农产品质量安全信用管理制度研究

朱 莹 刘海华 邓 玉 刘伟安 陈 松

（中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，农业农村部农产品质量安全重点实验室，北京 100081）

信用监管是我国行政管理体制改革发展中的一项创新成果[1]。2019年，国家出台《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，明确“信用监管”是规范市场秩序、优化营商环境和提升社会治理能力现代化建设的重要手段[2]。加强农产品质量安全信用管理，建立以信用信息为基础的信用信息披露、信用信息评价、信用产品应用机制，并通过赋予每一个主体“农安信用分”，进一步强化农产品生产经营主体诚信自律，全面提升信用水平，营造诚信守法的良好社会氛围。本文简要介绍了农产品质量安全管理工作的现实基础，重点阐述了农产品质量安全信用管理的核心要点和主要特征，并提出了实施农产品质量安全信用管理的重要意义。

一、农产品质量安全信用管理背景

近年来，我国主要农产品例行监测合格率持续保持在97%以上，但仍然存在2%～3%的“难啃的硬骨头”。从2001年“无公害食品行动计划”开始，到农产品质量安全检验检测体系的建立健全，实现了农产品质量安全体系队伍从无到有，再到食用农产品承诺达标合格证制度全面试行，进一步推动农产品质量安全监管从产品监管向主体监管的重要转变，高毒农药、“瘦肉精”“三聚氰胺”等突出问题得到了有效遏制，农产品质量安全实现稳中向好。但是农产品质量安全传统监管过程中的生产经营主体责任落实不到位、基层监管力量薄弱、执法震慑力和实效性不足等问题依然制约着我国农业产业的发展和质量安全水平的提升[3]。信用监管是传统监管的提升，也是依法依规的监管。监管部门需以“法无授权不可为、法定职责必须为”为原则，推进监管的制度化、规范化、法治化[4]。同时，信用监管作为政府行政规制的一项措施，其本质是要根据行政相对主体信用状况的差异采取不同的监管措施和手段，实现对守信主体“无事不扰”，对失信者“利剑高悬”，从而降低行政监管成本，让监管力量资源配置最优化[5]。

随着《社会信用体系建设规划纲要（2014－2020年）》颁布，国家各部委纷纷加快了所属领域的信用体系建设，在制度体系、系统平台、试点应用、推广宣传等方面开展一系列的工作[6]。农业农村部部署开展农产品质量安全信用体系建设工作，连续7年将加强农产品质量安全信用体系建设纳入每年的监管工作要点，目前初步形成了农产品质量安全信用制度框架，基本建立了信用标准体系，有序推进了信用信息归集共享，探索建立了立信、评信、示信、用信的实施路径[7]。基层农产品质量安全信用管理试点也取得初步成效，江苏省实现全省统一的电子信用档案管理，将10万规模主体纳入农产品质量安全信用管理；四川省青神县在农资领域，创新提出“十二分制”信用监管措施[8]；浙江省湖州把新型农业经营主体信用与扶持补贴、评优评先、试点示范、创建认定、品牌推选等工作“五挂钩”。但是，当前农产品质量安全信用管理仍然处于局部试点过程中，总的来看还处于起步探索阶段，迫切需要强化顶层设计，出台农产品质量安全信用管理办法，规范农产品生产经营主体生产经营行为。

二、农产品质量安全信用管理制度核心要点

加强农产品质量安全信用管理，应明确信用信息的归集、评价、应用3方面的核心要点。

（一）信用信息的归集信用信息是开展信用评价、服务等活动的最基本数据，是以信用为基础的新型监管机制的数据支撑。农产品质量安全信用管理应明确信用档案、信息记录、信息核实和归集等方面内容。

1.信用档案建立。农产品生产经营者要建立实名制、电子化的主体信用档案。农产品生产经营主体信用档案应涵盖代表着主体信息披露能力、安全生产能力、行业认可水平、质量安全保障水平等方面的内容。由组织实施农产品质量安全信用管理的部门核实信用信息，要保障信用信息的规范性、真实性和连续性。

2.信息化归集。《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》中规定，要充分运用“互联网+监管”系统信息归集共享作用，对信用信息做到“应归尽归”[9]。因此，有条件的农产品生产经营主体要使用信息化工具，实现投入品采购记录、农事记录、农产品检测记录、承诺达标合格证开具记录等信用信息的自动化采集等。同时，行政监管部门要使用信息化工具将日常巡查、监督执法、检验检测等信息自动归集至信用档案。

（二）信用等级评价信用等级评价是农产品质量安全信用监管中的重点环节。

1.通用要求。基本依据是要简便、快捷，能客观呈现不同评价指标的权重以及各指标的重要性排名，采用统一的农产品质量安全信用评价准则。由于目前尚未建立全国统一的农产品生产经营主体信用评价指标体系，不同地区采取的信用评价标准不尽相同，有的建立了农产品质量安全信用管理平台，在信用评级时使用了基本信息和质量安全信息两方面共21个指标；有的在农产品质量安全信用评级时，依据主体组织管理、质量安全水平保障、生产管控3大内容细分具体指标[10]。由于缺乏统一评级标准，出现各自演绎、无法归纳的现象。

2.信用公示。信用信息的充分公开，可以有效消除农产品质量安全监管者、生产经营者和消费者三者之间的信息不对称，其也是保障以信用为基础的新型监管机制有效运行的关键环节。农产品质量安全信用信息公示应该通过政府官方网站或其他媒体渠道公开，对于依法不得公开的内容，应采取保密措施，不得公开与披露。

3.信用反馈。农产品质量安全信用管理要强化信用查询和反馈机制。农产品生产经营主体可以对信用信息和信用评价结果的真实性、准确性提出异议，并可以通过有关部门进行申请核实。

（三）信用信息的应用信用信息应用是信用记录加工后的增值产品，其应用决定着农产品质量安全信用管理的有效性和可持续性。

1.分类监管。行政监管部门在日常监管过程中，根据农产品生产经营主体的农安信用分，采取不同的监管措施。例如，对于农安信用分较高的主体，合理降低抽查比例和频次；对于农安信用分一般的主体，按日常的监管和抽查频次；对于农安信用分较低、存在着失信行为的主体，则要增加监管频次[11]。

2.联合奖惩。近年来，农产品和食品安全问题事件频频发生，道德失范、诚信缺失的现象比较突出[12]。通过建立失信惩戒机制，失信记录在多部门间广泛共享，让失信者处处受限，提高失信的成本。同时，建立联合奖励机制，对于守信主体，在项目奖补、品牌推介、金融信贷方面建立跨部门、跨地区、跨领域的信用联合激励机制，进一步提高守信主体的积极性，引导主体做到守法履责、主动担当、带动守信。

3.增信赋能。未来我国农业长期以“大国小农”的形式存续并发展。针对小农户要建立增信赋能机制，加强对农户在农产品质量安全生产方面的指导帮扶，引导小农户通过产品品质和特色提高自身竞争力来增信。鼓励小农户通过行业协会和保险机构，完善信用信息，增强融资能力，“抱团”突破发展瓶颈。

4.信用修复。信用修复是完善失信惩戒机制的关键手段，也是引导失信主体主动自新的一种方式。失信农产品生产经营主体可以通过信用承诺、问题整改、接受教育培训等方式申请信用修复，进而增强全社会诚信意识。

三、农产品质量安全信用管理的主要特征

农产品质量安全信用管理需要调动政府部门、农产品生产经营主体、行业协会和社会等广泛力量共同参与，遵循合法、客观、公正等原则，通过互联网、大数据、云计算、区块链等现代化的技术手段收集、整理、分析农产品生产经营主体信息，开展信用评价评级确定主体信用等级，并结合主体信用状况实施分类监管和奖惩。农产品质量安全信用管理主要有3方面的特征。

（一）突出“信用信息”基础性作用伴随着大数据时代的到来，信息呈现爆发式的增长，信用信息的集聚也推动整个社会互联互通。农产品质量安全信用管理的过程，其实质是在遵循着农产品生产经营主体信用信息产生、归集、评价、公示、应用和修复流程的过程管理，同时也是充分运用立信、评信、示信、用信等信用管理方法和工具的过程。信用信息在整个管理过程中发挥着“基础桩”作用。

（二）突出“分级分类监管”当前基层农产品质量安全监管普遍存在的“事多人少”的矛盾越发突出。农产品质量安全监管资源有限，决定了监管中不能“面面俱到”，要借助信用监管将有限的资源价值最大化。农产品质量安全信用管理的过程重点强调资源分享，优化配置，也就是要根据主体的信用状况进行差别监管，将监管资源分配在重点环节和主体上，确保行政监管有的放矢和精准高效。

（三）突出“手段协同监管”信用监管其实质重点强调的是“协同监管”。农产品质量安全信用管理其实质是“手段协同”，即激励、增信、惩戒3种方式同步使用，创新推进事后信用监管，做到“惩失信、奖诚信”，大幅提升失信的成本，让监管“长出牙齿”，赋予守信者可享“绿色通道”的权利，尤其是将小农户引入守信激励主体中，进一步激发小农户生产经营的积极性、主动性、创造性，使小农户成为发展现代农业的积极力量与有效参与者[12]，为新时代我国农业现代化的发展夯实基础。

四、实施农产品质量安全信用管理的重要意义

随着乡村振兴战略的深入实施，农产品质量安全信用体系建设的重要性愈发凸显，新时期的农产品质量安全工作，应抓住信用监管这一核心统领，重塑农产品质量安全监管体系，推动监管方式创新[13]，全面提升农产品生产经营主体诚信意识和信用水平。

（一）有利于破解农产品质量安全监管难题“十三五”期间，全国主要农产品例行监测合格率稳定在97%以上，但仍有2%～3%的不合格农产品成为监管的难点，这与农产品生产者、经营者的诚信意识和主体责任落实不到位有很大关系。随着信息化时代的到来，农产品质量安全信息化监管系统和平台也将随之转型升级，除了农产品生产经营主体基本信息、生产管控信息、行政监管信息外，产品交易信息、市场反馈信息、社会大众监督信息等信息将全面汇聚，通过科学信用信息评价，赋予每一个主体客观公正的信用分[14]，实现对农产品生产经营主体精准画像，促进其增强自律意识，使其真正对自己的行为和产品负责。

（二）有利于提升农产品质量安全治理能力当前，全面推进质量兴农，加快推动农产品质量安全监管现代化和智能化，亟需要将传统行政管理中监管对象不明、监管主体责任界定不清、违法成本低、执法震慑性不足等问题解决。信用监管是以农产品生产经营主体基本信息、生产信息、过程管控信息、行业认可信息为基础，通过建立信用档案、开展信用评价、应用信用产品等，重构传统监管中的监管机制。信用监管机制的实施可进一步推动生产经营主体做好生产管控，承诺上市农产品达标合格，亦可推动行政监管部门开展分级分类监管，促使部门间实施守信激励和联合惩戒，推动执法办案更有实效[3]。

（三）有利于构建农产品质量安全监管新格局新时期在农产品质量安全水平上有所突破，关键还是要转变监管理念。传统农产品质量安全行政监管主要是开展风险监测和监督抽查，但是从近年来监测数据结果来看，不合格的产品依然存在，终端验证产品的合格属性具有一定的滞后性[3]。加强农产品质量安全信用管理，构建以农安信用分为主要衡量单位，以信用信息披露、信用等级评价、信用产品应用为核心的新监管机制，从以往针对当前发现问题的点状监管转变为围绕立信意愿、守信能力、诚信情况的全面监管，推动社会公众、新闻媒体、行业协会等各种社会力量参与和监督，弥补政府信用监管的不足，构建更加有效的社会共治格局，营造诚实守信的良好社会氛围。

法无授权不可为，法无禁止即可为。农产品质量安全信用管理制度的构建，有利于明确监管执法部门职责，统一行政执法尺度，为行政部门联合奖惩提供依据。建议尽快出台农产品质量安全信用管理办法，以实现农产品质量安全信用管理的活动法制化、标准化、规范化。