新时代中国立法的主要特征

王腊生

法律是人类最伟大的发明。法律发明指的就是立法，即制定法律规则的活动。中国古人早就认识到立法的极端重要性，认为：“小智治事，中智治人，大智立法。”从人类立法的发展进程来看，不论是某一阶级性质的社会，还是在某个历史发展阶段，都有其显著标志的立法成果和特色。新中国成立后，我国进入崭新的社会主义立法时代。党的十一届三中全会实行改革开放的历史性决策，开启了我国立法工作的新征程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列全面依法治国新理念新思想新战略，标志着我国立法工作进入新时代。新时代中国立法最本质的特征是以习近平法治思想作为根本遵循和指导。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上正式提出“习近平法治思想”，明确了习近平法治思想在全面依法治国、建设法治中国中的指导地位。这在马克思主义法治理论发展史和中国社会主义法治建设史上具有里程碑意义。

“习近平法治思想是在波澜壮阔的时代背景下创立的，是对中国共产党领导法治建设丰富实践和宝贵经验的科学总结，是一个内涵丰富、理论深刻、逻辑严密、系统完备的科学理论体系，具有鲜明的理论风格、思维特征和实践特色。”(1)《习近平法治思想概论》编写组编：《习近平法治思想概论》，高等教育出版社2021年版，第1页。习近平总书记关于立法工作的重要论述，内容十分丰富，是习近平法治思想的重要组成部分。伟大时代孕育伟大理论，伟大理论指导伟大实践。在习近平法治思想的指导下，按照习近平总书记关于立法工作的指示要求，新时代中国立法工作取得了突破性成就，基本形成了独具中国特色、符合时代潮流的中国立法发展道路。

一、 坚持立法的性质属性

立法的性质属性，不仅是一个重大理论问题，更是一个立法的根本方向问题。方向对了，才不会走错路。立法的性质属性，同国家的政权性质和发展道路息息相关。宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度……禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”。我国坚持的是中国特色社会主义制度，进行的是社会主义现代化建设。中国特色社会主义制度决定了我国走的是一条中国特色的社会主义法治道路。习近平总书记指出：“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”(2)习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第93页。新时代立法工作坚持中国特色社会主义法治道路不动摇，充分彰显了我国社会主义立法的本质特性。

新时代立法坚持中国特色社会主义法治道路，最主要的体现是加强党对立法工作的集中统一领导，确保党的主张通过法定程序成为国家意志。党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国同西方资本主义国家法治最大的区别。习近平总书记指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”(3)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第20页。立法是体现一定阶级意志的活动，在私有制社会首先和主要是体现有产者意志，在社会主义社会体现工人阶级和全体人民的意志。(4)参见周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第73页。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，代表了中国最广大人民的根本利益。我国立法是党的主张和人民意志的集中统一反映，在立法中坚持党的领导就是坚决维护人民的根本利益。党的十八大以来，不断加强党对立法工作的集中统一领导，健全党领导立法的制度机制，真正把党的方针政策通过法定程序转化为法律规范。

通过修改宪法和党章，全面加强党的领导。2018年3月，十三届全国人民代表大会第一次会议通过的我国第五个宪法修正案，把习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本大法，成为国家的指导思想。同时还充实了党的全面领导内容，明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，为新时代坚持和加强党的领导提供了更加有力的宪法保障。党的十九大对党章进行了修改，增加了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家……完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作法治化”的规定，明确了党领导包括加强立法工作在内的法治建设的重大任务。

(一) 制定和修改法律法规明确规定党领导相关工作的法律地位

习近平总书记指出：“要进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化。”(5)习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第273页。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确指出：“规定和修改有关法律法规要明确党领导相关工作的法律地位。”近几年来，全国人大和有立法权的地方人大在一些重要的立法中都对党领导有关工作作出明确规定。比如，2021年制定的监察官法明确规定：“监察官的监督和管理坚持中国共产党领导。”2022年3月，十三届全国人大第五次会议通过的地方组织法修改决定中就专门增加规定：地方人大和地方政府坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依照宪法和法律规定行使职权。

(二) 以党的路线方针政策指导立法

党的路线方针政策和国家的法律法规在本质上是一致的，很多法律法规就是在政策基础上制定出来的，政策是法律法规的灵魂。习近平总书记要求将“党言党语”转化为“法言法语”。新时代立法工作自觉同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，同党中央大政方针和决策部署对标对表，同习近平总书记关于人大工作的重要指示要求对标对表，确保党的路线方针政策和决策部署在立法工作中得到全面贯彻落实。比如，为了贯彻落实党中央提出的新发展理念，以高质量立法促进高质量发展，先后制定和修改资源税法、长江保护法、环境保护法、土壤污染防治法、专利法、科技进步法、安全生产法等；为了贯彻落实习近平总书记和党中央总体国家安全观的要求，先后制定国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、网络安全法等；为了贯彻落实党中央乡村振兴发展战略，制定乡村振兴促进法等；为了贯彻落实党中央有关最新生育政策要求，及时修改人口与计划生育法等；为了贯彻落实党中央在新时代推进高水平对外开放的战略举措，制定外商投资法、海南自由贸易港法等。

(三) 健全和完善党领导立法的制度和机制

认真贯彻党中央《关于加强党领导立法工作的意见》，把党的领导贯穿立法工作的全过程和各方面。严格执行请示报告制度，“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改；法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。(6)前引①，《习近平法治思想概论》编写组编书，第86页。确保一切重要立法活动在党的领导下进行。在民法典编纂过程中，全国人大常委会党组先后三次向中央政治局常务委员会报告，习近平总书记作出重要指示。党的十八大以来党中央全面加强对包括立法工作在内的法治建设的集中统一领导，先后有两次中央全会专门研究法治建设，这在我党历史上是从未有过的。第一次是党的十八届四中全会，在我党历史上第一次审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出180多项重大举措，其中很多方面涉及立法工作，在我国社会主义法制建设史上具有里程碑意义。第二次是党的十九届二中全会，这次全会专题研究宪法修改，对依宪治国、宪法实施作出重大部署，在我国宪法发展史上具有重大意义。

二、 发挥立法的引领推动作用

改革开放初期，国家百废待兴，很多改革部署还在摸着石头过河。这个阶段，强调的是法律的稳定性，即“先改革后立法”，各项重大改革先用政策来指导，在实践经验基本成熟后再立法。随着改革开放的深入，立法工作开始强调与改革协调推进，较多采用“边改革，边立法”的模式，实践经验比较成熟，各方面认识比较一致的，规定得具体一点；实践经验尚不成熟，但现实又需要规范的，规定得原则一些，待条件成熟后再修改补充。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，在谋划发展、深化改革等方面特别注重运用法治思维和法治方式加以推进。

党的十八届四中全会提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”习近平总书记明确指出：“在整个改革过程中，都要高度重视法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”(7)习近平：《把抓落实作为推进改革工作的重点 真抓实干蹄疾步稳务求实效》，载《人民日报》2014年3月1日。发挥立法的引领推动作用，在法治轨道上推进改革，“先立法，后改革”，是新时代确立的新的立法思路，是党中央和习近平总书记对立法工作提出的新的重大要求，也是党的十八大以来我国立法工作的重要任务和突出特点。“当前，我国正处在改革发展的关键时期，转变发展方式的任务相当繁重。解决社会深层次矛盾的压力非常大，法律不仅是实践经验的总结，更需要做好顶层设计，引领发展，推动发展。”(8)公丕祥主编：《全面依法治国》，江苏人民出版社2015年版，第171页。

立法怎样引领推动改革发展呢？党的十八届四中全会提出，要实现立法与改革决策相衔接。习近平总书记指出：“要把改革发展决策与立法决策更好结合起来，既通过深化改革完善法治，又通过完善法治保障改革创新，确保国家发展、重大改革于法有据。”(9)习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”(10)习近平：《在中共十八届三中全会第二次全体会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第45-46页。

党的十八大以来，立法工作变“被动”为“主动”，充分发挥引领推动作用，通过打包修改、授权试点等多种方式努力使立法决策与改革决策相衔接，确保在法治轨道上推进改革。党中央深化改革的任务和举措部署到哪里，立法工作就跟进到哪里，立法对改革的参与之深、推动之大，在新中国历史上前所未有。

一是落实改革任务举措需要立新法的，及时制定法律法规或作出相关决定。比如，贯彻党中央关于深化国家监察体制改革的重大决策部署，全国人大常委会先后作出在北京市、山东省、浙江省开展改革试点和在全国各地推开的决定，为监察体制改革试点工作有序推进提供法律支持；全国人大及时修改宪法，增加有关监察委员会的规定，及时制定监察法，创新和完善国家监察制度。

二是适时修改或废止不适应改革要求的法律法规。比如，为推进行政审批、职业资格认定、国家机构调整等方面改革，激发市场和社会活力，在全国范围内全面开展法律法规清理工作。全国人大常委会就相关法律不适应改革需要的个别条款，采取统筹修改法律的方式一并作出修改，审议通过16个统筹修改法律的决定，涉及修改法律101件次。特别是为落实国家机构改革要求，全国上下调整现行有关法律法规中的行政机关职责分工问题，确保在法治轨道上有序推进机构改革。

三是实践条件还不成熟、需要先试先行的，及时作出授权决定。党的十八大以来，全国人大常委会依照法定程序先后作出几十项授权决定和改革决定，涉及自由贸易试验区、行政审批制度改革、农村集体土地使用权制度改革、金融体制改革、司法体制改革、海警队伍改革等方面，授权有关方面暂时调整法律实施或者开展有关试点工作，做到先作出法律的授权决定，再进行相关改革，确保有关改革试点在法治框架内依法有序推进。

四是在制定或者修改的法律法规中体现有关改革要求。比如，2020年修改的行政处罚法，与中央行政执法体制改革部署相衔接，增加规定了在重点领域推行综合执法、下沉行政处罚权由基层政府行使、实行行政处罚“三项制度”等内容。又如，为保证中央税制改革依法推行，新修改的个人所得税法推动个人所得税从分类税制向综合与分类相结合的税制改革，进一步发挥好个人所得税在调节收入分配和促进经济社会发展中的作用。

三、 完善立法的内容体系

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国社会主义立法从无到有、不断加强，形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。从改革开放算起，我国立法大体经历了三个阶段：第一阶段是1978年党的十一届三中全会召开到1996年，以全面修改宪法，制定民法通则、刑法、刑事诉讼法，围绕构建社会主义市场经济体制立法等为标志，开启社会主义法制建设的新航程；第二阶段是1997年到2011年，党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，立法工作紧紧围绕党和国家工作大局开展，经过各方面坚持不懈努力，2011年中国特色社会主义法律体系宣告形成，国家政治生活和社会生活总体上实现了有法可依；第三阶段是2012年至今，中国特色社会主义法律体系形成后，立法工作进入了既要加快重点领域立法，又要提高立法质量的新时代。(11)参见栗战书：《在省级人大立法工作交流会上的讲话》，载《中国人大》2019年第18期。

法律体系的形成，并不意味着法律规范体系已经完备，立法工作就不需要开展了。以习近平同志为核心的党中央明确要求建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。其中完备的法律规范体系是构建法治体系的第一要义。中国特色社会主义法律体系虽已形成，但还存在许多不适应经济社会发展和民主法治建设的问题，与党和国家的新要求、人民群众的新期盼相比还存在不少差距。2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上讲到法律体系形成时指出：“这是我们取得的重大成就，也是我们继续前进的新起点。形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”(12)习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第73页。在党的十八届四中全会上习近平总书记又明确指出：“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”(13)前引②，习近平书，第95页。中国特色社会主义法律体系是动态的、发展的、开放的，必然随着实践的发展而发展，新时代的立法任务依然繁重，立法工作只能加强不能削弱。

对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，党的十八届四中全会作了全面部署。习近平总书记多次强调要突出重要领域立法，并对有关立法项目等直接提出要求。习近平总书记在中央人大工作会议的讲话中指出：“要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，注重将社会主义核心价值观融入立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”(14)前引⑨，习近平文。党的十八大以来，立法机关坚决贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记的指示要求，在保证立法质量的前提下加快立法步伐，立法工作呈现数量多、分量重、节奏快的特点，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善。截至2022年3月底，我国现行有效的法律有291件，行政法规有614件，地方性法规有12000多件。

(一) 适时修改宪法，健全保证宪法实施的法律制度

十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，充分体现了党和国家事业发展的新成就、新经验、新要求。设立国家宪法日，加强宪法学习教育。建立宪法宣誓制度，规定国家工作人员就职时公开进行宪法宣誓。实施宪法规定的特赦制度，作出对部分服刑罪犯实行特赦的决定。制定国家勋章和国家荣誉称号法、国歌法、监察法、监察官法等，修改立法法、全国人大组织法、地方组织法、选举法、国旗法、国徽法等，与宪法相关的法律制度不断健全，保证了宪法有效实施。制定香港特别行政区维护国家安全法、作出完善香港特别行政区选举制度的决定，修订香港基本法附件一和附件二等，健全特别行政区宪制秩序和法治秩序。

(二) 聚焦重点领域立法，不断完善相关法律制度

加快经济领域立法，制定契税法、资源税法、乡村振兴促进法等，修改公司法、企业所得税法、土地管理法、科学技术进步法、不正当竞争法、证券法、中小企业法等，为高质量发展提供法制保障。安全立法取得重要进展，先后制定了国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、网络安全法、国防交通法、核安全法等，根据需要及时修订刑法，为维护国家核心利益和其他重大利益提供法制保障。生态环境保护立法不断推进，修改环境保护法、大气污染防治法、海洋环境保护法、水污染防治法等，制定土壤污染防治法、长江保护法、湿地保护法等，着力构建最严格的生态环境保护法律制度。社会和民生领域立法大幅增加，制定法律援助法、基本医疗卫生与健康促进法、慈善法、反家庭暴力法、家庭教育促进法、中医药法、疫苗管理法、英雄烈士保护法、退役军人保障法、医师法、反食品浪费法等，修改食品安全法、安全生产法、社会保险法、人口与计划生育法等，保障人民群众的合法权益。文化领域立法取得重要突破，制定公共文化服务保障法、电影产业促进法、公共图书馆法等，加快构建保障人民基本文化权益的文化法律制度。

(三) 加强新兴领域立法，保障新业态新模式健康发展

数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新技术新应用快速发展，催生了一系列新业态新模式。及时跟进研究新兴领域相关法律制度，抓紧补齐法律短板，是近几年来立法工作的一大新任务。制定电子商务法，促进电子商务健康发展。制定生物安全法，防范生物风险，促进生物技术发展。制定数据安全法，提升数据安全保障能力。制定个人信息保护法，保障信息时代个人信息安全。制定反电信网络诈骗法，维护公民在网络空间的合法权益。有的地方在新兴领域立法方面积极探索，先行先试，如，浙江、广东、江苏等地制定数字经济促进条例，天津、辽宁等地制定智能制造发展条例、大数据条例等。

(四) 推进涉外领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设

制定外商投资法及其实施条例、海南自由贸易港法等，全面反映我国新时期改革开放的新思路新举措，推动我国新一轮高水平对外开放。面对国际上日趋激烈的制度规则博弈，特别是美国等西方国家滥用“长臂管辖”等霸权行径，加快涉外法治工作战略布局，占领法治制高点。制定出口管制法、不可靠实体清单规定等，完善外商投资国家安全审查制度。制定反外国制裁法，健全完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”的法律制度。适应新要求，修改国际刑事司法协助法、国家情报法、进出口商品检验法等。

(五) 多种立法手段并重，科学推进法典化进程

改革开放初期，立新法是主要的立法手段，从1993年开始，修旧法数量显著上升。党的十八大之前，立新法、修旧法是最主要的两种立法手段。党的十八大以来，习近平总书记强调：“要坚持立法先行，坚持立改废释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系。”(15)习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。从2013年开始，立、改、废、释、编、授等多种立法手段综合适用，大大拓展了立法形式，使法律体系更加和谐统一。如，十二届全国人大常委会任期内，共出台法律解释9件。特别是2020年5月28日十三届全国人大三次会议审议通过的民法典，是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，不仅是民事立法的里程碑，也是立法编纂的首次尝试。民法典的出台标志着我国民事权利保护进入了一个新的历史阶段，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。民法典的编纂对其他领域法典编纂工作具有重要的示范引领意义，目前我国正在研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。

四、 明确立法的理念目标

改革开放初期，立法的主要任务是尽快将各个领域急需的、主要的法律法规制定出来，当时立法的理念是“有比没有好，快搞比慢搞好”，先解决“有”的问题。1979年7月五届全国人大二次会议一次就通过了7部法律，可见当时立法势头之猛。随着中国特色社会主义法律体系的形成，“有法可依”的问题基本解决。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”(16)习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43页。“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”(17)习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，人民出版社2014年版，第10页。习近平总书记关于“提高立法质量”的重大要求，标志着我国立法的理念目标从“数量型”向“质量型”的重大转变。我们不仅要有法，而且要有优质的法。立良法，行善治，是新时代立法的最基本的目标要求。党的十八届四中全会决定明确指出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。党的十九大报告要求推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。

科学立法、民主立法、依法立法是立法工作的三个目标原则，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于要尊重和体现客观规律。“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，需要讲求科学精神，全面认识和自觉运用规律。”(18)前引①，《习近平法治思想概论》编写组编书，第194页。正如马克思所说：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”(19)《马克思恩格斯全集》(第一卷)，人民出版社1995年版，第347页。立法只有符合实际情况，才能在实施中得到遵行。

党的十八大以来，立法机关不断建立完善科学立法的制度和机制，健全法律法规立项、起草、论证、协调、审议机制，出台立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范；完善立法专家顾问制度，发挥专家学者作用；建立并实施法律法规案通过前评估制度，确保法律法规规定立得住、行得通、真管用；深入调查研究，强化量化分析，依托运用大数据等辅助立法；注重立法精细化，科学设定法律规范，合理调整权利义务关系，着力解决实际问题，增强法律法规的可执行性、可操作性；加强立法协同配套工作，实行法律法规草案与配套规定同步研究、同步起草；完善立法技术，丰富立法形式，注重“小快灵”立法，以“小切口”解决大问题。

立法不仅要符合客观规律，还要合乎民心民意。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。列宁说：“民主组织原则……意味着使每一个群众代表、每一个公民都能参加国家法律的讨论，都能选举自己的代表和执行国家的法律。”(20)《列宁全集》(第二十七卷)，人民出版社1958年版，第194页。只有反映人民意愿的法律，才是能得到人民拥护的良法。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。习近平总书记指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和结果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”(21)前引⑨，习近平文。新时代立法机关深入推进民主立法，将“全过程人民民主”贯穿到立法活动全过程和各方面。通过修改宪法和选举法、代表法、地方组织法等，有效保障公民的基本政治权利；制定、修改经济、文化、社会、生态等各领域的法律法规，实现公民各项权益保障法治化。立法工作公众参与度空前加强，立法规划和计划在编制过程中广泛听取各方面意见，从立项源头上发扬民主；通过调研、座谈、听证等方式，全方位、多层次听取各方面对法律法规草案的意见建议；设立基层立法联系点，充分发挥其民意直通车作用；推进立法协商，有效发挥政协委员、工商联、人民团体、社会组织等在立法协商中的作用；建立健全重要法律法规草案公开征求意见和意见采纳反馈制度，党的十八大以来，共有190多件次法律草案向社会公开征求意见，约110万人次提出300多万条意见建议，许多重要意见得到采纳，最大限度地凝聚了立法共识。(22)参见信春鹰：《人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体》，载《人民日报》2021年11月15日。

党的十九大报告将依法立法与科学立法、民主立法并列为立法的目标原则，从而形成良法善治的系统要求，反映了新时代对立法工作要求的新突破。依法立法的核心在于以宪法为根据，依照法定权限和程序进行立法活动。立法法明确规定：“立法应当依照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”习近平总书记强调指出：“要严格按照法定权限和程序制定行政法规、监察法规、部门规章，保证法规、规章的质量。有立法权的地方人大要严格遵循立法权限，围绕贯彻落实党中央大政方针和决策部署，做好地方立法工作，着力解决实际问题。”(23)前引⑨，习近平文。

党的十八大以来，建立了合宪性审查制度，在制定和修改有关法律法规过程中对是否符合宪法原则、精神和规定进行合宪性审查研究，确保不与宪法相抵触。明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。各具有立法权的机关在坚持不与上位法相抵触的前提下，依据立法法规定，在法定的可以立法的事项范围内起草制定法规、规章，并按照其他法律中关于特别重要事项的权限规定开展立法活动，如按照行政许可法、行政处罚法、行政强制法的要求设定行政许可、行政强制、行政处罚。同时，依照法定程序立法。立法法对法律的制定程序作了规定，目前国务院及有地方立法权的人大及其常委会和政府对行政法规、地方性法规、规章的制定程序作了规定，法律、法规、规章从立项、起草、审议、通过、公布，都按照法定的步骤、时间和方式进行，保证了立法活动有序开展。法律法规清理工作逐步实现常态化，及时解决法律法规之间不一致、不协调、不适应问题，保持法律体系的和谐统一。

五、 健全立法的体制机制

(一) 建立和完善人大主导立法工作的体制机制

党的十八大以来，突出立法的主体责任，有效解决了立法中存在的部门化倾向、争权诿责现象、针对性不强、效率不高等问题。党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。习近平总书记指出：“要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。”(24)前引，习近平文。目前，人大主导立法工作的体制机制已基本建立。通过编制立法规划和立法计划，加强对立法项目的统筹安排，把好法律法规立项关。综合性、全局性、基础性法律法规草案由人大组织起草，对有关部门和单位起草的法律法规草案提前参与、加强指导，把好法律法规草案起草质量关。更好发挥人大代表在起草和修改法律法规中的作用，规定特别重要事项的法律法规案由人民代表大会审议通过。充分发挥人大常委会组成人员在立法中的作用，逐步提高人大常委会专职委员，特别是有法治实践经验的专职委员比例。健全人大及其常委会议事规则，增加人大常委会审议法律法规案的会议安排。探索实行对分歧意见较大的个别重要条款单独表决制度，避免久拖不决，把好法律法规草案审议决定关。对立法中的重大问题及时报请党中央或者地方党委决定后再按法定程序审议表决，注重发挥政府在立法工作中的重要作用，不断拓宽社会各方参与立法的途径和方式，从而形成了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的新时代立法工作格局。

(二) 地方立法权配置趋于完善

我国地方立法经历了从无到有，主体从少到多的过程。新中国成立初期，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，由中央集中行使立法权。地方享有立法权，源于改革开放对立法工作提出的新要求，1979年通过的地方组织法首次赋予省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规，1982年通过的新宪法确认了这一规定并赋予民族自治地方有权制定自治条例和单行条例。1986年在对地方组织法进行第二次修改时规定，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市人大及其常委会可以制定地方性法规，并报省、自治区人大常委会批准后施行。2000年通过的立法法进一步赋予了经济特区所在地的市地方立法权。

党的十八大以来，适应推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，更好发挥中央和地方两个积极性，以习近平同志为核心的党中央对进一步完善我国立法体制作了深入思考和推进。党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市的数量；党的十八届四中全会进一步要求明确地方立法权限和范围，依法赋予所有设区的市地方立法权。贯彻落实党中央重大决策部署，2015年全国人大修改立法法，明确规定设区的市人大及其常委会在不与上位法相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。2018年通过的宪法修正案，增加规定了设区的市的立法权，为设区的市立法工作提供了宪法依据。目前，我国地方立法主体增加到354个，包括31个省、自治区、直辖市，289个设区的市，30个自治州，4个不设区的地级市。至此，我国统一而又分层次的立法体制日益完善，形成了独具中国特色的立法体制安排。(25)根据宪法和立法法等法律规定，国家立法权统一由全国人大及其常委会行使，在此前提下，国务院可以制定行政法规，省级、设区的市人大及其常委会可以制定地方性法规，民族自治的地方可以制定自治条例、单行条例，国务院有关部门、省级人民政府、设区的市人民政府可以制定规章，立法权的配置主要分为中央、省级、设区市三个层级，立法的形式主要有法律、法规、规章三个层次。这个立法体制在全世界来说是独一无二的。

改革开放四十多年来，有地方立法权的人大及其常委会制定的地方性法规有12000多件，为推动地方经济社会发展、形成和完善中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。特别是党的十八大以来，各地方紧紧围绕贯彻落实党中央的方针政策和地方党委的决策部署，从地方实际出发，坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，创造性地做好地方立法工作，制定和修改了一大批反映时代要求、体现地方特色的地方性法规，有力地促进了地方改革开放和社会主义现代化建设，为国家立法积累了丰富经验，充分发挥了地方立法的实施性、补充性、试验性作用。

(三) 区域协同立法取得突破性进展

实施区域重大战略和区域协调发展战略，是以习近平同志为核心的党中央在新时代针对区域发展新特征作出的重大战略部署。区域协调发展需要通过协同立法来保障和推动。《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确要求：“加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等国家重大发展战略的法治保障。”

2020年全国人大常委会通过的长江保护法，是我国第一部全流域的专门法，是一部长江经济带绿色发展、高质量发展的促进法。目前，全国人大常委会正在制定黄河保护法，这是继长江保护法之后又一部十分重要的全流域保护的法律。建立健全地方区域协同立法工作机制，做好区域协同立法工作，是推动区域协调发展战略有效实施的重要保障。区域协同立法的最初动议始于21世纪初，具有实质意义的区域协同立法活动是在党的十八大以后，(26)2006年东北三省签订的《东北三省政府立法协作框架协议》，2007年长三角地区签订的《苏浙沪法制协作座谈会会议纪要》，是区域协同立法的初始动议；2015年长三角三省一市共同制定的《大气污染防治条例》，标志着区域协同立法的实质性开展。特别是近年来区域协同立法不断创新实践，取得突破性进展。京津冀三地分别于2020年1月和2021年7月共同通过了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》和《关于授权政府为保障冬奥会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定》，长三角地区分别于2020年9月和2021年3月通过了《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》和《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，云贵川三地于2021年5月通过了《关于加强赤水河流域共同保护决定》，这些协同立法在法规名称、规范事项、主要制度等方面保持一致，体现了决策相同、文本协调的特点。区域协同立法是适应区域协调发展而产生的一种新的立法形式，2022年3月11日十三届全国人大五次会议通过的关于修改地方组织法的决定首次确认了这一立法形式，(27)2022年3月11日，十三届全国人大五次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”这是我国立法制度的重大创新发展，对推动和保障区域协调发展具有重要的意义。

六、 强化立法的监督举措

保证立法质量，完善法律体系，维护法制统一，离不开对立法的有效监督。与西方国家不同，我国对立法监督的主要途径是备案审查。备案审查是一项宪法性制度安排，也是完善宪法监督制度的基础和重要着力点。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作。党的十八届三中全会指出：“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。”党的十八届四中全会指出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”党的十九大指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”习近平总书记多次强调备案审查工作，明确指出：“要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”(28)习近平：《关于我国宪法和推进全面依法治国》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第217-218页。全国人大常委会和其他有关机关积极适应新时代新形势新任务，在完善备案审查制度和工作机制、审查纠正违宪违法规范性文件等方面不断开展新的探索实践，备案审查从过去的“备而不审、审而不纠、纠而不改”，到现在的“有件必备、有备必审、有错必纠”，实现了有重大意义的历史性突破。

(一) 备案审查制度和工作机制更加健全

2015年修改立法法，进一步完善备案审查法律制度。2015年以来，逐渐建立有关国家机关之间的备案审查衔接联动机制。按照新修改的宪法，全国人大常委会对调整设立的宪法和法律委员会职责作出规定，增加宪法实施和监督、宪法解释等工作职责，加强了宪法实施的工作力量和组织保障。2019年制定了关于推进合宪性审查工作的实施意见，合宪性审查制度逐步建立。2019年全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》对备案审查工作各个环节和要求作了具体规定，地方各级人大常委会也都根据本地实际情况制定了备案审查工作具体办法。建立备案审查工作专项报告制度，2017年以来，全国人大常委会连续五年听取和审议法制工作委员会所作的备案审查工作情况年度专项工作报告，标志着备案审查作为一项重要工作实现了显性化，目前省级人大常委会也都先后开展了这项工作，正在推动这一制度向市、县延伸。备案审查信息化水平大幅提升，2016年开始运行全国人大常委会备案审查信息平台，目前省级地方人大备案审查信息平台业已建成并与全国人大互联贯通，2020年建成国家法律法规基础数据库。成立备案审查专家顾问库，建立法工委、相关委员会和专家顾问三方同步审查机制。

(二) 备案审查实现全覆盖

经过不断努力，我国目前已形成由党委、人大、政府、军队等系统分工负责、相互衔接的备案审查体系。就人大和政府系统来说，全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部委规章、地方政府规章和国务院部门、省级人民政府制发的规范性文件进行备案审查；地方人大常委会对本级和下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府、监委、法院、检察院制发的规范性文件进行备案审查；地方人民政府对所属部门和下一级人民政府制发的规范性文件进行备案审查。党的十八大以来，到2021年底，全国人大常委会备案审查法规、司法解释就有9560件。党中央提出的“有件必备”逐步得到落实，基本上做到了将所有规范性文件纳入备案审查范围。特别需要指出的，为了实现备案审查全覆盖，全国人大常委会明确要求地方监委、法院、检察院制发的规范性文件需要向本级人大常委会备案，接受监督，这是适应新形势新要求采取的重大举措，填补了地方人大常委会备案审查工作的空白点，做到了应备尽备。

(三) 备案审查工作力度进一步加强

对报送备案的规范性文件逐件进行主动审查，对公民、组织提出的审查建议认真研究处理，(29)目前公民、组织法律意识不断增强，提出审查建议不断增多，根据栗战书委员长于2022年3月在十三届全国人大五次会议上所作的全国人大常委会工作报告，2021年全国人大常委会研究处理公民、组织提出的审查意见共6339件。推进“有件必审”。近几年来，不断增强审查刚性，对存在不符合宪法和法律法规规定、明显不适应等问题的，督促制定机关予以纠正，坚持“有错必究”。比如，全国人大常委会先后对有关预算审查监督、地方选举制度、行政审批制度改革、生态环境保护、道路交通管理、建设项目审计、计划生育管理、著名商标制度、小区业主选举、特种行业管理等方面的地方性法规，以及有关附条件逮捕、夫妻共同债务认定、民事诉讼监督、非法行医犯罪构成等方面的司法解释中存在的问题提出处理意见，这些问题都及时得到纠正和妥善处理，引起较好社会反响。2021年，国务院主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规向全国人大常委会提出审查建议，认为条例中的有关规定存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融，这是首次由国务院部门提出的合宪性审查建议，全国人大常委会法工委经审查认为有关法规中的相关内容不符合宪法和相关法律法规，应予纠正，制定机关根据审查处理要求已废止有关法规。(30)参见朱宁宁：《落实有件必备 推进有备必审 坚持有错必纠》，载《法治日报》2021年12月22日。在备案审查工作中，根据党中央最新决策部署和新制定、修改的法律，按照全国人大常委会的统一安排，拓展审查方式，有重点地开展专项审查和集中清理。2020年，围绕疫情防控、野生动物保护、民法典实施、食品药品安全、优化营商环境等五个方面开展专项审查，修改或废止规范性文件共3372件；2021年，围绕长江保护、行政处罚、人口与计划生育等三个方面开展专项审查，修改或废止法规和司法解释共1069件，有效维护了国家法制统一。