人“一肩挑”政策过程中，形成了两种角色，第一是乡镇党员与村两委层面的“引荐人”角色，第二是村两委与接班人层面的“培育者”角色。首先，C 村现任两委负责人就是在上一届支书的培养与推荐下上任的，作为引荐人的上一届村支书也是乡镇党委下派到C 村兼职的事业单位干部，通过该名兼任干部作为中介桥梁，乡镇政府与C 村形成了良性互动，能够准确传达政策要求与组织意图。其次，C 村也在延续培养接班人的形式，通过采取“对上推荐，对下培养”的两委负责人选拔机制，构建了良好的乡村权力秩序，有效化解两委“一肩挑”执行中产生的上下不一致的利益受损问题。村级组织负责人“一肩挑”是对村庄权力的高度集中，因此必须建立在权力秩序上下一致的基础之上，这就需要通过做好党全面领导的“加法”，深化村干部的“减法”，真正激发人才活力，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的工作队伍。

五、结论

本文以赣南G 镇三村的村级组织负责人“一肩挑”的实践为例，发现在执行过程中存在三类典型模式，分别为村级组织“家族党派”、村支书“权威代表”和村级组织负责人“传帮带”培养模式。其背后的生成机制分别是权力的非正式运作消解政策本意、权力让渡下的政策模糊与权威转移、乡镇党委与村两委权力秩序的同构性。从选举结果看，以G 镇为代表的乡镇也能够保障选举工作平稳进行，其由“书记到主任”的工作思路、构建良好的乡村权力秩序化解矛盾等措施，尤其是基于乡镇党委与村级组织权力失衡下构建的候选人培养机制，作为成功的地方实践经验具有借鉴价值。

然而，以G 镇为代表的乡镇在推行村级组织负责人“一肩挑”的过程中也存在诸多困难。如在非正式权力过度与利益驱动下，村级组织负责人“一肩挑”政策在执行过程中将会受到“利益可能获得者”的恶意抵制，并且通过不良手段与方式形成“利益团体”，导致干群关系恶化，乡村成为滋长暴力和不公的土壤，导致农村经济文化发展停滞、倒退。在权力让渡的逻辑导向下，村级组织负责人“一肩挑”政策在执行过程中极易产生偏差，导致村民对于该项政策的认知片面，党组织权威异化成为村支书“个人权威”。因此，如何将“基层党组织全面领导”的制度优势转化为治理效能成为当下村级组织负责人“一肩挑”政策全面推行的关键问题。首先，基层政府应规范工作运行，拓宽选拔渠道，形成有效的进入退出机制，把真正优秀的人才选拔到村党支部书记（主任）岗位上。其次，村级组织应探索新的选举模式，不拘泥于“先书记后主任”的工作思路，因地制宜实施村级组织负责人“一肩挑”政策。再次，提升村民监督效能，重塑村民的价值观念，在村级组织权力结构重组的同时强化村民对村支书（主任）的罢免权力。最后，建立和完善村干部的保障机制，通过利益补偿机制减轻维稳压力、整合权力失衡风险，进一步夯实党在农村基层的执政基础，实现乡村治理体系和治理能力现代化。