新中国成立70 年海权发展历程、经验及未来走向

李强华

（上海海洋大学 海洋文化与法律学院，上海 201306）

不同历史时期和不同国家对“海权”概念界定各异。海权理论创始人美国军事理论家阿尔弗雷德·塞耶·马汉最初把海权定义为有益于一个民族利用海洋而强大起来的所有事情。[1]我国学者对“海权”概念的界定不一，笔者认同把现代中国海权视为国家主权概念的自然延伸，即“在一定海洋空间内发挥军事、政治、外交和经济等作用和影响的能力”[2]，包括“海洋权利”“海洋利益”及“海上力量”三要素，其中“海洋权利”“海洋利益”是目的，“海上力量”是手段，中国海权是目的与手段的统一。[3]鸦片战争以降至新中国成立，对中国海权内涵的理解经历了从“制海权”“海上力量”“海洋权利”到“海洋权益”不断丰富的过程。两次鸦片战争和甲午战争的失败使得清廷上下逐渐认识到海权的重要性。随着西方海权理论和国际法在近代中国的传播，有识之士开始运用西方海权理论指导海军建设，运用国际法维护海洋权益。20 世纪初，孙中山、陈独秀等试图通过发展海上实业争取海洋权益，并从维护国家主权的高度主张收复海港权、领港权、航路权等。南京国民政府成立后，海军未得到充分发展，使得抗日战争中的海军无法与日本海军抗衡，中国处于有海无防的局面。新中国成立70 年在汲取近代以来中国海权发展经验教训基础上，在海洋权利维护、海洋利益实现以及海上力量建设等方面取得重大突破，形成了具有中国特色的海权发展之路。回溯我国海权发展历程，总结其宝贵经验，展望其未来走向，理论上能够丰富中国海权理论体系的建构，实践上可为我国海权发展和海洋强国建设提供启示。

一、新中国成立70 年海权发展历程

海洋权利维护、海洋利益实现以及海军建设是海权发展的核心内容，以此三个主题的嬗变作为考察对象，可以勾勒出新中国成立70 年海权发展的轨迹。

（一）海洋权利维护之嬗变：从收复海权到提升海权维护能力

海洋权利是国际海洋法和国际法规定主权国家享有的权利，并随国际海洋法的变化而变化。新中国成立后中国海洋权利维护经历了收复海洋权利、开辟海洋权利维护新途径及提升海洋权利维护能力的嬗变。

首先，收复和捍卫海洋权利。毛泽东认为帝国主义控制中国海关和交通的目的是为了推销其商品，在把中国变成其工业品市场的同时又使中国农业生产满足其需要。[4]新中国成立后，为了维护国家主权的完整，一方面，逐步收回了外国在中国的驻军权、内河航运权、海关主权和管理权等；另一方面，坚决捍卫海洋权利，与侵犯中国海洋权利的行为作斗争。针对1949 年4 月发生的英国军舰“紫石英”号侵入长江的事件、20 世纪50 年代末60 年代初苏联强行实施的大国沙文主义、美国对第七舰队使命的确定及其“划峡而治”的“两个中国”的企图、南越海军强占我金银岛等行为，中国依照国际法，采用了较为灵活的对策，通过各种方式坚决捍卫海权，维护了国家的独立和安全。

其次，开辟海洋权利维护新途径。在中国面临海洋国土争端日益复杂的情形下，邓小平创造性地提出了具有崭新政治思维的海洋政治战略，用新的手段维护了中国海权。一是把维护主权作为前提。邓小平认为“主权问题不是一个可以讨论的问题”[5]。对于诸如隶属于中国主权而无争议的南沙群岛，必须在承认中国主权的前提下妥善解决争端；二是搁置争议，共同得利。对于不涉及两国主权问题的岛屿可以暂且搁置主权，共同开发，比如对于钓鱼岛问题这样的“悬案”就可以这样解决。在面临海洋争端日益突出的情况下，邓小平坚持主权、搁置争议和共同开发的解决办法开辟了海洋权利维护的新途径，既维护了国家的根本利益，也为世界创造和平稳定的海洋战略环境贡献出了智慧。尔后，中国维护海洋权利的途径不断拓展。比如，在解决黄岩岛主权争端时形成的维护海权的新模式——黄岩岛模式，标志着中国海权维护从过去韬光养晦向积极作为的根本转变。[6]南海岛礁建设以及三沙市的设立，则开启了通过行政治理宣示国家主权的新篇章。总之，中国海权维护途径不断呈现新变化，其理念和实践皆跨上了新台阶。

再次，提升海洋权利维护能力。自20 世纪90 年代以来，随着海洋军事战略地位的上升以及海洋权益之争的凸显，中国认识到提升海洋权利维护能力的迫切性，争取在搁置争议和友好协商的同时，通过双边谈判和推动合作等多重手段解决海洋权益争端。一方面，颁布了诸如《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等一系列法律法规维护海洋权益；另一方面，积极加入《联合国海洋法公约》，为解决海洋争端、维护海权以及海军的公海行动提供了法理依据。党的十八大以来，习近平同志提出要进一步提升海权维护能力。一是要实现海洋维权向统筹兼顾型转变，既要维护海洋权益以提升综合国力，也要坚持用和平方式、谈判方式解决争端以维护和平稳定，实现维稳与维权的统一[7]；二是在不放弃包括国家主权、国家安全、领土完整、国家统一的核心利益的前提下，争取用和平、发展、合作、共赢方式处理海洋争端和矛盾，以推动共同利益；三是通过多种手段的综合运用以拓展海权维护的方式，包括高超的外交手段、强大的经济手段以及过硬的军事手段等，争取其他国家或地区的支持。

（二）海洋利益实现之嬗变：从发展海洋贸易到转变海洋经济开发模式

海洋既是交通媒介和交流渠道，又蕴藏着丰富的资源。如何更大限度地获取合法的海洋利益是维护海权的主要目标。海洋利益是由海洋权利产生的经济、政治、文化等各种利益，这种利益的获得取决于主权国家的能力。新中国成立70 年海洋利益实现经历了发展海洋贸易、形成沿海开放布局、提升海洋开发能力及转变海洋经济开发模式的嬗变。

首先，发展海洋贸易。海洋经济是开发利用海洋各类经济活动的总和，是海权发展的基本目标。自近代以来，魏源、李鸿章、孙中山等有识之士通过发展海商、设立轮船招商局、规划建立商港和商船队、筹划海洋资源开发等途径发展海洋经济。新中国成立后，毛泽东提出通过“建设海洋铁路”来发展海洋贸易，于是购置了远洋货轮“光华”号，成立了中国远洋运输总公司，恢复了海洋盐业、海洋渔业、造船业等海洋产业的发展，又成立了国家海洋局以加强对海洋的管理。新中国成立初期通过发展海洋贸易实现海洋利益，奠定了海洋经济发展的基础，但是由于帝国主义的封锁和国内经济基础的薄弱，决定了新中国成立初期海洋利益实现手段的单一和缺乏整体规划。

其次，形成沿海开放布局。改革开放以后，海洋利益的实现途径得以拓展，开辟了中国走向海洋融入世界的新道路。邓小平指出，历史经验证明了关起门来搞建设终究难以让中国发展起来。为了发挥沿海城市在对外经济技术交流中的作用，必须开放沿海城市吸引外资以及国外的先进技术和管理经验，首批设立四个经济特区，批准了14 个城市为沿海开放城市，形成了从经济特区、沿海开放城市到沿海经济开放区的开放布局，1988 年4 月又设立了海南经济特区，中国实现了从海洋走向世界的历史转折。东南沿海地区由于其独特的地理位置，又是自近代以来最先遭受西方海洋经济、军事、文化入侵的地域，对海洋的认知相对内陆而言要深刻得多，理当成为面向世界以获取海洋利益的先锋。

再次，提升海洋开发能力。20 世纪90 年代初，党中央强调从战略高度认知海洋在国家发展中的地位，认识到陆地资源短缺限制了中国经济的可持续发展，因此既要大力提倡节约和保护陆地资源，更要积极寻找和开发新的资源，先后制定了《全国海洋开发规划》《“九五”和2010 年全国科技兴海实施纲要》《中国海洋21 世纪议程》以及《全国海洋经济发展规划纲要》等文件，为合理开发利用海洋和发展海洋经济制定了战略规划。此后党中央进一步强调，海洋开发是推进我国海洋经济发展的重要路径，同时要做好海洋调查、海域使用管理以及对海洋环境的保护。党的十八大报告进一步强调了提高海洋资源开发能力对发展海洋经济的重要意义。20 世纪90 年代以降，我国海洋渔业、海上运输业、海上石油业、船舶制造业都取得了前所未有的好成绩，海洋开发能力得到了大幅度提升。

最后，转变海洋经济发展模式。改革开放以来，尽管我国海洋经济取得了骄人成绩，但依然存在海洋资源利用率较低、海洋高科技研究较为薄弱的现象，离成为海洋经济强国还有较大差距，传统海洋经济发展模式已经跟不上世界海洋经济发展的步伐。在此背景下，习近平同志对我国海洋经济发展的模式、手段以及目标作了重要阐述。我国传统海洋经济发展模式必须转变，要把质量效益型作为海洋经济转变的目标。具体应采取以下措施：提高海洋开发能力、加强海洋产业规划和指导、优化海洋产业结构、发展海洋科技等。[7]在新的海洋经济发展战略指引下，我国海洋经济转型升级步伐加快，区域海洋经济平稳发展。

（三）海军建设之嬗变：从抵御侵略为目的到为实现中国梦提供力量支撑

海上力量是实现海权的重要保障，海军又是海上力量的核心。新中国成立以来，我国海军建设目标、手段、任务在不同的历史阶段都发生了重大变化。

首先，建立一支能抵御侵略的人民海军。新中国成立后，面临严峻的国际国内安全形势，毛泽东把海军建设作为国防建设的重点，明确了海军建设的目标、地位、任务和规划。毛泽东认为，中国自鸦片战争以降遭受各种屈辱的根本原因是由于政府腐败难以造就一支强大的海军用于海防。为了不再重蹈近代覆辙，中国海军建设目标是能够有效防御帝国主义侵略。海军地位得到提升，海军成为一个军种并单独成立司令部。海军建设根据中国工业发展和财政情况有计划地进行。毛泽东还提出了肃清海匪、保障海道运输安全等近期目标以及收复台湾的长远目标。在毛泽东海军建设思想指引下，海军逐步建成了一支多兵种的初具现代规模的近海防御力量，为维护国家统一、保卫国家领土领海以及保护海洋权益作出了重大贡献。

其次，建设一支具有现代化作战能力可担负近海防御的海军。20 世纪80 年代末，中国对军事战略进行了重新调整，正如美国政治地理学家索尔·科恩所说，“中国海军处于劣势地位的近代历史，加上苏联的解体和北方边界陆地威胁的终结，激发了北京集中精力打造海军，扩展其海上影响”[8]。一方面，改革开放增强了中国对海外资金、市场、原料和通道的需求，海军的任务已从反侵略战争转变为维护海洋权益和领土完整以及对海上局部战争的预防，在此基础上邓小平提出了近海防御战略；另一方面，邓小平要求提升海军质量和战斗力，把“少而精”和“顶用”作为衡量质量的标准，海军必须结构合理、装备精良且人员素质高。邓小平注重海军质量的提升是对传统人民战争思想的调整，“将毛泽东在30 多年前提出的关于建立强大海军的长远目标具体化”。[9]

再次，建设具有强大综合作战能力且与新阶段历史使命相适应的现代化海军。冷战结束后，知识经济浪潮与高新技术革命使得世界海洋事业发生了深刻变革，在此背景下，江泽民阐明了国家富强、海洋权益及海军建设三者之间的关系，为跨世纪的海军发展指出了明确方向。[10]一方面，各国围绕海洋的政治斗争进一步加剧，世界新军事变革突飞猛进。为了适应未来战争需要，必须加快海军现代化建设步伐以提升综合作战能力；另一方面，美国对“台独”的支持严重威胁到中国的统一，加快海军建设也是为了促进中国统一大业的完成；再一方面，随着中国对外经济联系的增多，迫切需要建设强大的海军维护中国海上贸易通道，可以说，“中国海军的现代化在很大程度上是对海上贸易通道存在安全风险的被动反应”。[11]胡锦涛提出海军建设目标必须与新世纪新阶段历史使命要求相适应，既要为国家利益向海洋空间拓展保驾护航，也要为促进国际安全提供人道主义救援、打击海盗等公共产品。海军建设要推动海军作战方式、管理制度及力量结构等方面的转型，提升海上局部战争和完成多样化军事任务的能力，要把由近海防御转向远海联合作战作为建设重点。

最后，建设一支为实现中国梦提供力量支持的海军。新时代海军建设的战略目标是为建设海洋强国和实现中国梦提供力量支撑和战略支撑。海军必须有能力维护国家主权、领土完整及海洋权益。习近平同志提出了政治建军、改革强军、科技兴军、依法治军的新时代强军思想。具体到海军建设，政治上要维护党中央权威以及坚持党对军队的绝对领导，注重高素质新型军事人才的培养。要坚持体系建设，统筹机械化和信息化建设，统筹近海和远海力量建设，统筹水面和水下、空中等力量建设，统筹作战力量和保障力量建设，确保形成体系作战能力。通过意识、能力、活力的创新为海军转型建设注入强大动力。重视海军的信息化建设，通过信息化、系统化的优化配置，提升现有装备一体化程度和利用效率。海军治军方式根本性转变要在依法从严治军的过程中推进。

二、新中国成立70 年海权发展的基本经验

新中国成立70 年中国特色社会主义现代化建设取得了丰硕成果，海权发展在主动变革和积极转型过程中积累了丰富而又宝贵的经验，总结这些经验对于当今我国的海权发展和海洋强国建设具有重大指导意义。

（一）海洋权利维护和拓展：始终奉行和平发展的战略目标与合作共赢模式

海权是一个国家利用海洋获得利益的能力。当国家利用海权进行扩张时，海权就成了扩张工具。西方近代以来的大国海权就是利用海权实现其海上霸权。21 世纪的中国海权与西方海权有着根本的区别，中国海权在维护自身核心利益的同时，坚持走和平发展道路，决不重蹈西方近代以来的霸权之路，“中国海权与中国和平发展总战略是一致的，是中国和平发展的一部分推动力量，它确保中国拥有和平发展的未来”。[12]中国海权发展战略是和平发展战略的重要组成部分，必须以和平发展为大局。在和平与发展成为时代主题的背景下，海洋权益争端日渐复杂，邓小平顺应和平大趋势，创造性地提出了“搁置争议，共同开发”的策略，既捍卫了国家利益，又为中国赢得了发展的和平环境。20 世纪90 年代到21 世纪初，江泽民、胡锦涛面对美国在南海和钓鱼岛制造矛盾、中日海上岛屿争端、中菲南海争端等诸多问题，坚持通过和平方式捍卫海权。胡锦涛提出的建设和谐海洋思想为促进世界和谐贡献了中国智慧。习近平同志明确表示，中国将继续用和平方式解决海洋争端，奉行互利共赢战略，走和平发展道路。[13]

就海权发展的合作共赢而言，所谓合作是指中国与他国在处理双边海权关系以及地区海权问题上进行合作，所谓共赢是指各国通过海洋事业的发展获得利益。合作共赢成为各国开发利用海洋的必由之路。合作共赢的前提是有效处理海洋争端。针对海洋争端问题，邓小平提出了“搁置争议，共同开发”的原则，为中国争取海洋权益提供了新的思路，创造了和平稳定的海洋战略环境。此后党中央也根据不同时期的任务继承和发展了“搁置争议，共同开发”的思想。习近平同志指出，21 世纪是人类进入大规模开发利用海洋的时期，在此过程中，中国应当走合作共赢之路，争取更大的海洋权益，因为合作共赢既是人类开发利用海洋的最佳模式，也是世界海洋政治发展的必然要求。习近平倡导的“人类命运共同体意识”体现在海洋事业发展上，就是通过合作共赢达到共同发展的目的。“海上丝绸之路”建设正是体现了21 世纪海洋合作的新理念，这一新的合作共赢模式开创了可持续发展的新型海洋文明，实现了“大家一起发展”与“可持续发展”[14]的发展目标。

（二）海洋利益实现：始终坚持海洋开发和保护并重的利用原则

世界各国通过领海、大陆架和专属经济区的划分以获得更多开发利用海洋的权益，这是各国追求海权的主要目的。与海洋开发利用相伴随的是对海洋生态环境的破坏。海洋生态平衡的破坏除了自然本身的原因外，主要来自人类的破坏，包括对海洋生物资源的过度开发利用以及海域污染等。要想实现海洋资源的可持续利用就必须加强对海洋生态的保护。1999 年12 月25 日我国修订通过了旨在保护海洋环境和海洋资源、维护生态平衡的《中华人民共和国海洋环境保护法》。2011 年3 月11 日，江泽民在中央人口资源环境工作座谈会上强调要处理好资源保护与经济发展的关系，加强海洋资源综合管理，强化海洋环境保护。胡锦涛在党的十八大报告中指出，生态文明建设关系到民族未来，在发展海洋经济的同时，必须保护海洋生态环境。当前我国进入了加快建设海洋强国的阶段，海洋强国建设包括海洋开发能力的提高以及海洋生态文明的建设。习近平同志强调既要开发利用海洋，也要保护海洋生态环境，开发利用与保护并重，推动海洋开发方式向循环利用型转变。为此，一方面必须在海洋开发总布局中重视建设海洋生态文明，既要防治污染，又要做好生态修复。[7]另一方面要从源头上控制陆源污染向水体排放，建设海洋自然保护区。新中国成立70 年以来，尽管因为强调经济发展而在海洋开发和利用过程中存在重开发轻保护的现象，但是海洋开发与保护并重作为总原则从来没有变过。

（三）海上力量建设：始终坚持海上军事力量与非军事力量的齐头共建

改革开放以来，中国共产党认识到海上军事力量和非军事力量是海上力量不可分割的整体，在加快建设海上军事力量的同时兼顾非军事力量的建设，使得二者得到同步发展和相互促进。就海上军事力量建设而言，我国当前海洋安全形势发生了新的重大变化，海洋权益的维护、台海的统一、岛礁主权争端的解决等安全领域面临着前所未有的挑战。为了应对这些挑战，必须加快海军转型，提高海军的战斗能力。伴随着我国经济融入世界经济体系的步伐，海外能源安全、海上贸易通道安全、驻外企业和公民的安全问题变得日益突出，各种护航、维和、护侨等任务也变得日益繁重，对这些问题的解决都离不开强大的海军作为后盾。就海上非军事力量建设而言，主要涉及海洋科研力量、海洋运输力量、港口造船力量、海上执法力量的建设。与世界海洋强国相比，我国的海洋科技水平还存在较大差距，因此要加大政府财政投入以及引导社会资本对海洋科技的投入，提高海洋科研效率，加快提升我国海洋科技能力和产业水平。2018 年机构改革整合了海上执法队伍，解决了“五龙治海”的问题，提升了海洋执法的效率和能力。港口码头、造船业及海上船队既是一个国家走向海洋的依托，也是海上力量的“根据地”和“加油站”。[15]因此，要推进港口集群化、智能化、产业化发展，对接国家“一带一路”倡议。要以创新发展和产业升级为核心，积极推动船舶工业高质量发展，使得海上商船队除了担负国际贸易的重任外，还要担负为海上军事行动提供后勤保障等任务，发挥其经济和军事双重功能。

三、我国海权发展的未来走向

新中国成立70 年海权发展经历了不平凡的历程，在取得丰硕成果和积累丰富经验的同时，也存在着诸多亟须解决的问题。未来中国需要结合国情，汲取过往海权发展的经验教训和国外海权发展的先进经验，走出一条具有中国特色且为世界海权发展贡献中国智慧的海权发展之路。

（一）掌控近海制海权与争取远海合作共赢相结合

中国近海区域从北至南包括了渤海、黄海、东海、南海以及台湾东侧的部分海区，掌控近海制海权是维护我国国防安全和海洋权益的基本保障。鸦片战争以降，中国近代历次海防战争失败的重要原因之一就是缺乏对制海权的掌控。目前在黄海、东海、南海的专属经济区、大陆架划界以及钓鱼岛及其附属岛屿、南海诸岛等与朝鲜、韩国、日本、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱等国在不同领域依然存在诸多争端。如何妥善解决争端，积极应对潜在的海上危机，提升掌控近海制海权的能力以维护海洋权益，将是未来海权发展的首要目标。坚持以和平方式解决争端为原则，充分利用历史依据和法律依据，通过与相关国家谈判协商解决争端；提升管控分歧、避免冲突升级和应对海上突发事件的能力；制定一个总体的近海地缘战略，针对不同海域争端的矛盾性质采取具体的应对方略。[16]

随着“一带一路”倡议和“海洋强国”战略的推进，维护海外利益安全成为我国军事战略关注的重要问题。海外利益的实现固然需要提升远海合作的能力，更需要中国海军在“近海防御、远海护卫”的战略指导下，维护海上安全，进而实现国际社会的共同安全。

（二）坚持陆海统筹以发展海洋经济

随着海洋在我国国民经济发展中重要性的日益凸显，在制定国家大政方针时必须超越传统海陆二分以及重陆轻海的思维局限，将海洋与陆地作为一个整体来谋划，充分发挥海洋在国家发展中的作用。从2010年“陆海统筹”首次被写入国家“十二五”规划到党的十九大报告强调坚持陆海统筹以加快建设海洋强国，表明了陆海统筹已经上升为国家重大战略。2018 年机构改革中“自然资源部”与“生态环境部”的成立打通了陆地与海洋，从组织架构上为陆海统筹的有效实施奠定了基础。当前，我国海洋经济正处于从高速发展向高质量发展的转变过程中，与世界海洋经济强国相比，我国海洋经济在开发利用层次、增长方式、科技创新能力以及产业升级等方面尚存在一定差距。为了实现从海洋经济大国向海洋经济强国的转变，一方面，在陆海统筹、涉海产业布局优化以及海洋生态环境保护上亟须探索一条有效的路径；另一方面，要优化海洋经济空间布局以加快我国海洋经济朝高质量方向发展的步伐；再一方面，要依靠核心技术突破推动海洋经济转型升级，以科技促进海洋经济发展；最后，要积极寻求与他国在海洋经济发展中的合作，借鉴他国先进的管理制度及经验。

（三）建成一支世界一流的海军

拥有一支现代化的高质量海军是海权发展的重要保障。未来中国海军将担负捍卫国家主权和领土完整、维护海洋战略利益、确保海洋通道畅通以及在必要时刻实施战略威慑与反击等任务。为了完成这些任务，必须把中国海军建成世界一流水平。我国海军经历了70 年的从无到有、从小到大、从弱到强的巨大变化，但是海军在海陆空力量整合、远洋作战能力、海外军事基地建设等方面与世界一流水平还有一定差距。因此，未来中国海军的发展方向是：一是在战略定位上必须坚持积极防御的战略思想，实现由近海防御向近海防御与远海护卫相结合的战略转型，为维护世界海洋和平作出应有贡献；二是必须加强以信息技术为中心的体系化作战能力建设，早日形成合成、多能、高效的海上作战力量体系；三是随着中国海军力量的日益强大，在为世界贡献出更多海上公共产品的基础上，加强与他国的沟通，消除其因中国海上崛起而产生安全威胁的错觉。

新中国成立70 年海权发展以马克思主义和党的实事求是思想路线为指引，在对国内外形势发展变化作出研判的基础上，不断调整海权发展的理念、战略和政策，在海洋权利维护、海洋利益实现及海上力量建设方面取得了重大成就。海洋权利维护能力得到了大幅度提升，形成了多种手段并行的全方位维权模式。中国海权的探索与实践始终服务于国家战略，体现了“实事求是”和“与时俱进”的特点。[17]我国海洋经济运行总体平稳并且加快转型升级步伐，2017 年度的海洋生产总值达到70 507 亿元。[18]中国海军在海权战略的指引下进行了战略转型，形成了海上机动作战、基地防御作战和海基自卫反击作战的装备体系。作为非军事力量的海洋管理、科技、运输、造船、执法、补给等力量也得到大幅度提升，与海军一起构成强大的海洋综合力量。质而言之，去霸权化的新型海权必将成为未来海权的时代趋势。[19]我国海权发展的巨大成就使得我国在海洋空间内的军事、政治、外交和经济等领域的作用和影响力得到巨大提升，成为中国特色社会主义事业的重要组成部分，形成的基本经验既为新时代中国海权发展和海洋强国建设指明了方向，也为他国海权的探索贡献了中国智慧。