工程外包：1921年山东利津黄河宫家决口应对

郭胜豪

(南京大学 法学院，江苏 南京 210093)

邹逸麟曾说，要了解中华民族的历史，就必须首先了解黄河流域的历史，而要了解黄河流域的历史，自然就离不开黄河的历史。黄河，不只是自然地理意义上的一条河流，还承载着深厚的政治文化意义。作为中华民族的“母亲河”，她哺育了中华文明。但同时，她以“善淤、善决、善徙”著称，向有“三年两决口，百年一改道”之说，给沿岸人民的生命财产安全造成严重损害。

目前学术界关于黄河水灾的研究成果主要包括以下几个方面：一、对黄河水灾自身的研究，多集中于灾害的成因、特点、危害、影响以及政府和社会的灾后赈济等方面[1-5]。二、对黄河治理问题的研究，多集中于治河体制、治河人物、治河技术等方面[6-8]。三、对黄河水灾与经济、政治、社会以及人口流动之间关系的研究[9-11]。其中，关于外国人对黄河事务参与的讨论多侧重于对外国专家的聘请和对外国技术的应用等方面。至于，对位于黄河入海口的利津县所受黄河侵扰及其应对的研究更是少之又少。

鸦片战争以降，由于内忧外患，清政府疏于治理，黄河水患非常严重。尤其1855年，黄河于河南兰阳铜瓦厢决口后“北徙，经直隶之东、长、开等处，山东之濮、范、寿等处，至张秋镇入大清河，循途归海”[12]73，是为历史时期的第六次大规模改道。由于河道狭窄，地势平坦，加之海水的顶托作用，位于黄河入海口地区的利津县遂“以一县之壤，地纳千里之洪波”[12]73，受灾尤为频繁严重。1921年7月，黄河在利津县宫家坝处决口，口门甚宽，需款甚巨，政府无力修堵。面对堵口工程，美商亚洲建业公司意欲涉足，并成功与北洋政府达成协议，承包宫家坝决口堵筑工程。在工程施工过程中，亚洲建业公司将我国传统的治河方法与西方先进的治河技术相结合，推动了我国黄河治理事业的发展。外商包修与河工新法应用是近代以来历次黄河决口后所采取应对措施中的两大亮点。

笔者拟以位于黄河入海口的利津、黄河治理史上罕见的完全由外商包修的宫家坝堵口工程和河工新法“平堵法”为讨论对象，对民国初期政府应对黄河水灾和外国人全方位系统性参与治黄工程进行深入考察，以丰富学界相关研究。

一、宫家决口概况

1855年，黄河在河南铜瓦厢决口，从山东夺大清河河道，最后自利津县入海。近代山东境内，从1855年至1938年，黄河共行水83年。其中，黄河有57年发生决溢，共计决溢377处，共决口门424个。自1883年利津县沿黄河修建官堤至1938年间，黄河在利津县境内共决溢70处，共决口门83个。[13]79宫家决口是其中之一。

1921年7月19日黄河利津段宫家坝决口。黄河水分两股，一股从决口处直冲西北，漫流数县，“从决口之处起，西至滨县城西之二十里，北至利津之盐窝，西北至沾化之江河口一带，幅员五百余里，一片汪洋，一望无际”[14]。另一股虽仍在原河道内流淌，但水量已不及原来的三分之一。内务部调查人员认为，降雨量过大引起的黄河水量陡增和治河经费连年积欠导致的河工开展不及时、防洪抗险准备不足是导致此次决口的主要原因。[15]11根据山东赈灾公会代表贾鸿宾的描述，“黄河下游利津宫家决口，被灾者利津、沾化、滨县、无棣四县”，受灾总人口约25万人。[16]受灾民众除迁徙他处躲避水灾者外，“其无家可归露营大堤者约六万余人，饥饿呼号，餐风饮雨”[17]257。

宫家决口刚开始时口门规模尚小，仅有七八丈之宽。但由于修堵不及时，“向西渐刷渐宽，致河套李家等处亦完全冲去，直至杨家附近始盘筑里头，而大溜亦遂侧注西边，其以东一带反见淤垫，计东西两坝之间共距五百三十余丈”[15]113。时人感叹“其初口门虽仅宽五丈，随时冲刷，不过数日，增至一里有余。然当时能集工费十万元，则堵筑尤可施。惜乎失此不图，终成大害”[18]。

二、政府与民间的筹堵及困境

宫家决口发生时担任山东督军兼省长的是田中玉，从1921年7月决口发生至1923年2月，由田中玉督办宫家决口堵合事务。[19]1922年10月熊炳琦担任山东省省长后，因为河工本属民政，所以他开始以省长身份参与宫家决口堵合事务。1923年2月，宫家决口堵合事务改由熊炳琦督办。[20]

(一)政府的应对

决口发生后，利津县努力进行自救，筹集了一定的钱款，“公私急赈不下数万元，但杯水车薪，不过稍尽人力”[17]258，于事无补。利津县知事姚祖训向山东省公署发电报报告灾情，请求省署迅速拨发救灾物资，赈济灾民。田中玉认为宫家坝是黄河下游河防的要害之地，且灾情较为严重。因此尽管“省库奇绌”，他还是命令时任河务局局长劳之常“暂由赈务处垫洋五千元……前往该县施放急赈”。[14]同时田中玉向财政部请求拨款援助。中央政府虽然意识到任由决口发展后果的严重性，但同样苦于经济拮据，无款拨付，一筹莫展，只能责令山东省公署自行就地筹款，堵合决口。山东省公署“迭次估价，均以工巨款艰，猝难兴办”[17]259，迟迟没有动工。不过在社会各界的呼吁和压力下，为早日修堵决口，避免灾情进一步恶化，山东地方政府还是采取一系列措施筹集治河经费。

1.河工附捐田中玉仿效濮工附捐先例，采取地丁加征和盐斤加价两项措施。他未经省议会批准，以山东督军兼省长的身份发布省令，规定“自民国十一年上忙起，凡完纳县卫地丁钱粮，随缴河工附税百分之十。……就食盐之户摊征工捐，于原售盐价外，每斤加收大洋四厘，名曰盐斤”[21]。两项措施都是直到河工经费结清时停止。田中玉此举招致一片反对声。名义上对省内财政问题拥有决定权的山东省议会明确表示了抵制，议员们联名向大总统、国务院等发电报抗议，称“省令加税加捐，又将丁漕预征一年。东民何辜受此荼毒，似此违法罔利，议员等一息尚存，誓不承认”[22]。希望中央下令废除田中玉的命令。

2.交通附捐1921年10月25日内政部答应从交通附捐中拨款六十万元用于修堵宫家决口，1922年9月14日再次答应拨款一百万元。并且同意“将鲁境交通机关附收赈捐全数径解省库，并先照一百万元之数由各关局设法预垫”[23]。但最终只筹集到十四万三千四百余元，与计划中的一百万元相去甚远。

3.盐署协款此项措施是山东省公署在盐税附捐被否决之后提出的替代措施，提请中央指定划拨盈余盐款。“财部盐署允拨协款年额四十万元。”[23]但这笔款项只划拨交付了十万元，剩余钱款并未再拨，最终也不了了之。

4.河工奖券为面向社会筹集资金，拓宽集资渠道，在山东省公署一再申请后，国务院同意在上海等地发行面值共计二十四万元的河工奖券。但该项措施还没来得及实行就由于中央决定在全国范围内统一停止发行奖券而被废除。

5.海关附税余款为筹集资金，山东省公署也曾通过外交部申请借用海关附税余款。“宫家河工一案尚未照会使团，愿拟请拨之款系三十六万元……此次本处拟拨山东宫家坝河工三十六万元……总数并未溢出八十万元以外，当然足敷应用……请贵部仍查照本处前咨照会使团转知总税务司迅予拨赈，至宫坝河工经费一案亦应请由贵部行知使团，使其同意相应咨复，查照办理。”[24]也是无果而终。

以上措施均由田中玉负责实施，所筹集款项多被他挪作军费和用于贿选山东省议会议员。

(二)民间的应对

决口发生后，为争取各方支持，筹款赈灾，“灾民公推纪鹗元、任道远代表灾情赴济南、天津、北京、保定，到处奔走，呼吁赈款，请求堵口”[17]258。由于工程浩大，需款甚多，宫家决口堵筑工程数次易手，久拖不决，迟迟不能动工。口门也随着时间的推移日益扩大，灾情日趋严重，灾区民怨沸腾，报纸也奋力疾呼，替灾民发声，“冬令将届，灾民痛苦，日甚一日，期盼堵口，望眼欲穿，深望当道以民命为重”[25]。同时大量灾民自发前往省城济南请愿。

各种民间组织也十分踊跃。天津万字会是一个慈善组织，曾派员到宫家实地勘察，希望包办堵口工程，宣称“余来此估工，系为慈善团体万字会所托，既非山东政府委派，亦非武属绅民请求，本良心之寄托，行慈善之事业。但使宫坝堵口，拯救一方难民，吾等之志愿足矣。如有存丝毫权利心者，神不佑我”[26]。但由于当时政府已经与亚洲建业公司进行谈判，天津万字会最终没有成功。利津地方乡绅民众也自发组织成立了宫家堵口促进会。“一方面向当局请愿进行堵口；一方面延访公正乡耆，及富有河工之专门学识者，规定工程详章，为官府襄助，势必达到口门堵合而后已。”[27]这推动了宫家决口堵筑工程的开展。

虽然政府与民间都采取了一些措施试图堵口，但由于筹款缓慢，修堵不及时，导致决口口门刷宽，堵筑工程难度加大，所需治理经费也随之水涨船高，最后竟达到惊人的数目。“宫家于十年七月漫溢决口,初仅七八丈。未及数月，冲刷至二百余丈，经河务局勘估，需费三百六十余万元。兼旬之间，又冲至五百余丈，经局复估需费五百七十余万元。经省署派员切实复位，仍需四百数十万元”。[23]无论是北京中央政府还是山东省地方政府，都无力承担如此巨额的费用。而此时刚成立不久的亚洲建业公司迫切希望发展其在华业务，宣称“敝公司怡人类互助之天职，本其所具科学之知识以极廉代价从事修堵”[28]，希望承包宫家决口堵筑工程。

三、美商亚洲建业公司的承包诉求与合同签订

晚清时，大量西方人来到中国，他们对黄河的探索也随之展开。起初，对黄河感兴趣的西方人多是地质学家及旅行家，他们探寻黄河之源流及其流域之形势的记述颇多，如Baron von Richthofen的《中国著名工程论》，Pumpelly的《考察黄河纪》，Ney Elisa、Kingsmill、Morrison的《新黄河纪》，W.F.Tyler的《考察黄河报告书》等。[29]随着西方人对黄河尤其是黄河水灾认知的进一步加深，他们的诉求也在发生变化，“起初意在发展航运拓展贸易，后从郑州堵口工程中看到商机又转为寻求介入治河工程以进行技术转移与资本输出”[9]。但西方人对黄河治理的介入是有限的，中国政府一直将这种介入限制在有限的技术采纳和专家聘用范围内。而宫家决口堵筑工程完全由外商承包，在我国黄河治理史上实属罕见。

承包该工程的亚洲建业公司由美国建业公司投资创办，美国建业公司总部位于纽约，以基础工程建设闻名。他们比较早的注意到中国广阔的建筑市场前景[30]，并于1921年委派前美国驻北京大使馆商务参赞卫琛来华主持公司业务，投资创立亚洲建业公司，办公场所位于上海广东路三号，在美国驻上海领事馆注册。并在北京、上海、济南等地设立事务所拓展业务，承办桥梁、水厂、铁路、水利、运河、公路等一切建筑工程。[31]除承包宫家决口堵筑工程外，亚洲建业公司还承包过济曹路工[32]、成渝马路[33]、南京市政及自来水[34]等工程。公司经理卫琛还通过在报纸发表文章等方式扩大影响力和知名度[35]，并于1924年当选美国商会董事[36]。

1922年2月，经时任山东省河务局局长劳之常介绍，亚洲建业公司提议包修宫家决口，并承诺在当年大汛来临之前竣工，商定的包修费用为九十五万元，定于2月10日签订合同。[37]但由于山东省公署无法在规定期限内找到担保银行，加之有人认为“九十五万元尚不足秸料一项之用”[38]，对亚洲建业公司并不信任，双方未达成最终合意。亚洲建业公司代表走后，山东各界认为既然与外商难以达成合意，还不如由山东省河务局按照外商的施工计划和九十五万元的预算着手修筑施工，所需款项由济南各银行、商会、财政厅、盐署和军政界人物以个人名义筹集。就在该方案敲定后不久，教会一陶姓牧师经过一番斡旋又将亚洲建业公司代表邀请至济南，3月14日至15日，山东省公署与亚洲建业公司商定担保事宜。但亚洲建业公司认为只有在对决口进行实地勘察之后才能对工程质量做出保证，并且时间紧迫，汛期前不能保证完工，不愿再次承办。双方再次不欢而散。继而，有人提出单独聘请亚洲建业公司工程师主持堵口工程，未获各界多数支持。3月18日，各界再次召开会议，又一次公推河务局局长劳之常承办堵口工程。劳之常声称，这是河务局和他本人义不容辞的责任，但需省署书面保证，如果他办理不妥将不负责任，并允许他用工程款来以工代赈。双方多次磋商未果。由于黄河汛期到来，加之此时奉直失和，时局动荡，金融不稳，该项提议也未实质开展。[39]

11月13日，经过华洋义赈会和美国领事居中沟通协调，山东省公署再次与亚洲建业公司经理卫琛、总工程师塔德进行谈判。[40]11月20日，双方最终以一百五十万元达成宫家决口堵筑工程包修协议，签订合同。合同规定了山东省公署与亚洲建业公司的权利义务，对双方责任做了明确划分。在工程项目、工程价款的给付时间和方式、工人招募方式、工程质量担保等方面的规定尤其详细。[17]260-269

虽然宫家坝堵口工程由亚洲建业公司包修，但由于投资巨大，山东省公署对此十分关注，担心开工之后功亏一篑，“本省财政河工从此益不能再振”[23]。因此合同规定，亚洲建业公司包办决口堵筑工程，负责工程的主体项目，山东公署负责“合同以外关于堵口应办之事项……如购地迁民、调查宣论、测量绘图、弹压交涉以及考察料物、监视工作等事”[41]23，承担对工程的保护及协助维持之责。为此山东省公署“于省署设筹备处综筹全工计划，于河务局设监理处督饬全工进行，于宫口工次设驻工办事处，派王露洪为委员长就近查察，逐日呈报，并以全力会合地方官绅为公司辅助”[17]276。利津宫家坝堵口驻工办事处制定了《分派职员视察工料办法》《分派军警弹压工人办法》《引河购地办法》《迁民办法》《维持粮价银价办法》《组织卫生队检查粮米办法》《劝论工头工人办法》等一系列配套规定，协助工程的有序开展。此外，驻工办事处还监视工务的进行情况，在亚洲建业公司施工办法不合理时，驻工办事处可以随时提出忠告，与公司协商并呈请监理处核实办理。这样，既充分保障尊重了亚洲建业公司作为承包方的施工自主权，为工程的顺利开展提供支持，又能很好地起到监督作用。

在与亚洲建业公司签订150万元的包工承揽合同后，省长熊炳琦主要依靠向银行借款和华洋义赈会的捐赠筹足资金。“其中一百十四万元由鲁省长筹募，余三十六万由华洋义赈会捐助。”[42]“经饬财政厅与济南各银行就目下财政情形金融状况，官商通力合作，约可挪垫洋一百万元，……已得银行公会同意。实已智尽能索，无可再筹。”[23]但由于山东省公署此前已经向银行借债甚多，并且无力偿还，因此各银行实质上并不愿借款，只是迫于政府压力，不得已而为之。

时人对美商亚洲建业公司承包堵口工程持乐观态度，“包于美商，好在包于美商，较河局自办，仍省许多。日前美商卫琛，与灾民代表接谈，当言视莅灾区，历睹苦况，深为痛惜，据此可知美人之慈善心，具有同情”[25]。山东省督军田中玉、省长熊炳奇在给中央的电文中也称美商承包堵口工程“既可工简费省，又得实验新法”[43]，甚为满意。

四、新法采用与口门堵筑

光绪初年开始，水文观测、施工、建筑材料、通信手段以及水能开发等方面的西方水利技术相继被引进并应用于黄河的治理开发。如1878年测量黄河壶口水位时开始采用公制海拔计高的办法，1887年郑州黄河决口后的黄河堤防修建工程中开始用小火车运料，用电灯照明，用水泥抹面、灌浆等。1899年开始在黄河防汛中采用电话、电报传递汛情。[44]但由于对西方水利科学技术和治河思想的顾虑，加之西方人治河所估经费往往很高，因此晚清民初政府多迫于现实工程的需要，只在一定程度内对西方水利技术和器物加以接纳。

利津宫家堵口驻工办事处委员长王洪露认为，治河过程中“泥守旧故习，不知变通”与“专骛新法，多乖情事”都是不可取的，必须权衡新法旧法，相济使用。[41]1根据时人赵炜泰翻译的亚洲建业公司所作《亚洲建业有限公司之堵筑利津宫家决口说明书》，整个宫家决口堵筑工程主要包括挑挖引河，疏浚老河道，修建甲堤、乙堤、丙堤、丁堤、戊堤、套堤，修建截流坝，修建挑水坝等工程。[45]其中挑引河，浚老河，筑堤束水的施工方法与我国旧法无异，“惟建筑截流坝一工而以机器打桩，架木为桥，诚所谓善事利器者”[41]23。这是“架桥平堵法”在我国黄河治理中的首次应用。[7]王露洪对此做了详细描述：[41]47-48

查截流坝工系拦截全河大溜，便入引河。建筑引河上头稍北靠甲堤西头为起点，逐渐而西。用三十马力打桩机，二千二百磅铁锤将木桩打入河内，每桩四根为一排，如遇水深溜急，间用五根为一排，距离皆以十尺为率。其桩圆长短不一，视水之浅深，溜之缓急而定。如水深溜急之处，皆用圆长之桩。无论方桩圆桩，两端横径均在一尺以外，长自四十五尺至六七十尺不等。每打成一排，纵横皆钉以相等料木，互相维系，不令摇动。水工计长七十丈，连河两岸，共打桩八十五排。打齐后上架木板，形如浮桥。再取长十数丈之铁丝网，将网之两端各系船上，在桥空即排桩之间自南而北铺沉河底，用石压定，不使移动。铁丝网铺满之后，于桩桥上铺设铁轨，用人力轻便铁车装石抛于桩空铁丝网之上。俟石抛出水面，再用麻袋土密排石上，层层加高。

此外，工程中还使用了蒸汽打桩机、抽水机、挖泥机等多种机器。“用机器掘泥，每日可掘一万六千方。”[46]“用高速抽水机(约计每分钟一千五百转，用煤油机或汽油机牵引之)以吸升之而流出焉。此种水机，每日可打水自十万至四十万加仑。”[45]同时，为方便联络，双方还在合同中约定将“河务专用之电报电话展长至公司工作地点所设之办公处”。[17]267

1923年7月，宫家坝堵合工程竣工。对于该工程，时人有不同的评价。山东省省长熊炳琦认为“是役也，公司为信用名誉之关系，实已竭尽智能，力求完美”[47]。与政府的赞美褒奖不同，民间对亚洲建业公司的工程更多的是质疑，认为他们为了赶工期甚至在工程尚未完成的情况下就遣散工人，草草宣布竣工。

五、结语

透过上述美商亚洲建业公司承包山东利津黄河宫家决口堵筑工程的始末可见，在军阀割据，财政混乱，战乱不断的局势下，北洋政府无力承担黄河决口堵筑这一巨大工程。如此，长期以来希图涉足黄河治理的西方人便有了承包的机会。易言之，两者共同催生了此次合作。

清朝中前期，出于维持漕运和建构政权合法性的考虑，统治者十分重视黄河的治理，“黄河治理不只是水利工程，更成为关涉甚重的国家政治工程”[48]。鸦片战争，尤其是太平天国运动之后，“自强”“求富”成为时代主题，包括黄河治理在内的河务被边缘化。加之中央权力下放，地方势力增强，对于黄河治理这种需要跨省协调、统筹兼顾的大工程而言，中央与地方都是既无兴趣、也无精力，黄河治理成为他们唯恐避之不及的麻烦和包袱。与此同时，外国人尤其是西方人对黄河和黄河水灾的认知日益加深，在意识到发展黄河内河航运业不可行之后，他们开始拓展在黄河治理方面的工程承包和技术输出业务。

民国时期，政府对外国人参与黄河治理逐渐放开，从引进外国先进技术器物，聘请外国水利专家到接纳外国治河理念，再到最后由外商完全承包黄河决口堵筑工程，外国人对黄河治理工程的参与逐渐深入。德国的恩格斯、方修斯，美国的费礼门等外国水利专家都先后对中国水利进行实地考察和研究，他们也带来了先进的水利技术和理念。政府在与这些外国人交往过程中，也逐渐变被动为主动，采取措施推进中国水利建设事业。如派遣留学生出国学习西方先进水利技术，设立近代水利技术研究机构。李仪祉等留学生学成归来后成为推动中国水利现代化的骨干，中国第一水工实验所等科研机构则提高了工程效率，促进了水利教育。

因此，以1921年山东利津黄河宫家决口后的应对措施——将决口堵筑工程外包给美商亚洲建业公司为窗口，可以一窥近代以来中国对西方先进水利技术和经验由被动有限接受到主动开放合作的转变。