全面从严治党视域下“微腐败”治理研究

付子文

(云南大学马克思主义学院,云南 昆明 650500)

习近平总书记指出：“反对腐败、建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场。”[1]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党风廉政建设，将全面从严治党纳入“四个全面”战略总布局，针对问题提出了一系列新的思路、新的方案，推动全面从严治党进入新阶段。当前，反腐败斗争已呈高压态势，腐败现象在一定程度上得到了遏制，但同时也应当看到，“微腐败”在某些地区和部门仍呈多发态势。全面从严治党要想向纵深推进，就必须认清“微腐败”的特征，查找产生“微腐败”的原因，探寻解决“微腐败”的路径，坚持“无禁区、全覆盖、零容忍”的原则，达成“不敢腐、不想腐、不能腐”的目标。

一、“微腐败”的含义及特点

从字面来看，“微腐败”以一个“微”字区别于其他腐败形式，指“由小微权力引发的不正之风和腐败现象”[2]。其内涵主要包括由“小”“微”权力引发的腐败行为和涉及“小”“微”钱财的腐败行为两点。“微腐败”主要发生在群众身边，包括医疗、就业、扶贫、教育、“三农”等诸多直接关乎人民群众利益的民生领域，严重污染了基层政治生态。“微腐败”主要具有以下几个特点。

第一，隐蔽性高。“微腐败”的发生与党组织的透明程度有很大关系，透明度不高的党组织容易“各立山头”“站队画圈”，在这样的党组织中，每个人都因为切身参与了“微腐败”行为而互保，尤其表现在面对上级党组织的审查、调查时建立攻守同盟，进行“抱团对抗”。此外，党组织内的领导核心对“微腐败”的态度也是其具有高隐蔽性的重要原因。如果党组织内的领导核心对“微腐败”行为明确认可或为“微腐败”创造环境、提供条件，则使得“微腐败”能够在党组织内避影敛迹。这种认可背后的原因有时是基于道德层面的考量，有时是基于非道德层面的考量，即将“微腐败”行为默许为党组织的奖励机制，认为党组织成员只有在受到了“微腐败”带来的好处时，才能更加用心努力工作，更加忠诚于党组织，进而为公众作出更大贡献。

第二，迷惑性大。“微腐败”表面上往往具有迷惑性和欺骗性，通常与人们的正常工作糅合在一起，不易与正常的礼尚往来相区分，对人们的思想和行为具有一定的麻痹性。受贿者和行贿者因某种利益结成一种伪善关系，行贿者善于利用各种重大节日和时间节点开展腐败活动，使得行贿变得合理化、应然化。受贿者则打出“情感”和“为公”两张牌，前者以正常的人情交往之名，行徇私之实，认为逢年过节收点“礼物”，调研考察享受“接待”是无伤大雅的人之常情。后者看似“大公至正”，实则是“圈子文化”“山头主义”在作祟。这种游走于“灰色地带”“边缘地带”的行为具有相当的模糊性和迷惑性。

第三，涉及面广。“微腐败”虽然微小，但其涉及面极大，广泛存在于各个领域、各个组织之中，且尤其以基层党组织为“重灾区”，主要涉及组织人事方面、公共服务方面、财经管理方面、差旅活动方面、公务接待方面、公务用车方面、会议活动方面、办公用房方面、生活交往方面等。无论是逢年过节、婚丧嫁娶，还是招标建设、公投选举，从小事情到大工程，从小职员到大领导，“微腐败”可以说无处不在。

第四，极具顽固性。全面从严治党推进过程中，“微腐败”问题禁而未绝，具有极强的顽固性，主要原因有：一是“微腐败”的认同化。“微腐败”通过融入党组织记忆和营造偏离道德的组织文化，而逐渐嵌入到党组织的结构之中，并长期存在于党组织之中直到被认同化。在党组织的体系中，“微腐败”问题反复发生，党组织内成员逐渐将这种行为认同内化，认同化后的“微腐败”让原本明显的腐败行为变得平常，逐渐被人们适应，并被各级公职人员不假思索地执行着。二是“微腐败”的社会化。一个具有“微腐败”行为的党组织形成一个局部的、封闭的社会，在这个社会中“微腐败”行为被看作是可以接受的正常行为。一个原本正直的新成员加入这一组织后，长期的耳濡目染，使得他逐渐向“微腐败”行为妥协。三是“微腐败”的合理化。为了让老成员坚持“微腐败”，并提高新成员的接受认同度，党组织内成员利用特定文化中的一些因素，将“微腐败”解释为合理行为，这是构成“微腐败”禁而不绝的关键原因。如果没有认同化，“微腐败”不可能悄无声息地存在于组织内；如果没有社会化，“微腐败”不可能屡禁不止；如果没有合理化，“微腐败”不可能长期存在，并成为党组织内的沉疴宿疾。

第五，离群众近。“微腐败”多发生于基层党组织内，而基层党组织作为我国最基础的组织单元，服务群众是其最大的职责，相较于“大腐败”“巨腐败”，这些发生在基层党组织内的“微腐败”行为对于广大人民群众更有切肤之痛。

二、“微腐败”的原因及表现

“微腐败”在基层党组织内生根发芽，且易发多发、久治难愈，给基层党组织的政治生态造成了严重破坏，恶化了党内政治文化。从实践考量来看，“微腐败”的形成原因主要有以下几点：

(一)基层干部的思想认知偏离正轨

思想是行动的指南，只有以正确的思想作为引领才能保证在正确的道路上行稳致远，如果思想认知出现偏差，行动必然脱离正轨。一些基层干部认为“小贪不算贪”“小腐不是腐”，觉得诸如宴请、接待等是礼尚往来的人之常情，久而久之对于微小的“糖衣炮弹”放松了警戒，在处理公务上丧失了原则，丢弃了信仰，淡忘了初心。殊不知，千里之堤毁于蚁穴，事物的变化总是由量变到质变，一系列“小贪小腐”正是基层干部蜕变的开端，从对于“小拿”“小要”等行为形成习惯，到“目中无纪”的肆意妄为，“微腐败”犹如慢性病侵蚀着基层干部的党性，使其在不知不觉中坠入腐败的深渊。

一些基层干部认为全面从严治党是刮“过堂风”，风声紧时规规矩矩，风声松时我行我素，抱着侥幸的心理收受好处，认为“微腐败”“微”不足治，一次两次不会出事。一些基层干部受传统封建思想和不良政治文化的影响，在政治上阳奉阴违，拉帮结派，政治立场模糊，政治野心极度膨胀；在思想上严重异化变质，理想信念不坚定甚至忘记初心。有些领导干部对于组织内确有的“微腐败”行为视而不见，认为只要不是原则性的大错误，不影响正常的工作就睁一只眼闭一只眼。

(二)监督管理在基层组织内相对乏力

监督管理是党的各项建设的重要保障，在全面从严治党的进程中发挥着举足轻重的作用，一旦监督管理失位、缺位、空位，则会导致权力的肆意妄为，进而滋生腐败。从纵向来看，基层党组织处于中国共产党组织序列中较低的一级，全面从严治党的压力由上而下传导，经过层层传导后管党治党力度不到位，存在“上面紧，下面松”“上面热，下面冷”“上面雷声大，下面雨点小”等现实问题，这就让有些基层干部自以为“天高皇帝远”，没人可以监管到自己。因此，在基层耀武扬威，专横霸道。全面从严治党向基层延伸后，更加全面细致严格的监管在基层铺开，一些原本显性的腐败行为由明转暗，变成了不易察觉的“微腐败”。监督管理的不到位，容易引发形式主义、官僚主义等“微腐败”形式，一些基层干部变成了漠视群众的“官老爷”，对群众的诉求表态多调门高，但实际行动少，调查研究变成了“走过场”，遇到问题后却“推、拖、绕”，不认真履行应尽的职责。从横向来看，一些基层党组织两委班子“相互关照”，大搞“一团和气”，使得基层党组织内横向的监督管理形同虚设。基层党组织内的监管部门领导干部为了当“太平官”“逍遥官”而对组织内确有的“微腐败”行为置之不理，任由“微腐败”之风肆虐，这种不积极履行主体责任和监管责任的行为使得“微腐败”禁而不绝。

(三)基层党组织信息透明度不高

“阳光工程”是基层党组织行使职权的基础性前提，“三务公开”制度是反映基层党组织内部的“透视镜”“显微镜”。“微腐败”的滋生往往发生在信息透明程度不高的基层党组织内，这种不透明主要表现为两个方面：第一，自由裁量权不公开。基层干部在实践中具有较大的自主权，为“微腐败”的产生提供了空间。有些基层干部违反相关法律法规，利用职权或职务上的影响，干预、插手地方司法活动，请求对自己关系网内的人从轻处罚，甚至不处罚。第二，过程性信息不公开。所谓过程性信息是指在行政机关作出最终决定之前，尚处于讨论、研究阶段的信息。2010年1月12日，国务院办公厅颁布了《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，指出：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”防止不成形的信息公开后造成误解。但实际工作中，并不是所有的过程性信息都不能公开，例如《山东省政府信息公开办法》中就规定：“行政机关拟定地方性法规、规章、规范性文件和有关政策、措施、标准，或者编制相关规划、计划、方案、预案，涉及公民、法人和其他组织的重大利益，或者有重大社会影响的，在拟定、编制过程中，应当将草案主动向社会公开，充分听取公众意见。”[3]但有些基层干部故意隐瞒涉及群众重大利益的信息，不主动公开相关过程性信息，没有听取群众意见，给基层工作蒙上了神秘的“面纱”。

三、“微腐败”的现实危害

相较于“大腐败”“巨腐败”，“微腐败”更具隐蔽性、迷惑性、广泛性和顽固性，并极易产生“蝴蝶效应”，引发“集体腐败”。这些“微腐败”虽然微小，但与其他腐败类型的性质无异，一样都造成了恶劣的影响，侵蚀了人民的利益，损害了党和国家的形象。“微腐败”的危害主要有以下几点。

(一)“微腐败”直接损害群众的切身利益

基层党组织领导着基层工作的方方面面，是广大人民群众脱贫致富、化解困难的重要领导核心。基层党组织内的党员干部由于其工作直接面对着群众，与群众的工作、生活、学习密切相关，可谓“实权”在握，也极易滋生腐败。中国共产党自成立以来就将“为中国人民谋幸福”作为自己的初心，从各级党组织到每一位党员，都努力成为群众中的“一面旗”。但有些基层党员干部织却与此背道而驰，不仅没有树立起一名合格党员应有的模范形象，反而将手中的权力发挥到极致，将贪腐之手伸向群众的利益。从近些年执纪实践来看，基层党组织内的“微腐败”问题不少，有的基层干部弄虚作假，欺上瞒下，在办理群众切身利益事项的时候，故意隐瞒、遮蔽工作中的失误，编造或伪造虚假业绩，对上欺骗领导和组织，向下狡饰真相。有的基层干部为了宣传自己的政绩，不顾周边群众的反对，围绕领导的“眼球”上项目，大搞形象工程和政绩工程。有的基层干部通过各种手段骗取侵占国家征地拆迁补偿款，“打白条”拖欠群众财务，对来访群众态度冷漠，消极应对。对这些身边的“微腐败”，广大人民群众反映强烈，深恶痛绝。

(二)“微腐败”蚕食群众获得感

党的十八大以来，全党上下同心勠力，努力解决如何“让人民群众有更多获得感”这一时代课题。“获得感”是人们的切实利益得以满足时而内生的一种满足感，包括物质和精神两个层面。全面深化改革推动我国经济和社会全方位发展，在不断做大“蛋糕”的同时，注意分好“蛋糕”，才能满足人民群众的获得感。毋庸置疑，广大人民群众的获得感建立在切身利益得到保障和满足的基础上，“微腐败”啃食人民群众的切实利益，严重影响了人民群众的获得感。为了提升人民群众的获得感，党和国家集中力量解决了一大批基础性民生工作，完善了利益协调分配机制，增强了法治力度和保障强度。在教育、就业、住房、医疗等关乎民生的各个领域加大资金投入，改善人民生活。但有些基层干部，特别是掌握着资源分配权力的部门“一把手”，对专项资金盘剥克扣、截留私用，利用职务之便，采用弄虚作假的方式为不符合低保条件的亲友申报补助，而有些农村、社区中真正需要低保的群众却领不到补助，得不到救济。有些基层干部套取、骗取国家惠农补贴等资金，这些本应属于人民群众的“救命钱”的补贴，被基层干部拿来挥霍浪费。

(三)“微腐败”挥霍人民对党的信任

一个政党如果失信于民，那么即便他再做出什么样的努力，仍然不会获得人民群众的正面评价，这便是“塔西佗陷阱”。民心是政党执政的合法性的关键所在，能够得到人民的普遍信任和理性认同，是一个政党稳固执政根基的重要基础。作为党的一面镜子，基层党组织代表着中国共产党的形象，反映着党内的政治生态，体现着党内的政治文化。基层干部与人民群众工作接触多、时间长，其一言一行都影响着党和国家在人民群众心中的形象，如果基层干部出现“微腐败”现象，则极大破坏了党和国家在人民群众心中的形象，严重影响党和国家的公信力，极易引发信任危机。

(四)“微腐败”成群极易引发集体腐败

习近平总书记指出：“‘微腐败’也可能成为‘大祸害’”[4]在一个“微腐败”长期普遍存在的组织内，腐败行为随着时间的推移逐渐制度化、社会化、合理化，成为每个成员自觉恪守的“真理”。在基层党组织，例如村、社区干部和两委班子成员大多来自同一自然村或同一街道，彼此之间相互熟悉，交情甚深。如果主要领导带头有了吃拿卡要、雁过拔毛等腐败行为，则是以实际行动默许了“微腐败”行为。久而久之，原本的“公职团队”变成了“利益团伙”，导致塌方式“微腐败”，进而引发集体腐败，严重恶化基层党组织的政治生态。在这种腐败的组织内，知识和能力的作用不再突出，相反权力和关系成为人们走向成功的敲门砖。摆在党组织内成员面前的选择不再是努力学习工作提升学识和能力，而是比关系、拼后台。长期如此，组织内的知识分子不再安心工作，加剧了组织的失范状态，一方面影响了组织的工作效率，另一方面也使得人才被埋没或外流。

四、“微腐败”的治理路径

治理“微腐败”必须对症下药，针对“微腐败”发现难、治理难等问题，必须加强监管，从严约束，强化教育，构建全方位的反腐利器，从根源治理“微腐败”问题，净化党内政治生态，营造良好党内政治文化。

(一)健全党内外监督网络，解决“微腐败”难发现问题

强化对全党的监督是建设廉洁政治的题中之义，也是全面从严治党的必然要求。针对“微腐败”发现难的问题，必须联通党内外监督网络，使得监督真正抵达党的“神经末梢”，让“微腐败”无处可藏。党内监督和党外监督虽然有各自不同的特点和方式，但两者之间相互配合、相互补充，在性质和宗旨上具有一致性。

加强党内监督是中国共产党的一贯要求，必须加以坚持贯彻，使之在处理“微腐败”问题上发挥积极作用。各级党组织要坚持抓好监督不放松，努力形成“常管常严”的监督新常态。基层党组织是“微腐败”的高发区，因此，基层党组织要完善基层干部有关事项报告制度，使“抓早抓小”坐地落实；善抓支部党建推进基层党组织建设，巩固领导核心的监督作用；强化基层纪检委员主体责任感，通过交叉巡视，以干代训等范式激活基层纪检委员，让基层横向监督精准发力；着力深化政治巡视，建立基层党组织巡查制度，打通党内监督“最后一公里”；整治基层超职数、超规格干部，防止权力的过分集中；分批审查基层干部人事档案，剔除基层党组织内的“造假干部”；紧盯“微腐败”易发的三个点，即“廉政风险点”“节日节点”和“人事调动点”。

党外监督是中国共产党监督体系的重要组成部分。“微腐败”的发生主体多为直接与广大人民群众有工作接触的基层干部，因此，群众监督对于“微腐败”的防治有着重要作用。我国宪法规定公民有权对于公职人员的失职违法行为提出控诉，并规定国家机关对于公民的控诉必须依法审查，负责处理。为了保证广大人民群众行使监督权利，基层干部必须提高对群众监督重要性的认识，明晰自觉接受群众监督是每一名党员应有的觉悟，了解手中公职权力是由人民所赋予，从而增强接受群众监督的自觉性。党和政府必须畅通群众监督的渠道，发展“阳光政务”工程，充分尊重人民群众的知情权，完善信访制度，一方面，为群众举报、揭发基层干部的“微腐败”行为提供渠道。另一方面，为政府收集民情民意提供重要途径。对于人民群众所反应的“微腐败”问题，只有及时启动调查，弄清事实，依法处理，才能最大限度地维护群众利益，群众监督的作用才能得以实现。

(二)加强纪律约束，解决“微腐败”难遏制问题

针对“微腐败”难遏制的问题，必须加强纪律约束，做到有案必查，有腐必惩，以零容忍的态度坚决抵制群众身边的不正之风。

完善相关党纪党规建设。铁的纪律和规矩是中国共产党凝聚力和战斗力的源泉，我们党自成立以来就制定了严格的党纪党规。进入新时代后，有些党员干部滋生出了新的纪律和作风问题，使得各级党组织面临着各种新的挑战。因此，必须有针对性地完善相关党的纪律和规矩，例如严禁公车私用、私客公待、损公肥私等“微腐败”行为，并针对“微腐败”顽固性强的问题制定一系列整治措施，筑牢“不敢腐”的纪律防线。

强化纪律执行，落实制度实施。纪律的生命在于执行，如果党的纪律和规矩得不到良好的执行，则会引发“破窗效应”，使得党纪党规流于形式，失去应有的威慑力和严肃性。要想党的纪律和规矩得到良好的执行，首先，必须使广大党员干部从守纪和执纪两个层面理解相关党纪党规的条例和原则。其次，必须提高纪律和制度的执行力，更要有坚如磐石的反腐决心和健全的法制保障。再次，必须培养一批“执纪尖兵”，以适应新的斗争形势和任务要求，将理论知识与实际工作相结合，打造政治过硬、纪律严明、业务精湛的执纪队伍。

(三)加强思想道德教育，解决“微腐败”难根治问题

加强思想建设，筑牢广大党员拒腐防变的思想防线是全面从严治党的关键所在。加强对广大党员干部的思想道德教育，发挥教育的训导作用在反腐败中的内心抑制机能，使得广大党员干部形成“不想腐”的内在力量。

“微腐败”禁而不绝，思想防线的坍塌是重要原因。因此，必须加强对广大党员干部的思想道德教育。思想道德教育可以提高党员干部道德自律水准，从主观上对自身行为进行正确的纠正，使之主动抑制“微腐败”行为。从惩治腐败行为的发生者来看，思想道德教育可以利用舆论和道德的力量从其内心深处对腐败行为进行谴责和鞭挞，从而增加腐败行为双方的心理成本。思想道德教育首先应注重政治理论教育，将政治建设摆在首位，切实抓好广大党员干部对习近平新时代中国特色社会主义思想等理论的学习，提高自身政治素养。其次，应针对“微腐败”行为开展实例讲解，从正面宣传党的方针政策，引导党员干部增强遵纪守法意识，进行反面案例警示，剖析典型“微腐败”案例，教育党员干部认清“微腐败”的本质和危害，自觉做好政治生态的“护林员”。