监察委移送起诉案件补充调查程序的缺陷及其完善

拜荣静 孙晶晶

一、 引 言

我国监察法第47条规定，“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限”。由于监察机关的本质属性与刑事诉讼所规定的一般侦查机关不同，监察法的规定也并不能决然地适用于刑事诉讼程序。刑事诉讼法通过第170条的规定，以诉讼基本法的形式阐释了这一规定在刑事司法中的正当性。(1)参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第170条第1款的规定，人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。上述规定充分体现了监察机关和检察机关在办理职务犯罪案件过程中各司其职而又相互配合、相互制约的立法精神。

作为国家监察机关，其在国家机构中具有特殊的地位，宪法对其定位是政治机关，并赋权其对公权力行使者进行监察。而作为刑事诉讼“一造”地位的检察机关，是行使公权力的主体之一，作为被监察者的检察机关能否脱离地位上的被动性，在办理职务犯罪的过程中，能否真正实现刑事案件在诉讼程序中审查监督的“枢纽”作用是不得而知的。我国刑事诉讼程序中长久以来存在以公安机关为主导的“侦查中心主义”的弊病，司法改革中“以审判为中心”的理念还未完全吹散侦查强势带来的阴云，因此，必须严格遵循审判中心主义，防止“侦查中心主义”方兴未艾而“调查中心主义”兴起。

监察法和新刑事诉讼法的上述规定，一定意义上阐明了监察机关和检察机关在办理职务犯罪案件中的权能分配，即在职务犯罪诉讼过程中，监察机构与侦查机关处理一般犯罪的作用一致，只是检察机关审查起诉的“前置机构”。“就监察调查、审查起诉、审理裁判而言，监察机关调查职务犯罪案件与刑事诉讼是一体的”，(2)唐保银、田春雷：《监察机关职务犯罪调查与检察机关诉讼衔接机制研究》，载《经济与社会发展》2020年第1期。其所发挥的只是通过调查犯罪，协助检察机关完成“惩罚犯罪，保障人权”的诉讼目标。刑事诉讼程序是相互贯通的，任何阶段的变化都可能达到“牵一发而动全身”的效果，检察机关对监察机关退回补充调查这一程序的倒流与继续，必然会引起关于刑事诉讼中时效、强制措施等是否需要变更的疑问，补充核实阶段双方之间的权力应做何安排等内容，都会影响到后续程序的处理。上述都是监察法与新刑事诉讼法在衔接过程中需要重点关注的内容，因为这既涉及监察机关和检察机关之间的职能配置与平衡的重大问题，也涉及案件办理程序的重大问题。

正是基于这一考量，新刑事诉讼法对监察法的相关内容进行了确认，明确规定“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查”。但是监察法和新刑事诉讼法的规定均属于概括性法律规定，比较宏观和模糊，在具体应用过程中，需要进一步细化与完善。

监察委补充调查与公安机关补充侦查具有相似的目的与价值，也面临同样的合法性与合理性的疑问。原则上，为保障无辜的人免受不法程序的侵害，一般正当程序要求公权力机关在法定时限内完成法律所要求的职权内容，并在未达到法定标准时作出最终的处理结果，避免因为程序拖延给被追诉人造成不利益。而退回补充侦查是程序的逆向倒流，除非有对抗“可能给被追诉人权益造成损害”的正当性事由，否则一般不得随意扭转正在进行的程序。

在监察体制下成长起来的“补充调查”，并未经历与公安机关曾面临的“无限次补充侦查”相类似的程序弊病，在吸收“不受次数限制的退回补充调查给刑事诉讼被追诉人合法权益产生恶劣影响”这一历史经验教训的基础上，监察法和刑事诉讼法从初始就一致规定了“两次”退回补充调查的限制，与当前“补充侦查”这一规定相统一，达到实现发现真实与保障被追诉人权益两种价值相均衡。少用、慎用退回补充侦查程序，目的是提升侦查程序运行质量和效率；必要、适用退回补充侦查程序是基于实现司法公正的需要。(3)参见石碧燕、刘元见：《检察机关退回补充侦查需要规范》，载《检察日报》2020年7月30日。从补充侦查这一程序安排的实效来看，补充调查的程序设计也具有其价值及必要性。

补充调查是认定案件事实的需要。由于犯罪行为是发生在过去的事实，调查机关只能通过犯罪时所留存的各种“碎片”来拼凑出不断接近客观事实的“案件事实”。但人的认知能力是有限的，证据也可能是杂乱、不完整的，职务犯罪的调查人员在调查犯罪的过程中亦可能存在疏漏的情况，导致案件事实的构建缺乏完整性、协调性。因此，允许通过补充调查来弥补发现事实过程中的缺陷与瑕疵是必要的。

首先，补充调查是各阶段认定犯罪标准高低不同的必要安排。尽管监察法对于监察机关移送审查起诉的证明标准与刑事诉讼法对公安机关移送审查起诉、人民检察院提起公诉、人民法院认定犯罪的证明标准相同，即达到“事实清楚，证据确实、充分”。但由于各诉讼主体的立场和站位不同，监察调查阶段的证据标准是相较于能否移送审查起诉而言的，检察审查起诉阶段针对的是提起公诉，而法院是以准确定罪为目的的。证明的指向性不同，证明主体是否存在偏私的可能性大小就不同，因而证明标准的高低相应地在事实上是不一致的。监察机关对于事实材料及证据的认识与检察机关不同，因而存在补充调查的需求。

其次，补充调查制度的存在一定程度上平衡了控制犯罪与保障人权两种诉讼目标。基于保障人权的要求，禁止国家设计可能影响被追诉人权益的程序机制，而退回补充调查是一种程序倒流，必然会给被追诉人权益造成一定的影响。而相应地，控制犯罪理念要求程序设置的最终结果要有益于犯罪的控制。退回补充调查制度的存在，一定程度上对于被追诉人权益有所减让，对于准确认定犯罪却有所裨益。但犯罪发现的追求不能严重影响被追诉人的权益，否则就丧失了正当性依据。在此基础上而言，监察法对于退回补充调查的设定以及两次补充调查的限制，可以看作是对于刑事诉讼两种价值的平衡。

再次，补充调查制度亦是司法认识过程的必然选择。司法认识的过程性一方面说明了认识是存在缺陷的，另一方面说明了认识是不断深化的。认识是有缺陷的，说明调查存在疏漏的必然性，需要设置一定的“容错机制”来应对可能存在的疏漏；认识是不断深化的，尤其是在司法证明过程中，由于案件是发生在过去的事实，司法证明就是通过收集到的证据建构出一个尽可能符合客观事实的案件事实。随着认识的不断深化，案件事实可能需要更完整的建构素材，且起诉阶段可能有新的情况出现，需要补充调查以待证实。因此，程序有必要设置一定的回转机制，以应对“认识过程性”所导致的案件认识不断深化和完善的需求。

补充调查程序是审判中心主义改革的必然要求。审判中心主义要求证据的审查判断必须在庭上，监察调查所取得的证据必须经过法庭的进一步查证属实，避免调查过程中可能存在的监察机关因为发现犯罪的立场而导致的收集偏失以及所取证据不符合法律要求的情形。调查阶段的“偏听”必须经过审判阶段“兼听”的佐证，才能得到“则明”的结果。持不同立场的双方参与下的证据的可信度及证明的严格程度必然高于一方参与下的可信度，审判中心主义改革对于证据审查的严格性也在一定程度上促成补充调查程序的设置，事实上，补充调查程序为审判中心主义改革提供了一定的保障。综上，不论是认识论基础还是其价值基础，承认补充调查制度设置均具有其必要性，在此基础上，还应当注重现阶段补充调查制度所存在的问题，发现补充调查程序可能存在的弊病，尽可能地完善，以避免其损害程序的正当性。

二、 补充调查的法定形式和基本要求

补充调查特指在检察院刑事审查起诉过程中，因为某些法定事由的存在，而将正在进行的诉讼程序向前一阶段回转的一种程序安排，是正常诉讼程序的倒流。该程序安排涉及监察委犯罪调查和检察院起诉两个环节，实质上是保障所审案件的事实证据经受法庭调查、验证属实的一种回流式补充性司法认识过程。(4)参见张杰、刘勇：《以审判为中心背景下审查起诉退回补充侦查的路径优化》，载《福建警察学院学报》2020年第4期。由于跨越两个程序，补充调查程序是一种特殊情况下的程序回流，因此，在刑事诉讼中应当作出严格的适用限制。

根据我国监察法第47条的规定，补充调查也分为退回监察机关补充调查和检察院自行补充侦查两种法定形式。与刑事诉讼法“可以……亦可以”平行式的规定模式不同，监察法对于补充调查的设定，体现了适用上的先后要求，是一种层次化的规定模式，即在人民检察院认为需要补充核实的情况下，原则上应当退回监察机关进行补充调查，只有在必要的情况下，才例外由检察机关进行补充侦查。这种“原则+例外”的立法模式，是由职务犯罪案件的特殊性以及监察机关的职能定位所决定的。

监察法规定了监察机关是行使国家监察职能的专责机关，监察机关对职务犯罪案件行使调查权能的具体属性如何在学界仍旧存在争议，有学者认为此调查权不同于刑事侦查权，其是监察机关监察权的一部分，“监察权是与立法权、行政权、司法权并列的四项公共权力，因而监察调查权在权力层级上高于刑事侦查权”。(5)参见陈一天：《监察调查权与刑事侦查权的界限考》，载《法治论坛》2018年第3期。但事实上，与立法权、行政权、司法权所并列的是监察权，调查权尽管是监察权的一部分，但正如公安机关既有行政权又兼具刑事案件的侦查权一样，对权力属性的判断也应当考虑该权力所表现的属性及特征，而非仅参照该权能上位权力的属性。在处置职务犯罪案件时，监察机关的调查权就是为发现犯罪事实、寻找证据服务的，在这一层面，难以绝对说职务犯罪的调查权不同于侦查权。正如有学者所质疑的那样，“如果认为监察权完全不同于侦查权，该如何解释两种性质完全不同的权力却在诉前可以通过管辖权的分配而出现有时由监察机关管辖、有时由检察机关管辖的情况；如何解释在遇到需要补充调查时，又可以选择退回监察机关‘补充调查’，或检察机关自行‘补充侦查’的情况，两种不同的权力如何分配管辖权”。(6)井晓龙：《监察调查权与检察侦查权衔接研究》，载《法学杂志》2020年第12期。监察调查与检察机关审查起诉程序衔接中的一系列问题的理解与认识的不同，均是基于对监察调查阶段的性质理解以及监察调查权属性的不同认知导致的。

监察法以及刑事诉讼法等法律文件，对职务犯罪案件的监察调查权和检察侦查权作出了顺位规定，监察机关调查权与检察机关侦查权竞合时监察调查权的优位规则，(7)参见前引⑥，井晓龙文。即针对职务犯罪的案件时，由履行国家监察职能的专责机关管辖，我国刑事诉讼从“侦查—起诉—审判”传统线性构造向“调查—起诉—审判”并存的二元线性诉讼构造转变。(8)参见左卫民、唐清宇：《制约模式：监察机关与检察机关的关系模式思考》，载《现代法学》2018年第4期。与之相对应，在检察机关审查起诉阶段，需要调查核实证据时，仍旧是监察调查权优先于检察侦查权，也即退回补充调查模式优先。监察调查权的优位规则是由监察职能的专属性及特定性所决定的，其要求监察公职人员调查职务犯罪的职责原则上只能由监察机关行使。

退回补充调查是检察机关在审查起诉的过程中，发现监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件，达不到移送审查起诉的罪名所要求的定罪量刑标准而需要补充调查时，为避免法院因为证据不足而作出无罪或者罪轻的认定，故而将案件退回监察机关并提出补充调查的要求，由监察机关继续调查以提供相应的证据。退回补充调查是审查起诉阶段证据补充调查的主要方式，“对于补充完善证据、查明案件事实、保证案件质量、严防冤假错案等都具有重要意义”。(9)前引②，唐保银、田春雷文。现有法律对于补充调查从不同方面进行了完善。

首先，对于退回补充调查的原因作出了规定。不同于《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《诉讼规则》)对于补充调查原因进行列举式的规定，(10)《人民检察院刑事诉讼规则》第342条规定，人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查。人民检察院也可以自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助。监察法仅仅模糊地规定了在人民检察院认为需要补充调查时，应该退回监察机关补充调查。该规定没有较为具体的适用理由作为支撑，给检察机关退回补充调查留下了较为宽泛的适用空间，在检察院认为有需要的情况下即可退回补充调查，难以消解司法实践中，检察院为了回避审查起诉期限的限制，而通过退回补充调查以达到延长审查期限的目的。

其次，对于退回补充调查的程序性事项作出要求。对于需要退回补充调查的情形，根据《诉讼规则》的规定，检察院应当出具补充调查决定书，并附加调查提纲，明确需要补充调查的事项、理由以及调查方向，需补充收集的证据及证明作用等事项，连同案卷材料一并退回监察机关。(11)《人民检察院刑事诉讼规则》第343条第2款规定，需要退回补充调查的案件，人民检察院应当出具补充调查决定书、补充调查提纲，写明补充调查的事项、理由、调查方向、需补充收集的证据及其证明作用等，连同案卷材料一并送交监察机关。在补充调查书中，明确补充调查的指向性及针对性，能够提高程序效率。

最后，对退回补充调查的调查期间、次数进行限制，对于需要补充调查的案件，监察机关应该在一个月内调查完毕，补充调查应该以二次为限。这一规定是防止检察机关利用退回补充调查之名，达到延长审查起诉期限的目的，同时也避免监察机关拖延程序的进行，损害被追诉人的权益。综上，我国监察法及《诉讼规则》仅仅对于退回补充调查的原因、需要出具的文书以及退回补充调查后强制措施如何处置等方面作出了要求。

自行补充侦查是检察机关认为需要调查核实的情况下，由于符合法定的情况，而由检察机关自行侦查，补充核实相关的证据。首先，对于可以由检察院自行补充侦查的情况作了规定。《诉讼规则》具体解释了刑事诉讼法及监察法所规定的“必要时”，即明确了可以由检察院直接侦查的几种情况。根据《诉讼规则》的要求，检察机关在以下三种情况下自行补充侦查。第一种是针对言词证据，即证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容主要情节一致，只有个别情节不一致的情形下，可以由检察院自行侦查。第二种是针对实物证据，在物证与书证等证据材料需要补充鉴定的情况下，检察机关可以自行侦查，向原鉴定机构调取证据。第三种是兜底性条款，即为了便于查清案件事实、提高程序效率或者为取证方便，可以由人民检察院自行补充侦查。可见，《诉讼规则》对于检察机关自行补充侦查进行了严格的限定。不论是言词证据还是实物证据都只能在存在轻微瑕疵的情况下，可以由检察院自行侦查。对于案件事实的查明及证据疏漏的情况，由于监察职能的专属性，检察机关应当退回监察机关进行补充调查。其次，对于自行补充侦查的程序作出规定，即检察院自行侦查完毕后，应当将补充侦查的证据材料入卷，并同时抄送监察机关。因为作为职务犯罪的调查主体，具有对所补充证据材料的知情权。

在职务犯罪案件处理中，退回补充调查与检察机关自行补充侦查均属于监察调查与检察审查起诉环节衔接中的重要内容，与公安和检察之间的关系不同，监察调查与检察审查起诉由于程序性质的不同，在程序衔接上更需重视两个机关之间的职权安排。然而，相较于补充调查的模式，刑事诉讼法关于退回补充侦查的规定相对完善，在捕诉一体化要求下，检察机关可以通过提前介入侦查的形式对公安机关的侦查行为进行指引，通过公诉引导侦查来减少退回补充侦查的次数或实现退回补充侦查的规范性。而在退回监察机关补充调查的情形下，在现有制度层面，监察机关调查职务犯罪案件具有秘密性，检察机关无法通过提前介入的方式来实现指引监察调查；在法律规定层面，监察法、刑事诉讼法以及《诉讼规则》等法律文件，都未细化退回补充调查程序中所面临的各种程序性问题。制度及法律的双重缺失，使退回补充调查的机制无法达至其所追求的立法目标。因此，应当完善立法或对规定进行解释，设计较为精细的退回补充调查程序，合理安排退回补充调查程序中的检察机关和监察机关的职责，实现保障职务犯罪被调查人人权和惩罚职务犯罪的双赢目的。

三、 补充调查的程序问题

补充调查是监察机关职务犯罪调查和检察机关职务犯罪审查起诉程序衔接过程中的重要问题，既影响职务犯罪案件的司法处置过程及结果，也关乎国家机关主体之间的权力安排，还关涉职务犯罪当事人在诉讼程序中的权益。但是，程序回流不是案卷在两个机关之间的简单移送，而是会导致一系列的程序问题出现以及当事人权益的具体安排，甚至是法的价值的冲突与考量。我国监察机关身兼职务违法和职务犯罪调查两项职责，对职务犯罪调查权的性质理解不同以及有关立法的疏失等问题的存在，导致学界对职务犯罪案件进入审查起诉阶段后因为事实不清或者证据欠缺而导致程序回转时，双方需要遵循哪些程序，被告人应当如何安排等产生疑问。因此，正确理解我国当前法律关于补充调查程序的规定，检视我国补充调查程序设置中存在的问题，为补充调查程序的完善奠定基础。当前，我国的补充调查程序主要存在以下问题。

(一) 补充调查立法粗糙

监察法规定的不完善是导致补充调查实践不一以及学界认识偏差的根本性原因。2018年监察法仅通过一个条文提及审查起诉阶段的补充调查，规定了审查起诉阶段检察院可以退回补充调查，特定情况下也可以自行侦查。这一规定认可了审查起诉阶段补充调查机制，为该阶段“程序回转”提供了法律依据。但是，具体应该如何运行，监察法未做进一步明确。2018年4月16日实施的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(以下简称《衔接办法》)第五章对于审查起诉阶段的补充调查作出了细化规定，例如，补充调查的适用条件，退回补充调查的期限、次数，退回后针对犯罪嫌疑人采取的强制措施如何处理以及退回补充调查和自行补充侦查具体程序等。但不可否认的是，相较于立法对于补充侦查的规定，考虑到监察调查区别于刑事诉讼的不同性质，补充调查制度仍旧存在疏漏。

1. 与补充侦查程序比较

其一，我国《诉讼规则》第342条明确了人民检察院补充侦查的适用条件，即检察院认为案件犯罪事实不清、证据不足或者存在遗漏罪刑、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查。而《衔接办法》第37条、第40条将补充调查仅仅限定在了犯罪事实不清、证据不足情况下的退回补充调查，或者在基本事实已经查清，但存在法律规定的三种情形下(12)《衔接办法》第40条所规定的三种情形包括：① 证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致，个别情节不一致且不影响定罪量刑的；② 书证、物证等证据材料需要补充鉴定的；③ 其他由被指定的人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。的自行侦查。对于遗漏罪刑、遗漏同案犯罪嫌疑人的情况下应该如何处理，法律没有涉及。

其二，不同于公安机关侦查属于刑事诉讼程序的一部分，学界普遍认为监察机关调查阶段不是刑事司法程序的一部分。(13)参见周长军：《监察委员会调查职务犯罪的程序构造研究》，载《法学论坛》2018年第2期。在“捕诉一体化”理念提出后，检察机关可以通过提前介入侦查，尽可能减少程序的非正常“回流”，以避免检察院通过退回补充侦查实现延长审查起诉期限这一“潜规则”。而监察委调查是脱离刑事诉讼程序的，难以通过检察机关提前介入的办法来实现指引调查取证的目标，且为了制约检察机关，立法又规定了退回补充调查的先位原则，通过退回补充调查这一机制能够实现完善证据以及制约监察机关的目的，但是难免会陷入通过退回补充调查达到延长审查起诉期限结果的窠臼。因此，应该严格检察院退回补充侦查的说理要求。

其三，若侦查机关对于退回补充侦查的案件，未按照检察机关补充侦查提纲所要求的内容进行补充侦查或者退而不查、超期补查、侦查不认真(14)参见前引④，张杰、刘勇文。、故意拖延的情形，检察机关可以通过出具《纠正违法通知书》或发布检察建议的方式进行督促。但在监察机关不按照要求补充调查或存在其他不当情形时，检察机关能否发布检察建议却没有相对明确的法律规定支撑。

2. 监察调查阶段的特殊性

《衔接办法》第38条规定退回补充调查的案件，犯罪嫌疑人仍旧沿用人民检察院作出的强制措施。监察委员会需要讯问的，检察院予以配合。立法设置了这种“案退、人不退”(15)朱孝清：《刑事诉讼法与监察法衔接中的若干争议问题》，载《中国刑事法杂志》2021年第1期。的程序安排，但这一规定引起学界不同的看法，有学者认为“人随案走”是程序的一般要求，强制措施的采取与其所处的程序阶段要相符，所谓“案退、人不退”的衔接模式欠缺法理上的正当性。(16)参见李世佳、高童非：《〈刑事诉讼法〉与〈监察法〉衔接的规范分析与完善路径》，载《西部法学评论》2020年第6期。也有学者认为，“人随案走”并非程序的必然要求，在此安排会造成程序负累、诉讼资源浪费的情况下，(17)参见龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期。灵活采取“案退、人不退”的办法是必要的。

因此，为了降低因为程序回转给犯罪嫌疑人造成的诉累，避免因为强制措施的变更增加司法资源的耗费，《衔接办法》第39条以及《诉讼规则》第343条均规定了退回补充调查的案件，犯罪嫌疑人沿用人民检察院作出的强制措施，而不再变更由监察委行使留置措施。但退回补充调查的，人民检察院需要重新计算起诉期限，而此时犯罪嫌疑人是在检察院的管控之下，对于羁押期限应该如何计算，退回补充调查阶段的羁押期限是否属于审查起诉阶段的羁押期限等，立法未做释明。且该条规定，监察委需要讯问犯罪嫌疑人的，由检察机关予以配合，而具体配合应该遵照什么程序，法律也未做明示。

(二) 补充调查启动条件不够清晰

根据《衔接办法》的规定，在犯罪事实不清、证据不足的情况下，需要退回补充调查。这一规定明确了检察机关在何种情况下能够启动补充调查程序，补充调查程序作为正常程序的逆转，在启动上应当更明确、更严格。但《衔接办法》所规定的“犯罪事实不清、证据不足”这一启动条件过于模糊，在具体适用中难以准确把握，导致在司法实践中，检察院在补充调查程序的启动上权力过大，为检察机关随意启动补充调查程序留下可能性。甚至在《检查规则》第343条中规定了人民检察院认为需要补充调查的，应退回监察机关补充调查，进一步拓宽了检察机关的决定范围，将启动补充调查的权力完全不加限制地交给检察机关，这一规定为检察院利用补充调查延长审查起诉期限提供了便捷通道。

从监察调查这一向度出发，退回补充调查还存在监察机关故意利用退回补充调查证据的时间进行调查工作(18)参见孙长国、张天麒：《程序衔接+实体配合：监察机关与检察机关办案中沟通机制研究——基于M市的实证分析》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2020年第3期。的情形，监察调查受到相应的时间限制，监察机关则会通过审查起诉阶段检察机关退回补充调查的方式，实现延长调查期限的目的。

补充调查启动条件的明确在一定程度上能够限制检察机关在程序启动上的恣意，防止因为程序随意“回流”给当事人造成程序负累。因此，应该结合司法实践中补充调查的常见事由，通过列举的方式对补充调查启动条件作出一定的限制，限制检察院滥用其审查监督权力，也避免因为程序拖沓损害刑事诉讼当事人的权益。

(三) 监察委和检察院相互制约、相互配合职责不明确

“相互配合、相互制约”是我国各机关在处理犯罪案件时应当遵循的基本原则，监察法第4条明确规定了监察机关在办理职务违法、职务犯罪案件过程中应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。这一原则性规定应该落实在对职务犯罪案件处理的各个具体程序之中。监察调查和检察机关审查起诉关涉两个不同阶段及程序的衔接，落实“相互配合、相互制约”的原则，必须明确两个机构之间“配合与制约”的职权分配，避免因双方职能衔接不畅而导致程序分化。但现有法律对于监察委和检察院之间“相互制约、相互配合”的职责规定并不明确。在配合层面，程序具体运行中双方的职权与职责不甚明确。例如，检察机关退回补充调查的，是否需要经过监察机关的认可，(19)参见陈小炜：《监检关系视野下退回补充调查与自行补充侦查》，载《北方法学》2020年第6期。监察机关与检察机关在是否需要补充调查这一问题上观点不一致时，应当如何处理；补充调查阶段监察机关采取的调查措施能否与移送审查起诉之前的调查措施完全一致，补充调查阶段检察机关能否介入；等等。

在制约层面，权力制约机制不完善。对于国家公职人员贪污受贿的行为进行监察的权力由监察委享有，而检察院对司法过程中司法人员滥用职权等行为具有监督权。在监察全覆盖倡议下，检察机关受监察机关廉政情况监督，因此，在参与职务犯罪案件办理的国家机关中，监察机关的实际权力应该是最大的。(20)参见谭世贵、王建林：《论纪检监察制度改革与保障检察权审判权的依法独立行使》，载《贵州民族大学学报》(哲学社会科学版)2020年第2期。检察机关虽然保留了司法过程中对司法人员滥用职权的行为进行监督的权力，但因为监察机关调查贪污受贿、职务犯罪的案件是否属于司法程序，学界仍旧未达成一致意见。大部分学者认为，监察机关对职务犯罪的调查不属于司法程序范畴。在这一层面上，检察机关对于监察机关的制约作用明显不足。“监察机关在职务犯罪案件调查中对于案件的定性以及对于贪污贿赂数额的认定等方面，很容易对案件的司法处理产生预决作用，从而影响检察权、审判权的行使”，(21)前引，谭世贵、王建林文。最终导致“监察中心主义”的制度模式。我国补充调查程序设置了退回监察机关补充调查优先原则，但没有设置相应的制约机制，例如在监察机关不按照要求履行补充调查职责、补充调查证据所采取的手段违法以及监察机关怠于履行其职责等情形下，应当适用何种机制进行补救未做明确规定。

因此，合理配置监察委和检察院之间的职责，落实相互配合、相互制约的原则，确立监察委的职务犯罪调查权受到检察机关审查起诉权力的监督，使职务犯罪案件的承办受到司法的检验。

(四) 监察委证据收集和移送的性质混同

监察委证据收集和证据移送的性质混同，本质原因是监察机关调查程序与审查起诉程序的“二元分置”，监察机关调查程序属于监察机关履行监察职能程序，不同于检察机关审查起诉程序行使的司法职能，所属程序性质的差异导致了监察委证据收集和移送在性质上的差异。

我国监察机关肩负国家公职人员廉政教育、职务违法及犯罪调查的职能。根据监察法的规定，监察机关对职务违法犯罪的线索展开调查，收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据。但职务违法与职务犯罪之间并非绝对明晰的分界，在职务违法的调查过程中，可能发现已经达到了职务犯罪的标准，此时，监察机关在职务违法调查过程中所取得的证据，其性质应该如何确定。监察委证据的收集实质上并非仅为了惩罚职务犯罪所进行的活动，亦可能是惩处职务违法进行的活动。职务违法与职务犯罪对证据收集的标准与要求是不一致的。因此，监察机关对职务违法和职务犯罪的调查职能没有得到清晰的区分，调查职能的混同亦导致了证据收集和移送上的性质混同，而证据性质的混同进一步引起证据在司法程序中直接适用的正当性遭受质疑。

(五) 退回补充调查的强制措施的责任机制模糊

我国刑事诉讼法规定了检察机关对监察机关移送审查起诉案件，如果监察机关已经采取留置措施的，检察机关应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。该规定明确程序移转过程中，监检之间的程序过渡，实现了程序上的对接转换。(22)参见徐汉明、丰叶：《检察机关“先行拘留权”属性、程序、效能之逻辑结构》，载《法学评论》2020年第6期。此时，“人随案走”，犯罪嫌疑人以及职务犯罪案件统一进入检察机关审查起诉环节。而在程序逆转过程中，《检察规则》和《衔接办法》都规定了检察机关退回监察机关补充调查的，仍旧沿用检察院作出的强制措施，不再移送至监察委，由监察委重新适用留置措施，也即尽管程序流转但强制措施不变。这一规定是迎合监察法与刑事诉讼法的衔接作出的举措，法律将补充调查阶段强制措施的责任主体转交给检察机关，即检察机关作为强制措施的行使主体和责任主体，监察机关需要讯问的，由检察机关进行配合。

在退回补充调查阶段强制措施的适用上采取了由检察机关主管的原则，使退回补充调查和检察机关自行补充侦查具有一致性，但自行补充侦查的，案与“人”此时同在检察机关的控制下，而退回补充调查的，案件在监察机关支配之下，而“人”在检察机关的控制之下，且此时的羁押执行场所在看守所，“人”与案分离模式下，形成审查起诉程序、看守监管执行程序、监察调查程序并立的模式。(23)参见前引，徐汉明、丰叶文。此时，检察机关与监察机关之间产生了职权上的交互，监察机关进行讯问时，检察机关具体应该如何配合，是否需要经检察院审核；检察机关根据犯罪嫌疑人的具体情况变更或者解除强制措施的，是否需要经过监察机关的同意；补充调查的时限应该计入审查起诉时限还是监察调查时限；监察阶段律师能否介入不明确，在案件退回监察机关补充调查，犯罪嫌疑人仍旧由检察机关采取强制措施时，律师能否代表当事人提起羁押必要性审查，羁押必要性审查的责任主体是监察机关还是检察机关等问题都有待立法进一步明确。

四、 补充调查程序的制度完善

监察机关职务违法犯罪调查是我国在“惩治违法犯罪，肃清贪腐，实现清正廉洁型党政队伍的重要政治举措”，但一切公权力都要运行在法治化的框架下，对国家公职人员犯罪的处理需要受到具有定罪量刑最终决断权的法院的审查，监察调查合法性以及监察调查作出的结论需要经受检察院审查起诉以及法院审判的监督，监察调查阶段与检察院审查起诉、法院审判程序最终目的相似，均具有查清犯罪事实、准确定罪的目的。监察调查阶段并非刑事诉讼程序的一部分，在“查明事实，惩罚犯罪”目的的指引下，实现监察调查程序与刑事诉讼程序的有效衔接至关重要，而补充调查程序是程序衔接中更为重要的一环。补充调查程序是程序正常运行过程中的“异常现象”，是程序的“反向流转”，对职务犯罪当事人的权益影响甚大。综上，补充调查程序的完善对于程序衔接以及当事人权益更为重要。基于前述对补充调查程序存在问题的梳理，思考和完善现有补充调查制度非常必要。

(一) 合理界分退回补充调查和自行补充侦查的基本要件

根据《诉讼规则》以及《衔接办法》，退回补充调查和自行补充侦查具有不同的程序启动条件，由于职务犯罪案件的特殊性，一般情况下，应当由我国负责监察职责的专责机关承担职务犯罪调查的权力，因此，必须合理界分退回补充调查和自行补充侦查的适用范围，需要退回补充调查的必须是对于定罪量刑有实质影响的情形，而自行补充侦查的，原则上应当是不会影响定罪量刑的情形，根据是否会对定罪量刑产生实质上的影响来设定程序启动的具体情形。

此外，退回补充调查和自行补充侦查的期限不同，《衔接办法》明确了检察机关退回监察委补充调查应当以一个月为限，补充调查的时间不计算在人民检察院审查起诉的期限内。但检察机关自行补充侦查的，必须受检察机关审查起诉期限的限制，在审查起诉期限届满前完成。

(二) 明确非法证据排除立法的一致性

我国监察法第33条规定监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。 监察机关以非法方式收集的证据，也应当予以排除。监察机关关于职务犯罪案件证据的收集是否违法，其审查标准与刑事诉讼相一致。检察机关在审查起诉过程中，严格落实监察调查过程中是否存在非法取证的情况，对于监察机关移送的证据，根据刑事诉讼法中证据审查判断的标准，对于违法取证以及取证程序不合法的，排除或要求补正。排除后，现有证据不能证明犯罪嫌疑人有罪或者定罪量刑证据欠缺的，检察机关根据退回补充调查或自行补充侦查的适用情形，分别作出退回补充调查或自行补充侦查的决定。

(三) 规范补充调查的运行程序

补充调查的运行程序主要涉及监察机关和检察机关在退回补充调查过程时的权力安排及监察机关应当遵守的调查程序要求。检察机关经审查，发现监察机关移送的职务犯罪案件需要补充调查的，首先应当向上一级检察机关报请批准，以上一级检察机关的名义出具退回补充调查决定书、补充调查提纲，连同案卷材料由上级人民检察院一并送交监察委。检察机关出具的补充调查提纲应当根据案件所需补充的事实及证据进行详细说理，明确调查的事项、理由、调查方向以及所需调取证据的证明作用。其次对于监察机关有异议的退回补充调查请求，应当增设补充调查听证程序，吸纳监察机关、律师以及司法实务专家等参加，并通过听证程序来决定是否开启退回补充调查程序。再次由于补充调查可能导致审查起诉期限以及羁押期限的延长，对于职务犯罪嫌疑人的权益有很大的影响，因此需要落实退回补充调查的告知程序，检察机关作出退回补充调查决定的，需要在一定时间内，如在24小时内通知犯罪嫌疑人、辩护人及其家属。(24)参见前引④，张杰、刘勇文。最后完善退回补充调查阶段的监督机制，一方面，从检察机关监督权落实着手，文章后一部分进行详细论述，在此不加赘述；另一方面，应当明确退回补充调查不完全等同于移送审查起诉前的监察调查阶段，案件毕竟已经进入检察审查起诉阶段，应当落实律师的帮助权，以监督退回补充调查阶段的监察机关的违法行为，平衡因为程序逆转给犯罪嫌疑人权益造成的损害。

(四) 细化“退回补充调查为原则，自行补充侦查为例外”的规定

现有规定明确了检察机关审查起诉过程中证据补充的程序规则，在退回监察机关补充调查和检察机关自行补充侦查的程序选择上，明确监察机关补充调查的“优位”，即“原则上应该退回监察机关补充调查，只有在例外情况下可以由检察机关自行补充侦查”。

根据《衔接办法》的规定，检察机关在审查起诉过程中，认为犯罪事实不清、证据不足的，应该退回监察机关补充调查，同时也明确了检察机关补充侦查的三种情形。但在具体规定上，现有法律对于退回补充调查的适用情形规定得过于宽泛，对于自行补充侦查作为补充调查的补充及补救性地位的理解不甚清晰。但作为一种非常态化的程序机制，“事实不清、证据不足”这一程序启动条件过于宽泛，不具有明确的操作性，检察机关的裁量空间过大。为此，应该细化退回补充调查的启动事由，合理界定检察院不起诉以及可退回补充调查的适用范围，限制检察机关的可裁量空间，为实务提供明确指引。具体而言，补充调查的情形应当限制在以下几种情形：① 主要犯罪事实不清楚，如全部或者某起犯罪事实是否存在，犯罪行为是否为犯罪嫌疑人实施有待查明的；② 证据体系缺陷比较严重，如证据之间、证据与案件事实之间存在矛盾且有待排除合理怀疑的；③ 存在漏罪、漏犯的。(25)参见王霑：《退回补充调查需要厘清的几个问题》，载“中央纪委国家监察网站”，最后访问日期：2020年11月5日。将退回补充调查的适用情形加以明确，防止检察机关对程序设置初衷的背离以及降低检察机关与监察机关在退回补充调查中的意见冲突。

在自行补充侦查程序上，《衔接办法》虽然明确了需要由检察机关补充侦查的三种情形，将检察机关补充侦查限制在只有个别情节冲突但不影响定罪量刑的言词证据，需要补充鉴定的书证、物证等证据材料以及为了取证便利、效率，该规定是在充分尊重监察机关职务犯罪专责职权的基础上作出的规定，但该规定没有充分考虑到监察机关怠于或者违法行使职权的情况下的补救。应该将监察机关非法取证导致证据欠缺时的证据补充以及监察机关怠于履行补充调查职责时的补充侦查职权赋予检察机关，(26)参见唐钰：《监检衔接下的证据补充模式》，载《法制与经济》2020年第12期。使检察机关自行补充侦查成为退回监察机关补充调查的补充，以完善我国的补充调查制度。

(五) 完善强制措施的具体规定

目前，我国相关立法在该问题上采取了“案退、人不退”的原则，即职务犯罪案件当事人的“嫌疑人”身份不发生变化，相应的强制措施根据移送后检察机关所采取的强制措施继续执行。根据对犯罪嫌疑人采取的强制措施的不同，对监察机关作出不同的要求。“犯罪嫌疑人被羁押的，监察人员应当在看守所讯问犯罪嫌疑人；若犯罪嫌疑人被取保候审的，监察人员也不应当再次对其采取留置措施。”

在退回补充调查阶段，检察机关作为强制措施的责任主体，被羁押的犯罪嫌疑人的羁押必要性审查以及强制措施的变更均由检察机关审查决定。监察机关补充调查证据需要讯问犯罪嫌疑人的，检察机关进行配合，制作提押证，以方便监察委讯问调查取证。

(六) 强化检察机关的监督制约作用

检察机关是履行审查起诉职能的机关，通过对移送审查起诉案件的审查，起到控制不符合刑事诉讼标准的案件进入审判程序，达到监督制约一般案件侦查机关与职务犯罪调查机关的作用。对于刑事案件是否符合起诉标准的审查属于刑事案件内部的控制与监督，事实上也属于一种事后结果层面的监督。而事后结果层面的监督无法有效预防犯罪侦查或调查过程中的违法行为。

监察机关在职务犯罪调查中的专责性以及在国家公职人员职务犯罪监督中的特殊地位，使监察机关在实践中具有潜在的优势地位；刑事诉讼法、《诉讼规则》以及《衔接办法》规定检察机关认为需要退回补充调查的，应当报经上级人民检察院批准，上级人民检察院作出决定前，还应当与监察委员会进行沟通协商，也即赋予了监察机关对于检察机关退回补充调查的参与决定权。如果监察机关认为不需要退回补充调查时，检察院应该如何处理，与监察委沟通协商的规定是否要求必须得到监察委的同意等，当前立法均没有明确。且即使检察机关退回监察机关补充调查的，如果监察机关存在怠于履行调查职能、故意拖延调查期限、调查手段不合法等情形时应该如何解决，立法也未做说明。以上情形反映了检察机关对于监察机关在职务犯罪案件处理中的监督与制约权力不足。

因此，在检察机关与监察机关关于是否退回补充调查意见不一致时，如前述所言，设置一定的机制，为决定的作出提供通道。而对于退回后，对于监察机关的不当行为，应当赋予检察机关针对监察委员会的违法行为，出具纠正违法通知书或者发布检察建议的方式等予以纠正。检察机关决定退回监察机关补充调查之后，发现监察机关在办理涉嫌职务犯罪案件时存在程序上的瑕疵或者错误，应当对此提出检察建议，指引监察机关及其监察人员予以纠正。通过发布检察建议的方式，实现过程监督以及达到制约监察违法的目的。

(七) 完善监察调查阶段检察机关介入的通道

尽量减少异常程序适用的比率是加强程序正义的必然要求，根据“比例原则”的要求，制度的设计必须遵循对公民权益损害最小理念，影响刑事诉讼当事人正当权益的程序，其适用必须具有必要性，这是法治国家的必然选择。而通过检察机关提前介入，指引职务犯罪调查取证，能够起到减少退回补充调查程序适用的作用。目前，检察机关提前介入调查既具有检察介入侦查这一可参照的样本，亦具有其法理依据及立法上的正当性，正如有学者所论证的，“职务犯罪案件处理职权转隶监察委员会，客观上并没有改变检察机关作为法律监督机关的属性。检察机关法律监督机关的定位源于《宪法》的规定。因此，具备法律监督职能的检察机关对承担职务犯罪案件调查职能的监察委员会进行法律监督，具有充足的正当性”。(27)耿华昌：《试论监察委员会调查权的运行模式》，载《江苏大学学报》(社会科学版)2020年第5期。当前监察法明确了，监察机关在初核完毕后，如果发现监察对象属于职务犯罪的，需要根据规定的权限和程序办理立案手续。这一规定也明确了，监察机关在职务犯罪立案后不同于一般职务违法的处理，此时展开的调查是为惩罚职务犯罪而进行的，具有与检察机关审查起诉同样的目的与追求，目的的一致性决定了检察机关提前介入监察机关调查程序的可能性。因此，应当从立法层面明确检察机关介入监察职务犯罪调查的权力，降低检察机关审查起诉阶段退回补充调查程序的启动比率。

五、 结 语

补充调查制度作为程序运转过程中的“异常回流”现象，对刑事案件当事人的权益具有重要的影响作用，必须慎之又慎，而且监察机关作为履行国家监察职能的专责机关，所履行的是国家监察职责，具有不同于公安机关在犯罪案件处理时的司法属性，监察调查与刑事诉讼的衔接是职务犯罪处理中的重要内容，而补充调查更是监察机关调查与检察机关审查起诉阶段相衔接的重要环节。厘清补充调查环节两个机关之间的相互关系，对破除监察调查阶段与检察起诉阶段衔接不畅的难题具有重要意义。较为幸运的是，站在“巨人肩膀”上的补充调查制度，其适用与完善有我国刑事诉讼程序中实行多年的补充侦查制度作为参照的样本，借鉴补充侦查制度运行的经验，吸取其中的不足与教训，在充分考虑监察调查特殊性的基础上，思考补充调查制度有别于补充侦查制度的难点与痛点，发现当前补充调查制度中存在的问题，从补充调查制度的基本要件、补充调查所取得证据的审查、补充调查具体运行程序等方面为补充调查制度的完善以及司法实践中的规范适用提供思路。