《乡村振兴促进法》视域下乡村治理法治化的路径探索——以广东省清远市为例

2022-11-23陈泓浩

广东蚕业 2022年6期

陈泓浩

陈泓浩

（广东岭南职业技术学院广东广州510663）

全面推进乡村振兴战略实施，必须以现代法治作为保障。文章以《中华人民共和国乡村振兴促进法》出台为契机，阐明了乡村治理法治化是乡村振兴的必由之路，分析了乡村治理法治化面临的问题，提出了乡村治理法治化的路径，并以广东省清远市为例，做了一些经验介绍。

乡村振兴；乡村治理法治化；路径；经验

乡村振兴，法治先行。《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）的出台，让乡村治理法治化有了坚实的制度基础和具体的行动指南。本文聚焦乡村治理法治化的现实问题，并进行了思考与分析，结合广东省清远市的乡村治理法治化经验，提出乡村治理法治化的路径，具体包括做好法治建设工作并创新村民自治模式、制定全面有效的法治建设方案、构建具有地方特色的乡村法律制度体系、建造实效化的普法工程、提供专业化的法律服务。

1 乡村治理法治化是乡村振兴的必由之路

全面推进乡村振兴，离不开强有力的法治保障。《乡村振兴促进法》于2021年6月1日起正式施行，其聚焦“三个全面”和“五个振兴”。《乡村振兴促进法》为乡村振兴护航，从顶层设计的视角，划定方向、划准路线、划出禁区、划好红线，让今后的乡村振兴工作有了“护航灯”。《乡村振兴促进法》助推乡村振兴，以更为科学的制度建设、更为有力的内容措施、更为规范的职责要求，为一系列重点工程、难点问题都提供了保障，让今后的乡村振兴工作有了“助推器”。

乡村治理法治化是乡村振兴的必由之路。乡村经济、政治、文化等领域的振兴，都需要有法治保障。

乡村经济方面，主要的振兴目标是产业发展。根据《乡村振兴促进法》第二章第十二条，产业发展的前提，是“完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益”。新制度经济学家认为，产权制度是一个经济体运行的基础，有什么样的产权制度，就必然有什么样的经济组织、技术和经济效率。产权界定越明确，资源配置效率就越高[1]。此外，还要维护市场竞争以及产权在市场上的合理分解、转让、重组和优化。在促进产业发展的过程中，必然要求坚持以农民为主体，以乡村优势特色资源为依托，支持、促进农村各类产业融合发展，推动现代农业产业体系、生产体系和经营体系的建立，推进数字乡村建设，培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体。这些都需要在乡村治理法治化的前提下才能得到落实。

乡村政治方面，主要是建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。同时从中国传统历史文化中汲取力量，打造现代社会主义乡村自治，积极配合并逐渐融入国家所提倡的法治与德治中，构建真正做到“三治”结合的现代乡村社会治理体系，保障人民的政治权利、政治义务和政治生活。“政治参与是民主政治的核心内容”[2]，乡村振兴视域下的社会主义民主就是农民当家做主。法治的作用就在于切实尊重、保障和实现农民当家做主，真正做到“以人为本，执政为民”，积极调动农民参政议政的积极性、主动性和创造性。

乡村文化方面，根据《乡村振兴促进法》第四章第三十条，应当“采取措施丰富农民文化体育生活，倡导科学健康的生产生活方式，普及科学知识，推进移风易俗”，加强农村精神文明建设。乡村文化是智慧之源，是有效维护乡村社会秩序的内生力量[3]。乡村文化振兴，包括但不限于生产生活方式的改善、衣食住行水平的提高、思想道德文化素养的提升等。法治的价值就在于促进先进文化的发展，抵制落后文化的回流。要通过法治引导农民文化素质的提升，不断提高乡村社会文明程度。

2 乡村治理法治化面临的问题及分析

2.1 人治观念仍残留，法治思维待培养

习近平总书记指出：“现在，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变，依法治国就难以真正落实。”[4]特别是在一些农村地区，由于存在不同形式、不同程度的“熟人社会”，人治观念仍有残留，部分人缺乏法治思维。具体来说，法治思维是指受法律规范和程序约束、指引的理性思维，在价值上追求公平正义、保护权利和自由，其主要目的是限制权力行使的任意性。因此，要想推动乡村治理法治化，人们的法治思维有待强化。

2.2 各地发展不平衡，法治建设水平参差不齐

经济基础决定上层建筑，经济发展的不平衡，导致了法治发展的不平衡。我国疆域广袤，各地经济和社会发展也呈不平衡的状况。

东部沿海地区的经济基础较好，其乡村地区多是人口流入地，带来了各种信息和资源的流动，因而法治建设水平普遍较高。在广大的中西部农村地区，经济社会发展相对较慢，经济基础较差，其乡村地区多是人口流出地，乡村社会法治建设水平普遍低于东部沿海地区。

2.3 部分民众对乡规民约熟悉，对法律知之较少

在乡规民约发展早期，普遍依托村落组织行使乡规民约赋予的职权，以保证乡规民约的顺利执行。对违反乡规民约所引起的民事纠纷和轻微刑事纠纷，村落组织有完全的调解处理权。当时的法律通常也规定这些纠纷必须由村落组织调解处理，禁止径行起诉至官府。即使是较为重大的刑事案件，一般也要先行经过村落组织处理。随着社会制度和意识形态发生了根本性的变化，当代乡规民约的形式和内容都发生了重大改变，但仍然能够看到传统乡规民约的优秀成分的保留和继承，可以说，现代乡规民约是传统乡规民约与社会发展新内容的有机结合，而村民自治章程可被视为传统乡规民约的高级形式。

乡规民约既有积极作用，也有消极作用，需要通过法律制度积极引导，方能实现乡村治理法治化。然而，乡村中的很多青年人长年外出打工，成为流动人口，而留守在乡村的老人和儿童文化水平有限，学习法律的意愿不强，法治教育难以有效开展。目前，一些乡村的普法方式较为单一，缺乏鲜明生动的教育形式，村民难以形成系统的法律知识体系，更遑论孕育出浓厚的法治氛围，乡村法治建设自然也就难以推进。

2.4 畏讼、厌讼的现象仍然存在

我国幅员辽阔，乡村人口众多，占据我国总人口的很大比例，且各地乡情不一，复杂多样。如果利用公权力来解决所有纠纷，成本较大，且效果不佳。“马锡五审判方式”以其高效亲民、灵活快捷等特点，让广大乡村群众感受到了法律的温度，这是好的一面。但是也存在着不好的一面，就是司法权的覆盖有限，一些本该由公权力介入的领域，比如危害社会公共秩序的刑事案件、不便调解的特殊民事纠纷，仍然存在私力救济的现象。

法律的威信在部分乡村地区仍未真正地树立起来，导致畏讼、厌讼的现象仍然存在，也导致司法权未达到全覆盖。这既与封建意识残留有关，也与普法工作的局限性有关。面对这样的现实，应持续地推进法治建设，坚持基本的法治原则，执行规范的法律程序，让法治精神深入乡村民众的内心。

2.5 法律服务滞后，法律帮扶流于表面

在乡村社会现代化转型的过程中，出现了众多新生事物，同时也出现了各式各样的新型矛盾纠纷，乡村民众对各类法律服务的需求日益旺盛。各地重点推广“一村（社区）一法律顾问”工程，也反映出人们对法律服务的迫切需要。

在乡村法律服务需求日益旺盛的同时，由于地域和城乡发展不均衡，农民的法律意识薄弱，基层地方政府对于法律服务重视不够，而且乡村的律师队伍建设较为缓慢，导致乡村的法律服务较为滞后，而且仅存的少数乡村法律帮扶也多流于表面，无法真正做到服务农民、服务农村。从现实来看，乡村法律服务供给难以满足法律服务需求，法律帮扶未形成相对固定的人员配置以及法律领域服务，未实现相对丰富的法律内容普及，并不能有效满足日益增长的乡村法律服务需求。

3 乡村治理法治化的路径探索与经验介绍

3.1 做好法治建设工作，创新村民自治模式

村民自治是建立在法治基础上的自治，应以习近平法治思想为指引，做好法治建设工作，创新村民自治模式。强调和保障广大村民依法行使自治权，要将法治精神和法治思维深度融入乡村振兴和乡村治理的每一个环节。

村民自治是核心，法治建设是保障，乡村治理法治化应融入法治中国的建设中。一是以法治保障村民自治权限。在实体上，要通过法律制度划分、设定村民自治的权利范围和权利边界，规范村民自治的行为模式，既要使村民自治落地生根，又要防止村民自治演变为“划地为国”，做到不缺位、不越权、不乱作为。在程序上，要通过法律流程规范村民自治权利行使的流程，保证村民能充分、自由、完全地行使自己的选举、监督、管理、协商等民主权利；并通过全过程信息公开来实现全过程人民民主，建立透明自主的运行体系。二是以法治保障村民自身利益。在农村土地确权、财产继承权、宅基地纠纷、承包权争议、安全生产事故等关乎村民切身利益的重大问题上，要充分显现法治的作用，以法为据、以理服人，维护乡村公共利益，坚决杜绝以私人利益为主要诉求的无序闹事、聚众闹事等，打击主要犯罪分子，震慑极少数，教育一大片。三是将法治思维有效融入村民自治。人具有主观能动性，实现法治需要靠人的思维。要通过更加丰富有效的宣传教育方式，培育村民的法治思维、法治精神，让村民对法治形成系统完善的认知，进而形成行为自觉，引导村民守法自觉、用法自觉，勇于拿起法律武器维护自身合法权益。

清远市积极做好法治建设工作，创新村民自治模式。2021年，全市村（社区）全面开展“民主法治示范村（社区）”创建活动，31个村（社区）被评为广东省“民主法治示范村（社区）”创建单位（2020年为13个），清远英德市连江口镇连樟村、阳山县杨梅镇杨梅村入选第八批“全国民主法治示范村（社区）”。

3.2 制定全面有效的法治建设方案

制定全面有效的法治建设方案，既要全面贯彻《乡村振兴促进法》的基本要求，又要突出重点，细化内容。一是紧紧抓住“增进农民福祉”这个核心，围绕着“农业强、农村美、农民富”这些要求，以法治促“五大振兴”，增加农民收入、提高生活质量、提升“两个文明”。二是紧紧抓住安全底线不放松，以法治维护和保障农产品安全、农村生态安全。三是以社会主义现代化建设路线为行动指南，以法治推进“人”与“物”的现代化。乡村振兴帮扶，既扶志，也扶智，必须通过法治保障改善乡村群众的精神面貌，加强社会主义新农村建设，提升社会主义新农民的整体素质。

以《乡村振兴促进法》为基础，各地应根据自身的实际情况，制定符合自身特点的乡村振兴法治方案。在法治基础建设上，清远市基层公共法律服务平台全建立，村（社区）公共法律服务工作室数量过千，乡镇（街道、林场）公共法律服务工作站近百，努力建设“线上30秒、线下半小时”全业务全时空的立体化法律服务网络。在法治服务理念上，持续下移服务，业务受理点更加贴近乡村群众。清远市清新区认真开展自然资源权属争议行政裁决示范创建工作，对重大、复杂或者事实争议较大的自然资源权属争议案件进行开庭审理，在田间地头现场办公解决争议问题。清远市依托“农综改”成果，不断提升“枫桥经验”清远升级版水平，在全省率先大力开展人民调解组织延伸到自然村(村民小组)试点，调解成功过万件，调解成功率达99%。

3.3 构建具有地方特色的乡村法律制度体系

乡村治理法治化从立法开始，要充分运用好地方立法权，构建具有地方特色的乡村法律制度体系。一是及时查缺补漏。对于薄弱环节甚至空白领域，要抓紧摆上立法议程。二是系统梳理对照。对于与《乡村振兴促进法》的立法精神和规定不符的法律条文，通过相关法律程序给予修改补充。三是重点细化落实。在粮食安全、耕地保护、产权纠纷、农村电商、知识产权等重点领域，根据各地的地方特色，细化规则并严格落实执行。

地方立法要与乡规民约形成良性互动。对于法律的薄弱环节和空白领域，地方立法就可以积极吸收乡规民约中符合法治原则的成分，形成有效互补。对于乡规民约中不符合法治原则的成分，比如侵害乡村群众利益的不平等条约，则应该通过地方立法加以引导和重构。此外，暂时不纳入地方立法范围或地方立法进度尚在推进中的情况下，要发挥乡规民约的积极作用，比如在农村住房的管控要求，就可以通过乡规民约进行约定。

清远市突出地方立法特色，在乡村振兴领域，已完成地方性法规《清远市瑶族非物质文化遗产传承条例》的审查和修改论证，审定后报市人大审议。为提高立法技术和可操作性，通过专业第三方开展立法风险评估，通过和广东金融学院等地方智库搭建构筑政府立法研究评估与咨询服务基地，实现政府立法精细化、科学化。

3.4 建造实效化的普法工程

乡村治理法治化，基础和前提是普法工作真正做到位。建造实效化的普法工程，要做到有“人”有“物”，有声有色。一是普法宣传教育有“人”。2022年4月11日，习近平总书记在海南省五指山市水满乡毛纳村考察时强调：“推动乡村全面振兴，关键靠人。”[5]乡村治理法治化的普法工作，关键也是靠人。普法志愿者团队多方位全触角的深入式普法，使法治精神、法治思维能深入乡村群众。二是法治文化建设有“物”。普法工程作为最基础性的法治建设内容，要通过专业人员做好宣传内容的选取和宣传形式的创新。内容上，可以选取法治基本原则和乡村群众切身利益相关的内容，重点在国家安全、乡村振兴、家庭婚姻、合同纠纷等领域精选内容。形式上，除了持续在传统媒体上发力，还可以充分利用微信公众号、抖音、快手等新媒体平台，寓教于乐，创新普法工作形式，创设普法新平台。

清远市高度重视乡村振兴普法工作的基础作用，创新普法形式，以美丽乡村为切入口，创作法治宣传墙绘图。做到“三有”：有责任主体，全面落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制；有志愿服务，深入开展青年普法志愿者法治文化基层行；有普法讲师，深入基层广泛宣讲，重点宣讲习近平法治思想和与村民切身利益相关的《中华人民共和国民法典》条文。清远市作为自然资源权属争议行政裁决示范创建试点，在广东省首创“三师会审”，巧借“外脑”，为自然资源权属争议案件问诊把脉，让乡村群众感受法治的力量，充分理解法治建设的重大意义。

3.5 提供专业化的法律服务

乡村治理法治化，需要更加专业的法律服务，无论是司法部门、行政部门等机构的公共领域法律服务，还是律师、调解员等方面的私人领域法律服务。公共领域法律服务，国家已建成四级公共法律服务体系，有效解决了乡村自治和德治的局限性问题，将各种矛盾纠纷化解在事前，在社会治理中的作用日益突出。

司法方面，司法所充分发挥司法行政职能优势，协调多个部门健全法律服务工作机制；基层法院积极设立派出法庭，在田间地头开庭审案，积极学习并实践“马锡五审判方式”。

行政方面，“一网通办”的行政效率已全面覆盖，寻租空间显著减少。私人领域法律服务，最显著的法治代言人就是律师。律师制度与法治社会之间存在着相互依存、相互促进的关系[6]。在相对富裕的乡村地区，应该通过制定优惠政策，积极引导律师在当地设立律师事务所分所或律师个人工作室；在相对不富裕的乡村地区，也要积极发动律师开展定期下乡服务。在具有中国特色的人民调解制度下，将诉讼服务工作、深化司法改革与基层治理深度对接，努力为群众提供多元解纷、集约高效、开放互动的法律公共服务。加快推动矛盾调处中心建设有助于切实解决农民急需的法律问题，使村民“找得到法”“用得到法”“信得过法”。

清远市多方举措，积极提供专业化的法律服务工作。截至2021年10月，清远市1 223个村（社区）实现了法律顾问全覆盖。积极推动组建法律顾问团，全市县镇两级法律顾问团共94个，政府法律顾问、公职律师、村居法律顾问加入人数348人（均同2020年），实现了法律顾问团全市全覆盖。支持引导法律顾问、律师办理一件涉农法律援助案件、开办一场“乡村振兴法治课堂”、参与一次矛盾纠纷排查化解、举办一场涉农法律咨询[7]。积极推动党员律师开展“党支部结对”“我为群众办实事”等活动。积极调处化解农村矛盾纠纷，结合村人民调解委员会换届工作，进一步加强乡村人民调解员队伍建设。

4 结语

乡村治理法治化，是乡村振兴的重要议程和基础工程。2018年中央一号文件首次提出“建设法治乡村”，表明乡村治理法治化是我国乡村振兴战略的内在要求[8]。乡村治理法治化是一项长期、艰巨的工程，虽然目前取得了一定的成绩，积累了一定的经验，但离法治的要求、人民的期盼还有一定的距离。因此，应该抓住《乡村振兴促进法》出台的契机，大力推动落实乡村治理法治化。

[1]尹伯成,赵红军.西方经济学说史:从市场经济视角的考察(第三版)[M].上海:复旦大学出版社,2017.

[2]俞可平.增量民主与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2005:138.

[3]吕宾.乡村振兴视域下乡村文化重塑的必要性､困境与路径[J].求实,2019(2):97-108,112.

[4]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].理论学习,2015(2):4-8.

[5]毛晓雅,李芸聪.人才不振兴,乡村难振兴[N/OL].农民日报,2022-04-18(1)[2022-05-11].https://szb.farmer.com.cn/2022/20220418/20220418_001/20220418_001_2.htm.

[6]田文昌.律师不是天使也不是魔鬼:《律师文摘》2004年第4辑卷首语[J].中国律师,2004(12):56.

[7]刘敬雷.司法部部署开展“乡村振兴法治同行”活动以法律服务和法治保障助力乡村振兴[J].人民调解,2021,355(7):31.

[8]杨闻婧.乡村法治建设视域下的农村“法律明白人”工程路径优化[J].区域治理,2020(30):76-77.

10.3969/j.issn.2095-1205.2022.06.48

D422.6;D920.0

2095-1205(2022)06-147-04

清远市哲学社会科学2021年度规划课题“打造新时代乡村振兴的‘清远经验’，实现乡村治理法治化路径研究”（ZZH30）