交通事故责任认定书的法律效力

张云鹏

河北大学法学院，河北 保定 071002

《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）是我国法律体系下一部重要的行政法，其自2003年首次颁布以来历经3次修改，在社会经济生活中起着重要作用。《道路交通安全法》为道路参与者提供了价值指引同时规范了在道路交通安全领域行政管理部门的职权，更为交通事故当事人维护自身合法权益提供了法律依据。社会经济快速发展，我国机动车保有量已位居世界前列，交通事故案件也一跃成为全部民事案件中占比最重的案件。［1］随之而来的是交通事故当事人对交警部门处理案件的异议和不满。《道路交通安全法》将交通事故责任认定的职责赋予了交警部门，交警部门依职权履行职责本无可非议，但处于事故争议的焦点，出具的交通事故责任认定书常常难以让事故双方同时满意。由于交通事故责任认定事关事故双方的切身利益，而引发当事人对交警事故责任认定是否公正的质疑，更有不少事故当事人将矛头指向交警部门，以不服交通事故责任认定为由，或者行政不作为为由提起行政诉讼。理论界对于交通事故责任认定是否属于行政诉讼受案范围是否可诉的问题有着不同的争论。以余凌云教授为代表的学者主张交通事故责任认定可诉。［2］也有学者认为交通事故责任认定不可诉。［3］司法审判中各地对于该类案件的处理也是莫衷一是。从交通事故案件复杂的法律关系上看，单纯论证交通事故责任认定是否属于行政诉讼受案范围难免有所局限，也难以照顾各方合理关切，将交通事故案件拖入行政诉讼更是增加了当事人的诉讼成本，不利于化解纠纷维护社会秩序之稳定。厘清交通事故责任认定书与民事审判、刑事追责之间的关系便于分析其效力存在的空间。

一、基于行政法的民事与刑事责任关联

（一）道路交通安全与秩序体现行政法律关系

《道路交通安全法》第一条中明确规定了，该法创设的目的之一即维护道路交通秩序，减少交通事故发生。基于该目的，该法通过对道路交通参与的机动车、非机动车、行人等主体作出了规定，对各道路参与主体的通行规则也作了明确规定，并在第五章交通事故处理中明确规定了公安交警部门的法定职权地位，同时为违反《道路交通安全法》的行为设置了法律责任，包括警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留等。

从部门法的角度来看，《道路交通安全法》是行政法，是调整行政机关与相对人之间行政法律关系的部门法。我国《行政诉讼法》通过肯定列举的方式明确对行政处罚不服的可以提起行政诉讼，即道路参加者在道路交通中违反道路交通安全，公安交通行政机关作为行政机关一方有权依法处罚，行政相对人在收到行政处罚后，对处罚不服的有权提起行政复议和行政诉讼进行救济。这对法律关系在实践中并没有太多争议，有争议的是发生交通事故时产生的多种法律关系交错时的处理结果，即交通事故责任认定书。交通事故发生后交警依法出现场调查事故原因、勘察事故现场、并结合专业鉴定机构对违法事实进行确认后作出交通事故认定书。交通事故认定书在《道路交通安全法》中被定义为证据使用，但正是因为这份证据承载了行政处罚、民事赔偿以及刑事追责的基础，使得它成为各方关注的焦点。承担不同的责任意味着负担不同的民事赔偿及是否承担刑事责任。那么交警部门作出的交通事故责任认定书是否是行政行为，对其能否进行行政诉讼救济，便成为一直以来存在争议的问题。

交通事故责任认定是否可诉取决于对该行为的定性，如果认为作出交通事故责任认定是具体的行政行为，无疑其对行政相对人作出错误认定是可以进行诉讼救济的。有学者通过分析《道路交通事故处理办法》（已废止）和最高人民法院公布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等法律法规后认为道路交通事故的责任认定是一种典型的公安具体行政行为。［4］但是在最高人民法院公布的公告案例“罗某富不服道路交通事故责任认定案”中，法院认为“对道路交通事故进行责任认定是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。［5］对于可诉与否的争议有其历史原因，但交通事故责任认定诉讼并非解决交通事故纠纷的终点，交通事故责任认定无论是否进行行政诉讼都改变不了交通事故纠纷中各方利益关切的不满。因此，跳过是否行政诉讼的形式来看如何解决交通事故纠纷中的矛盾是法律解决冲突的根本所在。

（二）公民财产权益保护体现民事法律关系

《道路交通安全法》第一条除了设定维护道路交通安全秩序之外还强调了对人身安全的保护，对公民、法人和其他组织的财产安全的保护。对公民人身、财产的保护体现在交通事故发生后产生的侵权损害赔偿。

《民法典》颁布后在侵权责任编用一章篇幅规定了因机动车交通事故而产生的侵权责任。机动车发生交通事故造成损害的，依照《道路交通安全法》和《民法典》的有关规定承担赔偿责任。民事赔偿是交通事故发生后发生争议最多的地方，交通事故双方对于事故责任往往有不同的看法，而交警部门在处理交通事故时会根据事故发生的现场确定事故发生的因果关系和原因力大小来确定双方在事故中所应承担的责任。根据《道路交通安全法》及相关司法解释，交通事故发生后根据双方在交通事故中各自的过错程度来划分责任。通常责任认定有如下几种分类：一方承担全部责任；一方承担主要责任，一方承担次要责任；双方承担同等责任。实践中，如果交通事故一方不接受交警部门的调解，或者调解难以达成的，通常会通过法院诉讼解决。而对于调解的不认同原因主要在于对事故责任划分的不认可。但法院在审判实践中通常会依据交通事故责任认定书确定的责任大小，划定相应的民事赔偿。

（三）公共安全与人身损害相关的可能构成刑事法律关系

《道路交通安全法》中多处规定了构成刑事犯罪的情况。这在刑法体系中称之为附属刑法。这种立法形式被世界各国所采用，也因其分散概括与各个领域形成与刑法体系化的渊源结构而成为不可分割的一部分。［6］《道路交通安全法》第九十一条规定了酒驾刑事犯罪，也就是人们常说的酒驾入刑。酒驾行为根据饮酒量分为饮酒驾驶和醉酒驾驶，并根据酒驾的不同后果划分为行政处罚与刑事处罚。行政处罚主要表现为罚款、拘留、吊销驾驶执照，而刑事责任则表现为拘役和有期徒刑等。除此之外还有多处涉及刑事犯罪的规定，包括伪造车牌、交通事故逃逸等情况。

通常刑事案件是由公安机关来侦办，但在道路交通领域，由于《道路交通安全法》规定了交通事故由交警部门处理，通常发生交通事故后也是由交警部门先行勘察，对交通事故责任认定之后根据相关法律构成刑事犯罪的移交检察机关。尤其是在交通事故中造成死亡或者重伤的情况，交通事故责任的划定成为了入罪与出罪的关键，例如，死亡1人或者重伤3人以上，负事故全部或者主要责任的构成交通肇事罪。①《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕33号，自2000年11月21日起施行）。由于交通事故发生的情况的多样性，很多时候无法还原真实发生的情况，交警部门更多的是通过现场勘察以及司法鉴定来还原事实，然后根据相关的规范作出责任认定。这个过程既有客观的事实也有主观的判断，尤其是在没有明确的标准规范的情况下，主观臆断或者外部干扰往往影响责任认定的客观性。也是导致入罪出罪的不公正的主要原因。刑事责任的承担与否同时也与民事赔偿的数额密切相关，承担了刑事责任意味着交警认定其更多的交通事故责任，同时也必然要承担相应的行政处罚、民事赔偿。

交通事故责任认定一锤定音实质性地影响着刑事责任的追究与否。当事人对于责任认定持不同意见除了申请复核之外缺乏更多的救济途径。尤其在当前交通事故处理过程不完全透明的情况下，其公信力不断受到质疑。

二、交通事故责任处理缺乏标准与有效监督

（一）交通事故处理程序之标准存在的意义与价值

交通事故责任认定之中的主观性和人为性一直为人们所诟病，也是影响交通事故纠纷快速解决的障碍。经过众多学者的调研与论证，认为将交通事故责任认定纳入行政诉讼范围能够满足交通事故当事人对于责任分配不公的救济之需，但引入行政诉讼无疑加剧了纠纷解决的复杂性，在事故处理未结之时再加上一层行政诉讼，势必加剧当事人的诉讼负担，平衡利弊得失显然这并非要成为必然之举。但不纳入行政诉讼受案范围也无法解决交通事故责任认定的公平处理问题。因此，在事故处理的核心环节“责任认定”上，统一认定尺度，增强事故责任的可预测性和认定责任的可操作性，让权力在阳光下运行不失为一个不错的选择。鉴于此，北京市制定的首部地方性交通事故定责规范——《北京市道路交通事故当事人责任确定标准（试行）》打响了规范交通事故责任认定的第一枪。

北京市实行的交通事故责任规范核心是细化、量化交通事故中双方的过错，根据交通事故发生时各方对于造成事故的作用不同以及违法程度不同将过错分为AB两个等级。并根据从实践中总结出的经验将导致事故发生的情况按照情节轻重逐一作出分类。A类代表严重地违反交通安全法的情形，B类次之。综合交通事故中各方过错类型进行叠加合计后做对比来确定双方的责任。［7］这个标准结束了长期以来靠办案交警的经验来判断的时代，使交通事故责任认定有法可依。该标准实施以来使责任认定更透明了，为规范交通事故责任认定开辟了一条崭新的道路。

该标准自2005年试行以来并没有从地方性规范性文件进一步提升其效力位阶，也没有其他省份效仿。通过中国司法裁判文书网上以该标准为关键字搜索发现，2017年之前仍有在民事审判中适用该标准，而在2017年之后的审判文书中，部分审判更是对该标准只字不提。“2020年徐某枝、黄某鹏诉祁某交通事故责任纠纷案”中，北京三中院表示经与北京市交管部门核实，交通事故认定中已不再适用《北京市道路交通事故当事人责任确定标准（试行）》的相关规定，均需依据《道路交通事故处理程序规定》，根据当事人行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。虽然在北大法宝和威科先行等法律数据库中搜索该标准依然显示是现行有效，但其作为一个效力位阶较低的规范性文件已经悄然消失了，这无疑是行政权加强的表现。

（二）急需发布交通事故责任认定与民事赔偿法律责任的司法解释

由于我国法院秉承大陆法系的职权主义思想，在各级法院审判中难以做到同案同判，更由于交通事故案件情形各异，难以形成统一的裁判标准。在赔偿比例方面法院通常有较大的自由裁量权，这也导致相同的交通事故责任认定下，出现不同的赔偿比例。在中国司法裁判文书网上搜索交通事故纠纷，不难发现对于承担同等交通事故责任的民事侵权赔偿金额比例有50%的，有60%的，还有承担70%的。主要原因在于法院对侵权赔偿责任与交通事故责任认定的混同，相当一部分法院审理民事赔偿案件确定赔偿金额时是参照交通事故责任认定而作出的。

举例说明，机动车与非机动车引发的交通事故相当一部分支持采用无过错责任原则。［8］意在保护弱势群体，对根据危险的机动车苛以严格的安全注意义务。另一种观点是，当机动车与非机动车驾驶人或者行人之间发生交通事故时应当适用过错推定原则，此外机动车一方仍要额外承担适当比例的无过错责任。［9］后一种方式也是理论界认可度比较高的，而在司法实践中，基于请求权的民事审判可能因为当事人的诉讼请求不一而导致判决的结果各异。但仍有许多司法判例表明法官审理交通事故纠纷案件时简单将交通事故责任等同于民事侵权赔偿责任进行判决，这无疑是法律适用上的错误。其原因一方面是缺乏标准性的规范加以约束，另一方面也是缺乏相应的监督救济机制。最高院应当出台相关的司法解释将交通事故责任认定与民事赔偿责任区别开来，使得审理该类案件时更加明晰确定。

（三）增加交通事故责任认定救济与监督途径防止权力滥用

《道路交通安全法》中附属了刑事责任追究的条款意在规制严重违反该法的行为。严重违反《道路交通安全法》，引发对公共安全、公民人身安全和财产安全重大损害是《刑法》所禁止的行为，体现了《刑法》对重大法益的保护。本文从交通事故责任认定的角度阐述交警部门在追诉犯罪与维护道路交通安全中扮演着重要角色。根据最高院司法解释规定，交通肇事罪的入罪有明确的标准，其中一个重要指标就是交通事故责任认定中的责任。而交通事故中当事人责任认定缺乏标准化、明确化的依据时交通事故责任认定的公信力将大打折扣，尤其是在监督机制上的缺失。

当事人对于交通事故责任认定不服的唯一救济途径就是申请上级机关进行复核［10］，如果没有很好的监督制约机制，上下级所出认定又没有实质性的审查与改变，当事人的权益极易受到恣意处置。对一个罪犯的放纵其实是对社会秩序的藐视。在部分交通事故责任认定不能得到行政复议、行政诉讼的救济，检察监督又形同虚设的情况下，很多不公正的案件求告无门，不得已走上信访之路，这给政府和社会造成很大的不稳定因素，影响社会和谐。只有将交通事故责任认定纳入监督体系，使这个过程透明，亦或明确其效力范围，使当事人能切实得到公正客观的处理才能解决纠纷，降低诉讼率。

三、司法体制改革建议

职权主义下的诉讼模式有其优点，也有其不足之处。我国诉讼深受职权主义影响，行政机关的决定在具体案件中深深影响了司法审判。从交通事故责任纠纷案件中可以略见一斑。交通事故责任认定“一锤定音”的说法并不为过，即使有法律指出在审判实践中法官可以通过相反证据推翻交通事故责任认定书不予采纳，而司法实践中推翻交通事故责任认定书的案例凤毛麟角。通过检索中国裁判文书网不难发现，绝大多数的法官对于交通事故责任认定书持采纳意见。一方面法院无权推翻行政机关的认定，另一方面法院也不具备专业的认定知识，但无论如何专业，交警部门对交通事故责任的认定同样是依据法律来进行的。从这个角度来看，域外国家交警在诉讼中并不担任裁判的角色，而只是充当事实的见证者，或者专家人员的角色，最后将最终的法律适用和裁判交给法官。

交通事故原本是交通参与者在道路交通行为中发生的纠纷，其最终的法律责任却很大程度上取决于行政机关的认定，这无论从哪个角度来看都使行政机关无形之中影响了法官。而行政机关所作的认定又没有适当的监督和救济机制使得纠纷化解之路充满艰辛，即使经过法院判决，依然会有很多上诉不服的案件，甚至申请再审。这无疑是对司法审判的不认可。

未来应该将行政机关的职权置于阳光之下，加强监督。建议将行政机关的交通事故责任认定权的效力交给当事人选择，如果当事人认可交警部门的责任认可，双方必然签署调解协议，交通事故责任认定生效；如果一方当事人不服交通事故责任认定，可以提起民事诉讼，此时不宜将行政机关所作的文书当做有效力的文书，而应当由当事人根据事实和法律依据在法庭上一争高下，最终由法院作出判决。