乡镇农产品质量安全网格化管理的实践探索——以四川省为例

马 勇 邓苹玲

（四川省农产品质量安全中心，成都 610045）

县域是捍卫人民群众“舌尖上安全”的重要阵地，乡镇是农产品质量安全工作的第一战场，在生产源头把关和质量控制上具有十分重要的基础性地位和作用。四川省从2012年启动省级农产品质量安全监管示范县建设时，就注重开展农产品质量安全网格化管理，逐步探索出一些经验做法。目前来看，乡镇农产品质量安全监管仍存在一些困难和问题，加强乡镇农产品质量安全网格化管理刻不容缓。本文研究了四川省乡镇农产品质量安全网格化管理有关问题，并针对性提出对策建议。

一、乡镇农产品质量安全网格化管理基本概况

2012年以来，四川省通过省级农产品质量安全监管示范县创建、乡镇农产品质量安全监管标准化服务站建设等措施，基本建成了省市县乡村“五位一体”的农产品质量安全网格化监管体系，乡镇监管能力水平得到了不同程度的提升。

（一）以监管制度建设为重点，推动监管服务规范化

1.推进乡镇监管制度建设。各地在推进乡镇农产品质量安全网格化管理中都十分注重监管制度和标准的建设。通过“四定”（定职责、定区域、定任务、定考核）管理，建立 “八项制度”（目标考核、教育培训、公开承诺、日常巡查、检测检疫、产地准出、追溯管理、应急处置），明确监管协管职责，推动监管服务规范化。

2.推进监管人员能力培育。省市县多级培训结合，通过培训班、模拟实训、现场交流等方式，强化对乡镇监管人员的法律法规、技术知识培训和业务指导，增强监管人员能力，提高监管效率。

（二）以监管网格化为基础，推动监管能力全面提升

1.推进乡镇监管机构建设。2018年以来，各地按照中央部署要求，调整乡镇行政区划，通过在乡镇人民政府设立农产品质量安全监管站、在乡镇农业综合服务中心或产业发展中心保留监管站牌子或明确监管职责等方式整合乡镇监管力量、健全监管机构。截至2021年12月，全省设立乡镇监管服务机构2 942个，其中单独建站16个、依托建站275个、保留监管站牌子1 327个、明确监管职责1 324个。

2.推进乡镇监管标准化建设。按照 “五有”（有场所、有人员、有设备、有经费、有制度）标准，在全省推行乡镇监管标准化阵地建设，改造监管检测场所，配备快速检测设施设备，规范监管巡查、检验检测、宣传培训等。2017年以来，投入省级财政资金1 280万元，建成乡镇监管标准化服务站340个。成都市在推进“两个创建”中，把乡镇监管标准化建设作为打通监管“最初一公里”的基础，建成高标准乡镇监管服务站146个，以“信息化+”为支撑，推行网格化移动监管。

3.推进乡镇监管网格化建设。按照“一图二书三员四定八规”（即产业分布图，责任书和承诺书，监管员、检测员、协管员，定职责、定区域、定任务、定考核，八项制度）的监管规范，建立健全“横向到边、纵向到底”的网格化监管责任体系。首先建区域网格，以乡镇为单位建乡镇网格，以每个村（社区）为单位建村级网格，以每个规模生产经营主体为单位建生产主体网格，将监管对象全部纳入网格中，不少一家主体。然后建人员网格，每个乡镇网格配备2～3名监管员，每名监管员指导3～5个村级网格；每个村级网格配备1名协管员；每个生产主体网格配备1名质量内控员。最后建责任网格，网格责任人员实行“四定”管理，区域内农产品生产经营情况被实时掌握，农事活动期间田间地头巡查常态化开展。

（三）以提升监管效率为核心，推动监管责任落地

1.监管覆盖面提高。推行网格化管理，四川省落实乡镇监管人员5 194人，覆盖了2 942个涉农乡镇，这些乡镇推动了村级协管员队伍建设，配备村级协管员2.49万人，区域规模主体监管覆盖面在90%以上，每个主体年均巡查频次在3次以上。成都市青白江区、金堂县创新村级监管职业化，“兼职”变 “专职”、“协管”变 “监管”，队伍更加稳定、工作主动性更强。

2.监管履职能力增强。推行网格化管理，监管区域、监管对象、监管任务、目标考核完全透明，一方面增强了农产品质量安全监管的内在支撑，监管人员在检测、政策宣传、技术指导以及抽检频率、巡查力度等方面的履职能力显著增强；另一方面也提高了对农产品生产经营主体的震慑力，农产品生产经营中违规使用高毒高残留农药等行为得到有效遏制，禁限用农药检出比例降到了0.15%。

3.监管实效性凸显。推行网格化管理，有效夯实了农产品质量安全的底部基础，打通全程监管链条，提高质量可控性。近年来，乡镇年均定性检测样品达到了300批次以上，有效排查了风险隐患。全省果茶菜、肉蛋奶、畜禽水产等大宗农产品省级例行监测合格率已连续7年保持在99%以上，保持趋稳向好态势。

二、存在的主要问题

从四川全省来看，农产品质量安全监管工作虽得到一定程度的增强，但网格化管理本身仍存在多个方面的问题，特别是在尚未推行网格化管理的地方尤为突出。

（一）监管能力和监管任务不匹配，增加了监管难度

1.监管机构尚不健全。机构编制是监管工作的根本，乡镇行政区划调整前，经县级编制部门批准，四川全省建立乡镇监管服务站4 019个，其中单独建站23个，占比0.57%；依托乡镇农业综合服务站、畜牧站等加挂监管站牌子3 996个，占比99.43%。乡镇行政区划调整后，全省乡镇数由4 019个合并为2 942个，原单独建立或依托建立的乡镇监管服务站，大部分被撤并。截至2021年12月，全省2 942个乡镇中，未保留监管服务站牌子的达到了1 324个，占比约45%。乡镇监管机构的不健全，实质上弱化了农产品质量安全监管工作，对落实日常监管责任有极大的不利影响。

2.监管人员普遍欠缺。人员队伍是监管工作的保障，乡镇监管人员队伍建设存在的问题主要体现在3个方面。一是缺人员。乡镇行政区划调整前，全省乡镇农产品质量安全监管人员9 459人；乡镇行政区划调整后，全省乡镇监管人员5 194人，减少了4 265人，减幅达45%，相当于每名监管人员监管区域或监管对象扩大了45%。二是缺能力。乡镇监管队伍存在年龄老化、专业不对口等普遍性问题，从年龄看，40岁及以下的有1 863人，占比达35.9%；50岁以上的有1 264人，占比达24.3%；从学历看，本科及以上学历的有1 511人，占比达29%，专科及以下学历的有3 683人，占比达71.0%，工作能力与实际需求存在差距。三是缺精力。虽然多数乡镇农业服务中心有5～10个编制内人员，但从事农产品质量安全工作的一般只有2～3人，且乡镇监管人员混岗现象严重，往往身兼数职，除了负责农产品质量安全工作外还要负责统计、拆迁、防汛、驻村等工作。从全省看，乡镇监管人员中的兼职人数达4 039人，占比77.8%。乡镇监管人员的减少，弱化了乡镇监管能力，这与现阶段监管任务不匹配的矛盾日益突出。

（二）条件保障和监管手段缺失，增加了监管难度

1.监管经费保障不足。建立监管经费保障机制是确保日常巡查、抽样检测等日常工作正常开展的关键。但从实际情况看，多数乡镇的监管经费很难保证。据统计，2020年全省乡镇农产品质量安全监管机构工作经费总额600万元，平均到每个机构只有2 000余元，甚至有的乡镇连抽样的样品经费都没有。

2.监管手段存在缺失。农产品质量安全监管范围环节多、生产周期长、监管对象广，监管工作复杂而艰巨。一方面是检测手段差，乡镇农产品农药残留检测不仅覆盖率不够高，而且快检设备普遍陈旧老化，检测准确率低，很难作为监管执法的依据。另一方面乡镇监管人员无执法资格，执法设备普遍缺失，尤其是对千家万户的分散生产缺乏普遍约束力，存在“法不责众”现象，对违法违规行为缺乏强有力的威慑。

（三）监管行为和网格化管理不规范，增加了监管难度

1.监管行为尚不规范。长效监管机制建设是抓好农产品质量安全监管的基础支撑。在实际监管工作中，由于监管人员岗位不定、监管人员业务不熟、监管对象不清、监管内容不明、监管方法不科学等因素，导致监管行为不规范。

2.网格化管理待完善。推行网格化管理最基础的工作就是“区域定格、网格定人、人员定责”。但乡镇行政区划调整后，部分地方监管人员还没有落实到位，监管区域还没有划定，即使调整了乡镇监管、检测人员和村级协管员，但仍然存在原网格化监管责任体系没有及时更新、监管对象不明等情况，特别是在还没有推行网格化管理的地方尤其突出，增加了网格化监管难度。

三、对策建议

（一）以监管阵地建设为前提，夯实网格化监管基础

1.明确监管机构职责。积极争取编制部门支持，认真做好监管机构、编制、经费、人员的整合工作，在乡镇农业综合服务中心增挂监管服务站牌子，明确监管职责；同时，综合考虑产业发展、地域范围、交通情况等因素，分类确定机构编制和专职兼职人员比例及数量，防止出现“编在人不在”“专职变兼职”等情况而弱化监管能力。

2.加强监管阵地建设。要按照“五有”标准加强乡镇监管阵地建设，强化乡镇网格化管理的基础保障。在办公场地上，要有面积达标的固定办公场所和独立的检测室，统一机构标牌、办公室标牌、岗位责任牌、工作标牌和上墙制度牌“五牌”，树立统一的对外形象。在信息公示上，要在醒目位置张贴“农产品质量安全网格化监管责任图”，做到监管人员、监管对象、监管内容一目了然。在设施设备上，要配齐必需的办公设施设备以及乡镇监管执法、快速检测等仪器设备。在规范管理上，监管巡查、检验检疫、监管对象、宣传培训、生产档案等记录表和质量安全责任告知书、承诺书、整改通知书等监管资料统一标准，形成标准化的“五表三书”。

3.推行监管巡查信息化。面对基层监管对象多、环节多、人员少的现实状况，要积极推进监管巡查信息化，有效解决监管人员不足、监管效能不高的问题。优化省级质量追溯管理等信息平台，搭建集农业投入品、生产经营主体、承诺达标合格证、信用管理、检验检测、质量追溯、监管巡查等为一体的监管信息平台。生产经营主体全部纳入平台监管，可以按照种植业、畜禽养殖业、水产养殖业、农药兽药经营、饲料及饲料添加剂等分类制定现场检查规范。大力推进网格化移动监管应用，监管人员开展日常巡查抽检，快捷上传巡查记录、检测结果等，提高信息化水平和数据共享能力，减少基层简单化、重复性的表格工作，为高效开展乡镇农产品质量安全网格化监管提供技术和数据支撑。

（二）以健全制度机制为保障，夯实网格化监管支撑

1.加快完善制度机制。基层监管流程不规范、操作不规范制约了监管的规范化水平，在推进乡镇农产品质量安全监管网格化建设的过程中，需要构建以制度管人管事、以制度提高效率的运行机制。（1）构建机构建设规范。制定乡镇监管队伍、监管职责、资金保障、设施设备使用等规范性制度机制，以及日常巡查、抽样检测、监督检查、应急处置、学习培训、信息报告、溯源管理、产地准出等工作制度。（2）构建日常工作规范。按照前述制定的分类现场检查规范，结合日常巡查、抽样检测、监督检查等机构建设规范要求，制定标准化的网格化监管操作流程，规范监管工作。（3）构建激励约束规范。制定廉洁自律、考勤考核、目标管理、奖惩制度机制，传导“压力”和“动力”，调动乡镇监管人员和村级协管员的积极性和主动性。

2.提升基层监管能力。鉴于乡镇农产品质量安全监管人员整体能力偏低、素质良莠不齐的现状，需持续提升并逐步形成职业化的监管能力。（1）定岗定责。乡镇推行监管人员专职化，做到专职专岗，分设监管、检测岗位，提升专业化水平。（2）能力提升。通过顶岗实训、脱岗培训、现场教学等多种方式，提高监管能力和专业素质。（3）特岗计划。专项引进大中专毕业生到乡镇从事农产品质量安全监管服务工作，为乡镇监管队伍注入“新鲜血液”，优化监管队伍知识结构和年龄结构。

3.加强目标绩效考核。乡镇监管人员目标考核评价奖励机制是落实监管人员责任、调动监管人员主动性的有效手段。（1）建立长效机制。将区域内生产经营主体动态备案、现场巡查出勤、主体违规问题查处、问题线索处置等全部纳入目标绩效考核范围，能量化的一律量化，形成客观公正、科学合理的考核指标和奖励标准，避免考核无依据、奖励无标准。（2）逗硬考核。采取不定期考核、阶段考核、明查暗访、专项检查、集体评价等方式，让考核“指挥棒”实实在在落下去，用目标绩效考核来统领乡镇农产品质量安全监管工作，衡量工作成效。（3）运用考核结果。对考核不在状态的人员，严格问责处理，对考核优秀的人员通报表彰，并作为职称评定、岗位晋升的优先条件。

（三）以规范网格管理为核心，夯实监管责任按照“区域定格、网格定人、人员定责”要求，立足科学建“网”，让“小网格”变身农产品质量安全监管工作的 “大平台”；做到有效用“网”，让“小网格”发挥基层监管“大效能”。

1.因地制宜划分监管网格。按照网格范围清晰、管理便捷、无缝对接、全面覆盖的原则，以乡镇为单位因地制宜划分确定农产品质量安全管理网格。网格应结合乡镇区域内产业分布、主体类型、产品风险等情况科学划分确定，原则上应以每个乡镇（街道）为单位建立乡镇网格，以每个村（社区）为单位建立村级网格，以每个规模生产经营主体为单位建立主体网格。乡镇农产品质量安全监管公共服务机构要全面掌握辖区内监管对象信息，明确各网格监管责任人员，根据网格划分情况形成本辖区的网格化监管责任图。

2.科学确定网格责任人员。每个网格责任人员数量，应综合考虑区域产业发展、地域范围、交通情况等因素科学确定。乡镇长是乡镇农产品质量安全第一责任人，分管领导是直接负责人，应确定为网格责任人员，落实属地责任。乡镇网格监管员应由监管公共服务机构人员担任；村级网格协管员可由村（社区）两委成员、产业技术专家等担任，也可以社会选聘。主体网格应由食用农产品生产企业、农民合作社、家庭农场等法定代表人担任质量负责人、业务技术骨干担任质量内控员。

3.明确网格责任人员职责。乡镇网格的负责领导应加强农产品质量安全工作的组织领导，研究解决区域内农产品质量安全突出问题，落实属地责任“五个纳入”（纳入重要议事日程、经济社会规划、财政预算、绩效考核、公益性宣传），推动各项监管措施落实落地。乡镇网格监管员负责组织乡镇网格化管理工作，建立健全并动态管理生产主体名录，开展质量安全控制技术指导服务、日常巡查、培训宣传、抽查检测等工作。村级网格协管员协助开展隐患排查、抽样检测、用药指导、信息报送等工作。主体网格质量内控员负责落实内部质量控制措施，如实记录生产档案，对生产的食用农产品开展抽查检测，实施质量追溯管理，开具承诺达标合格证等，确保产品符合国家食品安全标准。

4.规范公开网格化管理信息。乡镇监管服务站，要按照“一图二书三员四定八规”要求，在醒目位置公示乡镇网格管理信息，名称为 “××乡（镇）农产品质量安全网格化监管责任图”，包括产业分布图、责任书和承诺书、县级监管部门联系人、乡镇网格责任人、乡镇网格监管员和检测员、村级协管员的基本信息（姓名、职务、照片、联系电话）、责任区域布局、监管检测制度、乡镇网格监管员和村级协管员的工作职责等内容。村级服务点，要按照村级“四个一”（一个人、一间房、一组设备、一套制度）标准，在村委会、交通路口等醒目位置公示村级网格管理信息，名称为 “××村（社区）农产品质量安全网格化管理责任图”，包括乡镇网格监管员和检测员、村级协管员的基本信息（姓名、职务、照片、联系电话）、生产经营主体基本信息（名称、联系人、联系电话）、乡镇网格监管员和村级协管员的工作职责等内容。生产经营主体，要在生产基地等醒目位置公示主体网格管理信息，名称为“××农产品质量安全网格化管理责任图”，包括乡镇网格监管员和检测员、村级协管员、主体网格质量负责人、主体网格质量内控员的基本信息（姓名、职务、照片、联系电话）、村级协管员的工作职责，以及生产经营主体基本情况、质量安全承诺书、禁限用农兽药名录等。

5.规范日常巡查监管行为。严格执行《中华人民共和国农产品质量安全法》等法律法规规定，在开展日常巡查、监督检查、抽样检测、承诺达标合格证、质量追溯管理、信息报送等网格化管理方面严格按照标准流程操作，切实做到“守土有责”，坚决防止监管工作“走过场”“搞虚假”，发挥监管效能。同时要充分利用乡镇处于一线的优势，建立农产品质量安全突发事件快速反应机制，形成信息畅通、联防联动的应急处置网络体系，将农产品质量安全突发事件的负面影响降到最低。