我国民用无人机空域准入行政许可法律属性研究

朱卓蓬

(长春理工大学 法学院，吉林 长春 130000)

民用无人机产业的快速发展既使得无人机数量快速上涨，也使得无人机逐渐向商业领域延伸。然而，频繁发生的无人机违法飞行事件以及无人机引发的安全事件促使无人机的研究视角从技术转向监管。在低空空域改革的背景下，民用无人机纳入低空空域管理体系是亟待解决的现实问题。民用无人机空域准入还无法通过非许可的管理方式有效解决，原因在于民用无人机空域准入会带来负外部效应。第一，民用无人机存在侵权风险。民用无人机可能会对他人的人身权、财产权以及隐私权造成损害。2012年,厦门加能电力科技有限公司与陈亚新财产损害赔偿纠纷案，法院认定无人机因未尽到安全保障义务应对汽车的侵权行为承担赔偿责任。(1)厦门加能电力科技有限公司与陈亚新财产损害赔偿纠纷案(2014)“厦民终字第3864号”。无人机所具有的传感器在飞行过程中会收集大量数据，极易侵犯公民隐私权。第二，民用无人机存在安全风险。首先，因民用无人机本身的技术缺陷带来的安全隐患。目前，民用无人机自身的避让技术还不够完善，大部分民用无人机还不具备感知与规避能力。其次，民用无人机的不当用途对公共安全造成威胁。最后，无人机会影响数据安全。无人机作为一种人工智能设备，可能会成为黑客攻击的对象，从而造成无人机自身管理数据以及无人机所收集数据的泄漏风险。

2018年1月，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。但在无人机制度构建被热烈讨论的当下，行政许可视角鲜少被人关注。民用无人机空域准入的法律属性是什么？如何通过设定行政许可，实现民用无人机监管、维护产业发展、国家安全保障以及公民权利三者的平衡？作为无人机制度建构的基础性问题，无人机空域准入的法律属性将决定无人机监管思路是宽松还是严格。鉴于此，笔者将围绕民用无人机空域准入行政许可法律属性展开讨论。

一、民用无人机空域准入许可的界定

(一)民用无人机概念界定

无人机，从最广泛的意义上来解释，即正在飞行的，没有指挥和驾驶飞机人员的设备。“无人”就目前的发展来看还未包括载乘客飞行。我国无人机的概念在立法上还未统一。2016年中国民航局发布的《轻小型无人机运行规定(试行)》中将无人机定义为，由控制站管理(包括远程操控或自主飞行)的航空器。《征求意见稿》第五条将无人机限于遥控驾驶航空器与自主航空器。2021年10月，深圳市发布的《深圳市民用无人机管理暂行办法(征求意见稿)》中规定,无人机是指没有机载驾驶员，自备飞行控制系统的航空器。国外对无人机的界定也略有不同。美国在无人机发展路标中表明，一种动力装置，没有操纵人，能够自动操纵或者遥控操纵，能够重复使用或回收，能够携带致命或非致命的有效载荷。[1]21可见，无人机的典型特征为没有机载驾驶员以及具有飞行控制系统。我们有时会将无人驾驶航空器与无人机等同，但实际上无人机的外延小于无人驾驶航空器。无人机不包括模型航空器等无法自主飞行的航空器。

民用无人机与国家无人机相对应，两者的分类主要在于无人机管理者与用途的不同。国家无人机由政府或军事部门管理，主要用于执行军事、海关、警察等飞行任务。民用无人机由自然人、法人或非法人组织基于民商事目的所拥有、管理和使用的无人机。[2]有学者将民用无人机分为工业级无人机(指针对企业、政府公共服务用的无人机)和消费级无人机，有学者区分为个人用途的无人机与商业用途的无人机。[3]由于行政机关执法类无人机不在本文讨论范围之内，因而笔者选择后者作为民用无人机分类。个人用途的无人机即娱乐型无人机，一般由个人或家庭持有，以娱乐为目的使用，具有自重较轻与载重有限的特点。商业用途的无人机即商业型无人机，可以用于航拍、物流配送等经营性活动。在此，将民用无人机界定为以民用活动使用为目的的，机上没有驾驶员操作的具备飞行控制系统的遥控航空器以及自主航空器。

(二)低空空域概念界定

民用无人机的准入空域特指低空空域。低空空域在国际上还未形成统一的划分标准。在我国，根据2010年《国务院、中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》关于低空空域的规定，各类低空空域垂直范围原则为真高1000 m以下，不同地区可根据本地区实际和需要进行调整。出于对航空安全的考虑，低空空域还未全面对民用无人机开放。民用无人机可以飞行的空域被称为隔离空域，即专门分配给无人机运行的，限制其他航空器进入以避免碰撞的空域。隔离空域的设置是为了与有人驾驶航空器隔离运行并保持一定间隔的空域。隔离空域通常采用“区域管理+高度管理”的方式对无人机飞行进行限制。[4]隔离空域包括适飞空域与管制空域。目前，大部分省市规定微型无人机进入适飞空域无须申请飞行计划，无人机进入管制空域均需申请飞行计划由空域管理部门进行审批。

(三)民用无人机空域准入行政许可概念界定

广义上的无人机空域准入行政许可一般指民用无人机使用阶段的各类许可，是典型的多级许可，至少包括三级许可要求：民用无人机驾驶员执照、空域管理和飞行计划审批。若无人机以商业为目的飞行，法人还需要具备无人机经营许可。为确保无人机飞行的安全性，无人机进入空域飞行前应具备所列许可。狭义上的民用无人机空域准入行政许可仅指无人机飞行许可，仅包括飞行计划申请和隔离空域申请。通用航空是传统航空活动，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动。(《中华人民共和国民用航空法》)通用航空空域准入行政许可，即通用航空飞行审批，空域管制部门需要对申请人按照法律规定申请的飞行计划审批或飞行任务进行审查并批准。

我国《行政许可法》第十二条规定了五种许可形式：普通许可、特许、认可、核准以及登记。在法律属性辨析上，民用无人机驾驶员执照属于认可，民用无人机空域申请属于特许，民用无人机飞行计划审批还存有争议。无人机经营许可与出租车经营许可类似，是对从事作业类以及无人机培训类经营活动的许可，应属于特许。由于无人机空域准入所涉及的许可数量较多且法律属性还未明晰，因而从整体上对无人机空域准入行政许可进行审视，可以更好地把握民用无人机法律制度建构。笔者从广义的角度理解无人机空域准入许可，将民用无人机空域准入行政许可界定为，空域管制部门对申请人在无人机进入低空空域飞行前提出的是否具备安全飞行条件的申请，经依法审查做出的同意或不同意决定。

二、民用无人机空域准入法律属性之争鸣

民用无人机空域准入是特许抑或是普通许可。在法定的行政许可分类中，除特许以外，其他四类行政许可事项仅在形式上有区别，实质上都属于一个类型的许可，可以被统称为普通许可。[5]普通许可与特许之间有着明显的区别，给无人机空域准入许可的法律属性探究提供了理论基础。目前，我国民用无人机空域准入延续了通用航空的空域准入模式。通用航空空域准入属于特许，航空器未经许可禁止进入空域飞行。对于通用航空空域准入行政许可主要表现在两个方面，一是对于航道的严格管控，二是航班时刻的竞争。围绕着民用无人机空域准入法律属性的界定，出现了“特许”说以及“普通许可”说两种观点，形成了理论争鸣。通过梳理发现，“特许”说关注公权力对民用无人机的监管，“普通许可”说着眼于公民私权利的保障。

(一)“特许”说

持民用无人机空域准入是特许属性的学者认为，在制度构建中应当设立一般禁止原则，即禁止任何个人、团体(包括政府部门及其工作人员)飞行无人机，除非获得航空管理部门的批准。[6]美国学者Ryan J.VanOver提出联邦法规对于娱乐型无人机的监管过于宽松，从而导致隐私、安全以及安保等问题无法解决，出于这个原因建议密歇根州制定自己的州法规。[7]学者们皆强调了安全价值在航空业发展中的突出作用，对民用无人机应当强化监管。面对民用无人机空域准入存在的各类安全问题，特别是利用民用无人机侵犯国家安全或是进行恐怖活动的禁止，应在立法中充分体现风险预防的理念。从实践层面而言，民用无人机空域准入的特许属性也得到广泛的认可。2016年民航局空管办在《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》中规定，民用无人机可以在隔离空域飞行。但是在飞行前，民用无人机飞行需要对飞行计划进行申报。部分地方立法采取对无人机空域准入“一刀切”的监管模式。例如，2017年齐齐哈尔市政府发布《关于加强齐齐哈尔地区“低慢小”航空器管理工作的通告》中规定，严禁“低慢小”升空物体擅自飞行。《征求意见稿》略有放松，对微型无人机取消了禁飞区域外的飞行计划申报，但在许可条件与程序上仍严格。无人机想要在管制空域飞行，需依据更为繁杂的程序向空域管制部门提出申请，经批准后方可飞行。

(二)“普通许可”说

持民用无人机空域准入是普通许可属性的学者认为，无人机进入空域飞行是权利，在权利主导下，空域准入行政许可为普通许可属性，在制度构建上应对无人机风险进行评估，设置有差异的行政许可程序与条件。[8]一方面，单纯的民用无人机空域准入的特许属性无法满足各方利益需求。民用无人机空域准入制度的建设需要平衡风险防控、产业发展以及用户权利三者之间的关系。将通用航空空域准入的特许属性直接套用于民用无人机空域准入，必会极大限制民用无人机产业的发展以及公民权利。另一方面，无人机的数量远多于有人驾驶航空器，限制飞行也会限制无人机的生产与销售。

三、我国民用无人机空域准入许可法律属性重塑

民用无人机空域准入许可所涉及的不仅是具有经营性质的营业领域，也涉及以娱乐为目的的飞行。以行政主体对行政相对人所持有的无人机是否具备空域准入条件的审查、判断、认定以及确认为表象。其实质是对原本依据法律、法规限制的空域使用自由权的恢复与解禁。基于安全、权利以及发展的三者平衡，单纯的空域准入行政特许属性已经无法适应现实的需求。民用无人机的数量激增，截至2018年无人机实名登记信息系统显示，已登记注册约28.5万架无人机，用于个人娱乐的无人机约19.2万架。(中国民用航空局航空器适航审定司《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》(2019年))我们不应笼统地对无人机空域准入进行定性，也不应单纯地根据无人机的自身重量对无人机进行分类规制。除实定法分类以外，在行政许可理论上王克稳教授提出依据行政许可的功能与作用，大致可以将行政许可分为三大类型：一是资源配置类，二是市场准入类，三是危害控制类。[9]民用无人机空域准入行政许可兼具这三种许可属性。除具有通用航空的市场准入特性以外，还需对资源配置类以及危害控制类分类讨论。因而，可以在行政许可的视角下，将无人机空域准入许可的性质与无人机的分类联系起来，依据民用无人机的用途进行分类，对民用无人机进行分类许可，分级监管。

(一)娱乐型无人机的普通许可属性

在实定法意义上，娱乐型民用无人机空域准入许可属于普通许可。娱乐型无人机主要是指以个人爱好或娱乐为目的使用的无人机。首先，公民所获得的无人机飞行权是权利解禁。民用无人机飞行所涉及权利具有多样性。王锡柱学者从三个方面对无人机飞行所包含的权利进行了深刻阐述。其认为无人机作为一种航空器，属于动产，公民具有占有、使用、收益以及处分的权利。[8]无人机空域准入是公民财产权的行使，是财产利益的充分发挥。同时，无人机是一种空中平台，根据不同的需求可以具备不同的功能。在飞行时会涉及公民的表达自由等与飞行目的相关联的权利。此外，无人机飞行还是低空空域使用权的体现。部分学者认为公民的低空空域使用权来源于物权。[10]48低空空域可以成为物权的客体，与海域、地域同属于国家资源，不能排除公民的占有和使用。以普通许可的方式，可以更好地将娱乐型无人机纳入低空空域体系。

其次，娱乐型无人机空域准入许可属于“涉及国家安全、公共安全以及生命财产安全”范畴。在许可的理论分类上，娱乐型无人机空域准入许可属于危害控制类许可。危害控制类许可是指以预防和控制社会危害性活动为目的的许可。保障安全是航空发展中最重要的原则。诚如上文所言，民用无人机在飞行时具有较大的风险，易造成负外部效应。当民用无人机的飞行活动会影响到公共安全或他人权利时，行政主体通过设立行政许可在事前控制所存风险。表面上看，许可指向的是空域，实际上是对行政相对人使用空域进行无人机飞行行为的许可。危害控制类许可具有超强的管制属性与超高的许可风险。[11]空域管制部门颁发各类空域准入许可体现对于空域管理的管制属性。在立法中设置了明确的许可条件，对于空域准入许可的批准，以法定条件为标准，行政机关不享有自由裁量权，符合许可条件的行政相对人即可获得许可。空域管制部门所提供的空域管制服务表明其承担了较高的许可风险。行政许可的监管包括事前、事中以及事后三部分。空域管制部门在批准许可后，面对飞行中的风险还需通过事中动态监管以及事后许可退出对许可事项进行全过程监管。

(二)商业型无人机的特许属性

在实定法意义上，商业型无人机空域准入许可属于特许。商业型无人机是指以营利为目的使用的无人机，较为典型的是物流无人机的集群飞行。首先，法人需经行政主体授权才能取得空域使用权。我国空域具有主权属性，作为我国领空，我国对其有完全的、排他的主权。空域也具有公权属性，根据《宪法》第九条规定，低空空域作为一种自然资源，属于国家所有。商业无人机空域准入许可在逻辑上的表现为国家禁止、国家许可和产生法律后果。国家具有干预低空空域资源利用的立法权和管理权,同时，国家也具有审慎管理保护自然资源的义务。[12]国家为了优化低空空域资源利用，将部分低空空域占有、使用以及收益的权利以特许的方式授权给企业，由企业代表国家履行所有权职能。商业飞行服务于不特定人群，飞行频率较高，且商业无人机的大规模发展必定需要打破目视飞行的局限性，对驾驶员具有较高的要求。国家的任务就是在所有合格申请者中找到最佳的申请人，并且授予他开发低空的权利，同时努力保证分配效率。[13]207

其次，商业型无人机空域准入许可属于特许相关的“自然资源开发利用”范畴，属于对自然资源的配置。资源配置类许可是为国家所有或垄断的资源，除国家直接使用或经营的以外，其使用权或经营权以审批方式出让而设立的。低空空域属于自然资源，具有稀缺性。民用无人机在飞行的过程中占据了一定的低空航道，在时间与空间上具有排他性。若想要使无人机成为综合交通运输体系的组成部分，必定需要开发低空空域成为无人机运输航道。商业型无人机受许人对于低空空域的利用是特许利用，而非自由利用。在客观上，娱乐型无人机与商业型无人机都是利用了低空空域可作为空中交通道路的基本功能。但就使用者的主观目的而言两者不同。商业型无人机是通过运输货物而赚取利润。商业型无人机的发展拓展了低空空域的多元化利用方式，公民虽有低空空域使用权，但限于空域商业化使用的目的，并非所有公民都可以以商业目的使用低空空域。在满足公民以娱乐为目的使用低空空域的前提下，为实现无人机的商业化功能对低空空域以特许的方式进行配置，实现公物的特许利用。

四、结论

低空空域是重要的自然资源，将无人机纳入低空空域体系是对低空空域开发与利用的重要方式。正如文中提及的，自然资源是行政特许的必要条件，但不是充分条件。在民用无人机的空域准入制度建设中，在传统的通用航空空域准入基础上还应考虑其他因素。目前，美国将无人机分为娱乐型无人机、小型商用无人机以及民用非小型无人机进行分类监管。欧盟以运行中心为原则，将民用无人机分为开放类、特许运营类以及审定类无人机分类规制。我国民用无人机在制度构建中，需要以民用无人机空域准入许可法律属性为基础，结合民用无人机因重量、飞行目的以及飞行空域所带来的不同风险展开讨论。

娱乐型无人机普通许可的法律属性表明在该类无人机监管中可以放松事前监管，转而加强事中事后监管。在事前监管方面，对无人机的重量进行划分，对于风险较小的娱乐型无人机设置飞行条件，只要行政相对人的飞行符合要求即可。在事中监管方面，合理对民用无人机动态管理。对于风险极小的无人机，取消动态监管，例如250 g以下的微型无人机,但应加强飞行应急处理能力。在事后监管方面，强化违规处理能力，明确侵权责任划分。

商业型无人机行政特许具有法律属性，其所存在的还需考量无人机从事何种商业飞行。从政府与市场关系角度去理解，国家对自然资源的管理权实质上是国家干预自然资源配置的权力，其权能的设定应是以解决市场失灵为限。[12]从目前法律设定来看，物流无人机的飞行许可相较于一般的无人机经营性运行，如航空摄影、空中拍照等，更加严格。