试论安福国会对巴黎和会的反应与应对

严 泉

(上海大学 历史学系，上海 200444)

长期以来，人们多是习惯从派系政治角度评价安福国会与民初政治，对其作为立法机关的自身权力运作过程关注不多，其中就包括巴黎和会时期安福国会的研究。(1)顾敦鍒《中国议会史》(苏州木渎心正堂1931年版)、杨幼炯《近代中国立法史》(上海商务印书馆1936年版)等民国时期议会史研究著作，均没有关于议会与外交问题的专门论述。近年来的中国大陆地区研究著作，如薛恒《民国议会制度研究(1911—1924)》(中国社会科学出版社2008年版)中关于议会权力运作的分析，也未包括外交权的行使。而贾德威的《安福国会研究》(吉林大学博士学位论文，2014年)虽然涉及安福国会的外交权运行，但在研究巴黎和会时期中国外交时，重点在评析国会的作用与影响，对议会外交过程仅略有提及。台湾地区学者张玉法《民国初年的国会》(《“中研院”近代史研究所集刊》第13期)、李守孔《民初之国会》(中国学术著作奖助委员会1964年版)等代表性论著缺乏相关外交问题研究。此外，美国学者黎安友(Andrew.J Nathan)Peking Politics，Factionalism and Failure of constitutionalism(Berkeley Los Angeles London，University of California Press，1976)是从派系政治的角度来解释民初立宪政治的失败，并未展开对安福国会的专门研究。民国时期专门论述安福国会的著作《安福祸国记》，对于安福国会与山东问题，主要是收录驻外公使的来电，评论要点是巴黎和会召开之前的参战追认与山东路约。(2)南海胤子：《安福祸国记》，《近代稗海》第4辑，四川人民出版社1987年版，第385—400页。在邓野先生关于巴黎和会与北京政治的最新研究成果中，其中涉及到安福国会政治角色的论述，仍然是沿用派系政治的分析框架，较少从国会制度本身运作分析入手。即便如此，邓著也认为在此期间，安福国会是重要的政治力量，与弱势的北京政府相比较，是一个强势国会。(3)邓野：《巴黎和会与北京政府的内外博弈》，社会科学文献出版社2014年版，第133页。

笔者以为，仅仅从派系斗争角度解读是不够的，安福国会对于巴黎和会时期中国外交问题，除了由于外界舆论压力而被迫回应外，从立法运作过程来看，很多时候也体现出主动性的特点。本文尝试从立法实践的新视角研究安福国会的权力运作，深入探讨其实际成效与特色。

一、安福国会对巴黎和会的反应

安福国会成立后不久，1918年11月15日，众议院在审议“请以中华民国国会名义致电法国国会及英美各国国会祝贺欧战胜利案”时，议员王文璞就已经开始关注战后欧洲和平会议。王文璞在发言中指出：“现在国际间之外交，最重国民外交。两院为代表民意机关，对于政府关于欧洲议和应如何援助，当有相当办法。本院同人须详细研究之……欧洲议和，中国派遣代表，在中国系属创举，两院为代表民意机关，对于前往欧洲议和之代表，应如何隆重待遇之，亦须详为讨论。”(4)③《速记录》，《众议院公报》1918年第1期第 4册，第66、67页。

对于即将召开的巴黎和会，国会最为重要的反应当属提出外交议案，内容涵盖和会筹备与中国外交目标，后者又包括收回山东利权、修订《辛丑条约》、取消领事裁判权、恢复关税主权等具体诉求。

和会筹备虽然是政府主导，但是仍有议员表示出极大的兴趣。参议员韦荣熙提出议案，要求北京政府迅速派员赴欧准备参与和议，并且强调此次和会对改善战后中国国际地位意义重大，“和议开时非惟议决欧洲种种国际问题，而东亚种种问题亦必取决于此。是此次和议实为吾国生死存亡关头，万难缓视者也。”(5)《议员韦荣熙提出请咨政府欧战终局迅速派员赴欧准备参预和议以救危局案》，《参议院公报》1918年第1期第3册，第79页。和谈代表人选是政府筹备工作的重要环节。当时有报纸声称当局将派外交总长陆征祥为议和代表。因事先未与国会沟通，有议员对此表示不满。如安福系要人克希克图指出：“现在欧战已经终了，中国本在参战之列。凡有战后各种会议，即当然参与。究竟政府对于此事有无准备，抑如何进行？吾辈不得而知。”要求国务总理与外交总长出席国会备询，介绍包括和谈代表等事务筹备工作。同为安福系的光云锦也声称：“国会为国民代表，对于参与欧战和平会议之事，当然与政府共同商酌进行办法。”(6)③《速记录》，《众议院公报》1918年第1期第 4册，第66、67页。议员陈嘉言等还质问政府对议和应如何预先准备，不致落在人后。(7)《议员陈嘉言等对于政府报告对德奥宣战经过情形不无疑问及关于和议列席如何准备书》，《众议院公报》1918年第1期第 4册，第154页。12月1日，国务总理钱能训在回复陈嘉言等人质问书中称：“对于议和之事，早经延能熟谙外交人员在部共同讨论以为准备。事关外交秘密，未便遽行宣布。”(8)《国务院咨复本院议员陈嘉言等质问政府报告对德奥宣战疑问及和议列席如何准备文》，《众议院公报》1919年第1期第 5册，第192页。

收回山东利权是当时中国外交诉求的重心。参议员何淼森、尹宏庆在院会上提出相关议案，要求北京政府在参加巴黎和会时，收回被日本侵占的山东主权。何淼森在议案说明中特别引用1915年日本对德国的最后通牒，“第二款云‘为德政府将胶州湾租界全部以还付支那国家之目的。’又云‘如德不允，即须开战，此为永保亚东平和起见，并无占领土地野心。’”当时日本政府声明攻占胶州湾德国租借地，是以归还中国政府为目的。根据美国总统威尔逊的和平宣言，“吾人应定立和约，使各国可得其应有之地方，且可使人民无所畏惧其邻邦。又言以后各国政府不得私立盟约……德国昔日所租借之胶州湾及其所攫得之种种利益，当然可以提出和平会议，要求收回。”(9)《速记录》，《参议院公报》1919年第1期第4册，第98—99页。尹宏庆认为：“德人强租胶澳，攘我路矿，久为国人所饮恨，而鲁省人民尤视为切肤之痛。”目前正值德国战败之际，政府应派代表在和平会议上提出收回胶州湾。而胶州湾在战时复为日本所占，“究其性质是为代表协约各国暂行管理，其应让归我国，尤属公义昭然。”对于胶济铁路中日合办，青岛开放为万国商埠等主张，尹表示坚决反对，认为这是与美国总统和平宣言相违背的。此外，尹宏庆提案还认为应该一起收回英国租借的威海卫军港。因为英国当时是为了抵制德国在山东扩张而租借的，现在德国已经战败，英国似无租借的必要，更何况租期已过并未续约，威海卫问题应该在和平会议上一起提出。(10)《议员尹宏庆对于山东胶州湾胶济路威海卫请咨政府于欧战和平会议列席提议收回以重国土而维主权案》，《参议院公报》1919年第1期第4册，第112—113页。院会同意将何淼森、尹宏庆等人的有关提案交付外交股委员会审查。

参议院外交股委员会在随后的审查报告中，对于收回德国租借地的主张表示完全支持，认为这是战胜国收回敌国从前所占国土问题，条件理由均极为充分，完全可以在和会上提出。但是在收回英国威海卫租借地问题上却持谨慎态度，认为英国租借的威海卫，是协约国方面的问题，“当兹各国倡言公道，此种问题未始不可提议。”不过毕竟这与处分敌国的条件大有区别，“且此类租借地非止一处，所关亦非止一国，断无单提威海卫之理。”最后委员会建议关于收回协约国在华租借地，“另为一案，期于勿伤协约之感情，于事方无窒碍，万不宜于提议收回敌人所占领土案内牵连而及之也。”(11)《审查请咨政府对于欧战和议列席时提出收回德国租借之胶州湾全部国土案报告》，《参议院公报》1919年第1期第4册，第102—103页。审查报告在提交院会审议后，多数表决通过立即咨达政府。

在众议院方面，杜棣华、李学莲、饶汉秘、王讷、金绍城等人相继领衔提出撤废德国在山东胶州湾租借条约、力争青岛领土、设法收回青岛、青岛及附带之铁路交还我国、索还青岛及各租借地案等。(12)参见《议员杜棣华等请政府派员列席欧战平和会议时提出撤废德国在山东胶州湾租借条约并前清光绪二十四年间所订各条约案》，《众议院公报》1918年第1期第 4册，第116页；《议员李学莲等请政府力争青岛领土与领事裁判权案》《议员饶汉秘等请政府设法收回青岛案》《议员王讷等请咨政府派员列席欧洲和议时提出青岛及附带之铁路交还我国案》，《众议院公报》1918年第1期第 4册，第138、140、149页；《议员金绍城等请政府索还青岛及各租借地案》，《众议院公报》1919年第1期第 5册，第121页。因内容与参议院相关提案类似，此处不再赘述。

修订《辛丑条约》也是一些国会议员期待此次和会解决的外交问题。职业外交官出身的黄锡铨声称《辛丑和约》的巨额赔款，与德皇威廉二世当时的主张有关，“德帝诏之曰，此行当用无上武力以制服半教化之国民，使他日毋敢再抗。及至媾和，即实行经济灭国之毒计，强索四百五十兆两。”为此他提出四点建议，“一、德奥两国既屈服于协约国，中国居协约之一，所欠该两国赔款，当然与其他在中国境内之财产，一律为无条件之没收，不再交付。二、美国应收之赔款，既经退还为中国办学经费，以后照旧办理，毋庸请其减免。三、日本应收之赔款，既有退办教育之议，尚未实行，在我提议之先，应由我大使探询日本大使意见，能否定议实行，如能实行，不必提议减免。不能实行，则一律提议。如此交涉，则较为圆融。四、英法俄比意西葡荷瑞九国，及归英国代理各国应收之赔款，一律提议请求本利全部概行减免。”(13)《议员黄锡铨请咨政府参预议席请将辛丑和约未经交付之赔款全部取销免予交付建议案》，《参议院公报》1919年第1期第4册，第116页。

对于长期存在的领事裁判权的不平等规定，众议员洪玉麟称，根据国际法的规定，人民应归居在国管辖。“而各国对于我国反有所谓领事裁判权者，本员以为是项机关侵我主权实甚。查英美新约，有收回治外法权一款。”中国作为协约国成员享有平等地位，况且民国建立以来法律体系已经改良，此时应该取消领事裁判权。(14)《议员洪玉麟等请取消领事裁判权案》，《众议院公报》1918年第1期第 4册，第134页。杜棣华还特别强调日本、土耳其等国已经撤消别国在其国土之领事裁判权，“此种不公道自由之领事裁判权，在我国刷新政治以来，不复有存留之余地。”(15)《议员杜棣华等请政府派员列席欧洲和议时应提出撤回领事裁判权案》，《众议院公报》1919年第1期第 5册，第112页。

在参议院院会发言时，黄锡铨着重指出，协定关税的不平等条约规定，不仅影响海关税收，“其最重要者厥惟通商，吾国自与各国缔结此等条约，商务上实受莫大之影响，且与农业工业亦大有妨碍……中国税权既完全不能自主，不独对于财政全失活动之能力。而对于商务，举凡自由贸易，或保护贸易，或奖励输出，或制限输出，皆不能自伸国权。而对于农工矿业，靡不遏蹴生机，妨害进步。”以棉纺业为例，“如外洋舶来之棉纱棉花等，因进口纳完税之减少，而成本较轻。成本既轻，则卖价亦贱。此在一般人视之岂不谓为好现象，殊不知外洋之棉纱棉花因销路发达，进口之数日多一日，而本国之棉纱棉花遂瞠乎其后矣。”(16)《速记录》，《参议院公报》1919年第1期第4册，第96页。在其关于恢复关税主权建议案中，黄呼吁：“今幸协约各国大战四年，以公理胜强权，以平等处与国。我国获厕和平议席，亟应根据公理要求平等，于和议席上提出议案，请求修改中国与各国通商新旧约合同章程例案，所有关于协定税率之条文，概行删除废弃，恢复我国自由制定税率之主权。”(17)《议员黄锡铨请咨政府筹备参与和议请改商约删除关税协商恢复关税主权提出建议案》，《参议院公报》1919年第1期第4册，第140页。因建议案不需要经过三读会程序，经多数表决通过后即日咨达政府。

值得一提的是，随着巴黎和会召开日期的临近，至1918年12月，国会的关注达到顶峰。在1918年12月7日众议院第17次会议上，全部14项议程中有关和会外交问题共计10项，数量相当多，具体包括：“组织外交调查会案(议员饶孟任等提出)”“请组织特别外交委员会案(议员王双歧等提出)”“请政府慎选外交和平会议使节以重外交建议案(议员金明川等提出)”“请政府于派员列席欧洲平和会议时提出请撤废德国在山东省之胶州湾租界条约并前清光绪二十四年各条约案(议员杜棣华等提出)”“请咨政府力争青岛领土与领事裁判权等问题建议案(议员李学莲等提出)”“请咨政府设法收回青岛案(议员饶汉秘等提出)”“请政府将青岛交涉提交和平会议主张交还我国建议案(议员王讷等提出)”“请政府索还青岛及各租借地建议案(议员金绍城等提出)”“请取消领事裁判权建议案(议员洪玉麟等提出)”“请政府派员列席欧洲平和会议时提出撤回领事裁判权案(议员杜棣华等提出)”。(18)《速记录》，《众议院公报》1919年第1期第 5册，第1—2页。12月27日，这些议案均通过众议院外交委员会审查。另据统计，在和会正式召开之前，参议院议员提出主张收回和恢复中国权益的议案就达 6 项，众议院议员提出此类议案有 11 项之多，其中对于民众一致认可应该坚持的立场，如收回青岛、胶州湾租借地、取消领事裁判权及协定关税等问题，在两院得到了多数议员的认同。(19)贾德威：《安福国会研究》，吉林大学博士学位论文，2014年，第123页。

安福国会对巴黎和会的积极反应，对北京政府和会外交决策的影响是不言而喻的。有研究表明，北京政府在参加和会前，确定了3项外交目标：1.领土完整，外国租借地归还中国。2.恢复国家主权，废除《辛丑条约》强加给中国的各种限制，特别是外国军队撤离中国。3.经济自由，实现关税完全自主。(20)徐国琦著、马建标译：《中国与大战：寻求新的国家认同与国际化》，生活·读书·新知三联书店2013年版，第265页。国会对于和会的外交诉求与北京政府的和会外交目标，基本上是一致的。

二、国会权力运作与和会外交

1919年1月18日巴黎和会开幕，至6月28日闭会，这一时期主要是安福国会第二期常会开会时间。对巴黎和会上中国外交的关注，成为本会期国会权力运作的中心内容之一，主要包括巴黎和会的应对策略、对日外交与山东问题等。从方式来看，大致分为立法与行政监督两种。前者主要是指国会议员提出与和会外交有关的提议案、建议案，提交委员会与院会议决后咨送政府。后者则是通过质问权、弹劾权与查办权的行使，表达国会的质疑与不满，监督政府的外交活动。

虽然时人对巴黎和会充满期待，但是外交谈判毕竟是非常现实的，充满了挑战性，中国在和会上的外交目标如何实现，当然需要应对策略。不仅北京政府和会专使为此殚精竭虑，国会方面也在积极谋划。在众议院方面，代表性的议案是议员王葆鋆提出的“对于欧洲和议应恢复及应要求之权利与应提倡之事件及应取之外交政策建议案”，该案在1919年3月22日院会上提出，主张在和会上，将中国外交目标分为现实与理想两类，现实类包括应该恢复与要求的中国权利，理想类是指应该提倡的外交理念。政治上应恢复的权利：恢复统治蒙藏完整主权、废止势力范围及领土不割让条约、收回割让地与租借地；政治上应要求的权利：裁判自主权、华工待遇与移民待遇的改善、不平等条约的改定权；经济上应恢复的权利：关税自主与互惠权、路矿自主权；经济上应要求的权利：各国未付赔偿金的免除。应提倡之事件：战后国际救恤事业、人种差别主义的废止、平等主义国联联盟的建立。在外交策略应对方面，“不可不联美以为亲日之保障，更不可不以平和的外交政策、经济的外交政策，以与日美英法等国相周旋。我国前此之外交固可以此次之平和会议为解决之机会。而后此之外交更可依此次之国际联盟为解决之机会。”关于国际联盟，“除有必要之外，万不可牺牲主权，以听邻之所为。”(21)《议员王葆鋆提出建议政府对于欧洲和议应恢复及应要求之权利与应提倡之事件及应取之外交政策建议案》，《众议院公报》1919年第2期第1册，第115—131页。4月3日，全院委员会审议王葆鋆建议案，除条件及文字略有修正外，对于原案全体赞成。(22)《全院委员会审查王议员葆鋆建议政府对于欧洲和议应恢复及应要求之权利与应提倡之事件及应取之外交政策一案全体赞成交付公决书》，《众议院公报》1919年第2期第2册，第62页。5月2日，院会通过建议案审查报告，决定立即咨送政府。

同样地，参议院方面也有议员认为对于巴黎和会的立场，首先应赞成国际联盟，换取协约国好感，然后再要求列强尊重中国国际平等发言权。魏斯炅强调：“我国若不先机自动首先加入联盟，不独酷好和平亲爱友邦之真诚莫由表示，徘徊中路必受他动之提携，则损害国权。”魏认为在中国专使在和会上应该强调中国之所以能够列席和会，“实由我国参加大战军事补助而外，又复输出侨工、供给物资，牺牲大多数之国财民命之购得之结果。”(23)《议员魏斯炅请咨政府对于欧洲会议首先赞成国际联盟并要求尊重我国之国际平等发言权建议案》，《参议院公报》1919年第1期第6册，第168页。

在山东问题成为中国和会外交的焦点之后，国会亦非常关注。众议员沙明远在质问政府关于青岛及其他中日关系交涉书中，提出六大问题质问政府，“一、两院议员迭经建议青岛及胶济铁路应交还中国，政府之主张及训令各全权委员，是否与人民之希望一致？二、关于山东及青岛问题，除民国四年五月二十五日中日交涉之条约等项外，其他各种密约尚有若干？三、关于顺济、高徐合同，政府一月三日答复山东议员，认为正式合同尚待商定，则前项草合同是否可以取消？四、传闻日本催订各铁路之正合同，有无其事，政府拟如何对付？五、去岁参战处与日本订定密约，现在欧战既终，该密约自当作废，政府何不提议？六、参战处向日本借款二千万元，究竟交过若干，其已交者当即设法还去，其未交者当即勿论，政府有是决心否？”(24)《议员沙明远质问政府关于青岛及其他中日关系交涉书》，《众议院公报》1919年第1期第 6册，第163页。

彼时中国在和会上争取山东权利的最不利因素是“中日密约”，即1918年9月24日中日签署的《济顺、高徐二铁路借款预备合同》与《山东问题换文》。条约确定了日本在胶济铁路的合办地位，以及济顺、高徐二铁路的修筑与控制权，“进一步强化继承德国权益的法律立场。”(25)唐启华：《“中日密约”与巴黎和会时期中国外交》，《历史研究》2019年第5期。众议员谢鸿焘敏锐地发现这一点，在其领衔的建议案中特别指出，和会外交受挫在于中日二十一条与济顺、高徐路各草案，“此日人所以有继续德人权利之抗议也。”(26)《议员谢鸿焘等提出关于民国四年二十一条约及顺济高徐路各草案请电欧洲和会否认案》，《众议院公报》1919年第2期第3册，第123页。参议员魏斯炅也在质问书中尖锐地指出：“中国既参与战争，则所有前与德国之胁迫条约，在法自应无效。直接还我旧服，以保主权。”但是最近听到日本驻华公使声称，根据中日密约的内容，日本在山东侵占的原德国权益重新归于日本所有。魏对此表示不能理解。“国会为人民代表，岂容置若罔闻。”(27)《议员魏斯炅质问政府关于山东地方应自收回之利权是否与他国订有密约限期答复案》，《参议院公报》1919年第1期第6册，第87页。一些议员还提出了对策与建议。如参议员庄陔兰也认为中日二十一条及济顺、高徐合同草案均未经国会同意，按照《临时约法》的规定属于无效，“且中国加入协约，德人租借原约根本取消，日人私订之约岂能继续有效?”(28)《请电欧洲和会否认私订之二十一条约及顺济高徐各草约提议案》，李强选编：《北洋时期国会会议记录汇编》第11册，国家图书馆出版社2010年版，第233页。

随着和会签字日期迫近，国会对山东问题的关注进一步加深。6月6日，众议员曲新卓质问政府对于山东问题另行保留近日有无变更，提到5月20日众议院曾开会同意政府对于山东问题另行保留的议决，但近日又传出政府致电陆专使“有万不得已时，可以酌情办理。”曲新卓质疑政府立场是否又发生改变。(29)《议员曲新卓质问政府对于山东问题另行保留近日有无变更请明白答复书》，《众议院公报》1919年第2期第4册，第159页。6月29日，继曲新卓质问后的是同为山东籍议员杜惟俭，称政府关于签字问题立场矛盾，“答复议员质问，则谓保留一层竟难如愿，即审时度势决定签字。批示人民请愿，则允其如不能保留即拒绝签字之要求。究竟政府对于山东问题万一不能保留取何方针？”(30)《议员杜惟俭等质问政府对于山东问题不能另行保留时究有若何坚决主张至议员质问之答复与山东请愿团之批示是否政府同负责任书》，《众议院公报》1919年第2期第4册，第189页。

此外，还有议员要求政府在和会上对日本的无理要求持抵制立场。如众议员易克臬等对于日本专使在巴黎议会蔑视我国发言自由权，以及逼迫我方撤回顾维钧、王正廷两委员表示不满，声称在和会上，顾维钧、王正廷赞成威尔逊总统反对秘密外交的立场，引发日本专使的不满，日本要求中国保持一致立场。“望我政府严词拒绝，并于答复日使及于巴黎会议中，指明该专使反复矛盾违反公意，应请日本政府迅予撤回。”(31)《议员易克臬等质问政府对于日本专使在巴黎议会蔑视我国发言自由权电彼政府迫我撤回议和顾王两委员是否属实及若何答复书》，《众议院公报》1919年第1期第 6册，第158页。

对和会外交问题的监督，也是国会重要的立法职能，虽然其中掺杂有派系政治因素，但对议员来说，却是有法可据，《临时约法》赋予国会针对政府官员的质问、弹劾与查办权，其中质问权行使多以书面质问书形式，上文多处已经提及。弹劾权行使，主要有众议员李继桢提出“弹劾国务员钱能训违法失职案”。李继桢声称：“国务员钱能训等违法失职，辱国丧权。”列举的违法行为包括任命议和专使未经国会批准同意、对日外交政策失措等，而参加巴黎和会的中国代表也成为抨击对象，“陆征祥庸碌无能，依庇外国妇人以自重(陆的夫人为比利时人)；顾维钧少年轻躁，略善英语；王正廷卑污龌龊，才可传教；政府不察，乃以此辈为专使。此争名义，彼争座位，争议未了，而青岛已断送于人。” 弹劾书最后强调正是政府“昏庸错乱，轻举妄动，竟演成今日之失败。”(32)《议员李继桢提出弹劾国务员钱能训违法失职案》，《众议院公报》1919年第2期第3册，第157—159页。

在五四运动中，曹汝霖、陆宗舆、章宗祥成为社会舆论攻击的对象。议员罗正纬等提出“弹劾交通总长曹汝霖卖国嫌疑亟应免职并请查办案”，居然有46人连署，声势很大。罗正纬认为曹汝霖“声名恶劣，无可讳言。”虽然提出辞职，但是辞职书内容“无非借事邀功，希图恋栈，倘复任其在位，不独重违民意，而政府与人民之恶感日积月深……乃其辞呈内仅言个人之私，横加学生之罪，无一词片语怜其冒难救国之情。只知有身家，不知有民，不知有国。”至于曹在辞呈里强调自己对外借款有功，“是欲借外人之势力，挟制政府，盘据要津，情词毕露。”罗正纬要求政府立即将曹免职，从严查办。(33)《议员罗正纬等提出弹劾交通总长曹汝霖卖国嫌疑亟应免职并请查办案》，《众议院公报》1919年第2期第3册，第155—156页。同样地，议员谢鸿焘等也提出查办案，“查山东利权丧失之故，大都内则由交通总长曹汝霖、币制局总裁陆宗舆狼狈为奸，外则由驻日公使章宗祥勾结为鬼为蜮，如高徐、济顺铁路合同以及各种密约丧权辱国。”谢认为三人涉嫌外患罪，要求总统免职送交司法查办。(34)《议员谢鸿焘等提出大吏卖国请政府下令查办案》，《众议院公报》1919年第2期第3册，第161页。

三、派系利益与和会应对

安福国会在巴黎和会期间的表现，除外来舆论等压力之外，还与其维护派系利益有关。安福系在国会中原有384人，占议员总数的80%强，后因梁士诒为首的旧交通系从安福系分出，另组侨园俱乐部，剩下纯粹安福系议员约有330多人，但仍然超过议员总数的70%，“成为国会的唯一支配者。”(35)李新、李宗一主编：《中华民国史》第2编第2卷，中华书局1987年版，第264页。所以，第二届民国国会又称为“安福国会”，国会与安福系的利益立场基本是一致的。安福系在处理与政府与研究系的关系上，焦点是和约签字与外交责任问题。

1919年5月12日，国务总理钱能训在中南海怀仁堂邀请两院议员召开茶话会，称外交问题近日非常紧急，特请两院议员商量办法，并就和约签字问题征求议员意见。李继桢首先发言，声称：“昔时政府特派专使，并未经国会通过。现今外交吃紧，及签字问题欲求国会意见，以备外交或有失败，即可委过于国会。将来国民激昂，议员实不能代人受过。”(36)《新国会对山东问题之态度》，《申报》1919年5月15日，第6版。多数议员发言主张不能签字，并责备政府立场摇摆，就连众议长王揖唐也对李继桢的意见表示赞同。钱能训对此只能表示歉意，称“此事将来即当提交国会征询意见。”(37)《昨日怀仁堂之外交会议》，《晨报》1919年5月13日，第2版。后来总统徐世昌出面协调也无济于事，“东海召集议员讨论，提出意见。所持论调，对于不签字之害多，签字之害少，甚欲国会赞成签字，而对于舆论之质问，又以不签字为言，使国会负其咎。安福部议员知其用意，不谋而合，一致反对。”(38)南海胤子：《安福祸国记》，《近代稗海》第4辑，第375页。

其实早在5月7日，国会一部分议员以此次外交失败由政府应付失当，对钱内阁提出弹劾案。如李继桢、光云锦等相继提出弹劾钱能训失职违法案。5月9日，参议院议员魏斯炅、众议院议员王毅又提出质问书。5月16日，安福系开会决定外交除山东问题不签字外，其余悉听政府处理。(39)《专电》，《申报》1919年5月17日，第3版。但是政府方面仍然不甘心，继续寻求国会支持。5月20日，关于和约签字问题，政府正式咨请国会议决。5月26日，众议院召开秘密会议，对政府外交方针表示赞成，“惟原约未交难表决，应将原文退回，补提再议。”(40)《专电》，《申报》1919年5月27日，第4版。不久，议员王讷等人声称时间已近6月5日，请议长速催政府将巴黎和议全案草约交议。(41)《议员王讷等请议长速催政府将巴黎和议全案草约交议案》，《众议院公报》1919年第2期第4册，第259页。

从5月底开始，政府主张签字的立场开始明朗化。国务院5月24日敬电公开关于山东问题的立场，“第一步自应力主保留，以俟后图。如保留实难办到，只能签字。”而且“签字后，仍须国会议决，元首批准，尚不乏操纵余地。”(42)《国务院电曹锟等陈述政府主张欧和草纸签字理由》，林清芬编注：《阎锡山档案·要电录存》第5册，台北“国史馆”2003年版，第46—47页。6月9日，安福部召开政务研究会，光云锦称“政府遣派代表赴欧议和，并未交国会同意，实无异专制。议和及外交失败始提出国会，对于青岛主张保留，现又通电各省主张签字，而谓两院议长已然同意，意在诿过于同人，万难承认。”后与会者一致赞成通电否认同意签字，特别提到“查议会以多数议决为原则，议长不能代表全院意思，且询请两院议长对于此层并无若何表示。”(43)《安福部之特别大会》，《申报》1919年6月12日，第5版。6月10日，众议院曲卓新等向政府提出质问书，要求政府解释对于山东问题立场是否改变。

6月11日，国务总理钱能训宣布引咎辞职。同日徐世昌以对德和约签字与南北和会问题为由，咨文向国会辞职。有研究表明，徐世昌的辞职咨文，是一个精心策划的政治谋略。当时北京政府未设副总统，徐突然辞职，将会出现国家元首空位，势必引来各方竭力挽留。“如果挽留其总统之职，就必须支持其内外两点政策。具体讲，必须支持签署对德和约，必须支持重开南北和会。”(44)邓野：《巴黎和会与北京政府的内外博弈》，第171页。果然辞职咨文被国会退回，但是在政治责任问题上国会并未让步，两院议长并发表声明：“查现行约法，行政之组织系责任内阁制，一切外交、内政，由国务院负其责任，大总统并无引咎辞职之规定。”(45)《总统辞职问题昨闻》，《晨报》1919年6月12日，第2版。这明白表示徐世昌可以挽留，但钱能训必须下台，6月13日，徐世昌准免钱总理职，特任财政总长龚心湛兼代理国务总理。6月25日众议院召开院会，山东籍众议员杜惟俭提出议案，指出政府如果违反舆论贸然签字，“届时国会虽仍可否认其签字无效，然补救已晚。”(46)《山东请愿团之进行》，《申报》1919年6月28日，第6版。经院会议决改为建议案后当天咨送政府。

自4月以来，中国在巴黎和会上接连受挫，北京政府应对失措，五四运动更是表明民意的巨大不满。在此困境中，政府方面自然希望国会能够分担责任。一些皖系要人也倾向政府立场，如段祺瑞就主张和约签字。5月24日，段祺瑞通电主张和约签字之利，“欧约如不签字，国际联盟不能加入，所得有利条件一切放弃，又恐如外蒙宣战事，借爱国以祸国也”。(47)《段祺瑞致曹锟等剖析巴黎和会签字与否之国家利害》，《阎锡山档案·要电录存》第5册，第49—50页。在段祺瑞通电支持签约的情况下，多数议员仍然不为所动。“很显然，国会议员所处的位置决定了他们是为了更好地服从于自己的利益。”(48)Fung ，Allen Yuk-Lun ，The struggle over the constitution：Chinese politics,1917-1919，Ph.D.Dissertation，Harvard University，1996，p.247.

安福国会作为政治利益集团，从自身利益考虑，反对签约的起因是对于政府在南北和谈中的立场非常不满。当时北京政府同意在南北和会上讨论商谈国会问题，“朱总代表(朱启钤)与西南会议，居然敢议及国会问题。”当时南方代表在和谈中提出八大条件，其中包括恢复旧国会。“此噩电传来，安福部大哗。众议院全体议员，请钱内阁出席质问。钱无词以对，勉为答曰：‘并非敢议国会，不过讨论及之耳。’安福部大不以为然，谓神圣不可侵犯之国会，即讨论亦不可。”(49)南海胤子：《安福祸国记》，《近代稗海》第4辑，第376页。政府在国会问题上的态度势必危及安福国会的合法性，引起后者的恐惧与愤怒。弹劾钱内阁，其实是表达对徐世昌的不满，钱的背后是徐，徐企图以解散安福国会为条件，换取南方对其总统地位的承认。因此，“对于安福俱乐部来说，国会取消与否，这才是切身利益所在，而德约签字与否，责任在政府，实际上与国会没有直接的利益关系。既然国会与政府关系恶化，国会也就无须出面为政府分担责任，引火烧身。”(50)邓野：《巴黎和会与北京政府的内外博弈》，第211页。更进一步而言，在南北和会的责任问题上，安福系已经饱受舆论批评，所以此时必须在外交问题上表现出与民意一致，以争取自身的正当性。“民族国家的观念此时已经成为主流的政治观念，即使是野心勃勃的军阀和失意无聊的政客也要标榜自己是‘民族主义者’，唯其如此，才能赢得民意。”(51)马建标：《冲破旧秩序：中国对帝国主义国际体系的反应(1912—1922)》，社会科学文献出版社2013版，第191页。

结 语

外交权是各国议会行使的重要权力之一。如美国宪法早就明文规定外交权是一项由总统和国会共同行使的权力。一般来说，议会拥有外交领域的人事、宣战、缔约同意权，并且通过立法、监督或者调查等手段，对外交决策进行干预。在民国初年的外交权力制度设计中，国会是占有一席之地的。最重要的法律依据是《临时约法》第 35 条，“临时大总统经参议院之同意，得宣战媾和及缔结条约”。

安福国会成立后不久，在审议政府对德奥宣战案时，就开始重视自身在外交方面的角色。1918年11月1日众议院开会，克希克图对政府方面仅派数名一般委员出席表示不满，指出：“政府提出对德奥宣战咨请同意追认案，乃极重大之事，按照前国会先例，应由国务总理、外交总长及负责任各总长出席详为说明。不意本日国务员竟无一名出席。”他认为政府方面对于同意案的态度太不慎重，要求议长立即电话通知国务总理、外交总长等出席，否则本案不能审议。光云锦也认为政府要员不出席，“玩视外交，玩视国会，此实足以引起人民对于内阁不信任。”(52)《速记录》，《众议院公报》1918年第1期第 4册，第41、43页。克希克图的主张获得在场议员一致同意。后因国务总理、外交总长有事不能出席，于是众议院当天拒绝审议。次日，国务总理钱能训、外交总长陆征祥等被迫到会说明，同意案才以244票多数在众议院通过。

1919年4月，在中日山东密约相继曝光后，有议员质问政府陆续宣布各种条约合同何以不交国会追议，指出欧战以来，政府与各国签订的各种契约，如中日军事协约、二十一条密约、参战借款合同、军械借款合同、济顺、高徐铁道借款合同等，“不特未经国会通过，甚有并未经过国务会议者，在法律上当然不能为有效。然就事实上言之，应审查缔约当时有无强迫及诈欺手段，以决定有效与否，此提交国会追议之所以不可须臾缓也。”政府只向报纸公布，而不提交国会审议的做法，有失法治精神。(53)《议员杜棣华质问政府陆续宣布各种条约合同何以不交国会追议书》，《众议院公报》1919年第2期第2册，第146页。国务院咨复时辩称：“查此次宣布各种文件，不尽属条约性质，且缔结在前，法律上既无追认明文，自无从交国会审议。”(54)《国务院咨复议员杜棣华质问政府陆续宣布各种条约合同何以不交国会追议文》，《众议院公报》1919年第2期第2册，第199页。

国会不仅在国内政治场合注意到外交权行使，还有意识对各国发出声音，表明中国外交立场。一战甫一结束，何焱森就建议以中华民国国会名义致电法国国会及英美各国国会祝贺欧战胜利，“本院为代表国民之机关，故特提出此案，既以联络感情，尤盼望于国际上取得一位置也。”(55)《速记录》，《参议院公报》1918年第1期第3册，第64页。议案当场获得全体议员起立通过。巴黎和会召开之后，陈振先等提出两院议长用国会名义致电出席和会的欧美代表，阐明山东问题立场，“将来山东青岛及胶济铁路，我国能否直接完全收回，不附其他条件。高徐、顺济铁路密约能否废除，将于开议后短时期内决之。我国命运亦将于此短时期内定之。”在当下民族自决主义兴盛之际，两院议长应该以国会名义致电美、英、法、意国领导人，“恳切陈词，为吾国国民请命，以作全权代表后援。”(56)《请由两院议长用国会两院名义电致欧美议和代表主持公理恢复我国山东主权决议案》，《北洋时期国会会议记录汇编》第11册，第231页。1919年4月4日，国会参众两院共同致电巴黎和平会议与美英法意四大国领导人，称“青岛及胶济铁路不附带其他条件，由德国直接交还敝国。又高徐、顺济铁路所订官约亦请废除，以符协约维持公法之宗旨。”(57)《致巴黎平和会议会英首相、法总理、义守(首)相、美总统电》，《北洋时期国会会议记录汇编》第12册，第321页。

从立法运作过程来看，安福国会不仅以立法、行政监督等方式参与外交事务，而且在外交制度建设上也有所作为，如1919年8月通过《外交官领事官考试法》，被日本学者川岛真在专著中特别提及，认为安福国会扎实进行了制度方面的完善工作。(58)川岛真：《中国近代外交的形成》，北京大学出版社2012年版，第131页。但是在派系政治等因素制约下，当然不能高估安福国会的外交作用与影响，因为即使是在美国，“与总统行政部门相比，国会外交决策显然处于弱势地位。”(59)李庆四：《美国国会与美国外交》，人民出版社2007年版，第360页。虽然在外交问题上，安福国会有主动进取的表现，但是外来的民意压力作用与影响是不言而喻的，其在和会外交问题上的实际成效也是有限的，提出的弹劾案与查办案通常没有结果，一些重要的建议案在提交委员会审查再也没有下文。不过，至少在制度形式上，安福国会在巴黎和会时期的表现，仍然不失为近代中国议会外交的初试。