新时代内蒙古坚持和完善民族区域自治制度的事实与经验——基于“两个结合”视角

王瑞军，郝敏敏，王莹莹

（内蒙古师范大学民族学人类学学院，内蒙古呼和浩特 010022）

一、“两个结合”的来源依据

党和国家历来重视少数民族和民族地区的发展，在我国革命早期就提出用自治的方法解决中国的民族问题，开启了民族区域自治的伟大实践。民族区域自治制度是中国共产党将马克思主义民族理论同多民族的国情以及解决民族问题具体实践相结合的产物，是我国人民民主专政在民族地区的制度体现，是中国特色解决民族问题正确道路的基本政治制度安排。

面对纷繁复杂的国内、国际环境，在不同的发展阶段，党对民族区域自治制度的认识呈现如下发展脉络。1957年，周恩来同志在青岛民族工作座谈会上明确指出“民族区域自治是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合。”［1］1992年，江泽民同志在中央民族工作会议高度肯定“民族区域自治制度把国家的统一与少数民族聚居地区的区域自治有机结合起来，把政治因素与经济因素有机结合起来，是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度，是我们党和各族人民的一个伟大创举。”［2］2005年，胡锦涛同志在中央民族工作会议上再次强调“在国家统一领导下实行民族区域自治，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。”［3］

新时代以来，站在中华民族永续发展的战略高度，习近平总书记在2014年中央民族工作会议上明确指出“两个结合”在民族区域自治制度中的基础地位和实践价值：“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容。要坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，把宪法和民族区域自治法的规定落实好，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。”［4］习近平总书记准确把握新时代我国民族工作面临的机遇和挑战，概括提出“两个结合”论断。此后，“两个结合”论断深刻影响着民族地区发展全局。习近平总书记在2019年的全国民族团结进步表彰大会上明确部署“坚持和完善民族区域自治制度，做到统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合。”［5］

二、统一与自治结合下民族区域自治制度的完善与发展

中国共产党在坚持和完善民族区域自治制度的几十年中，坚持统一与自治相结合，贯穿自治机关建立完善、民主法治建设、少数民族干部培养选拔任用等诸多方面。通过不断完善和深化，制度优势持续巩固并发挥作用，民族自治地方经济社会实现了全面跨越式发展。

（一）内蒙古自治机关的建立和完善坚持统一与自治结合

1947年，内蒙古自治政府成立，拉开了内蒙古地区民族区域自治制度探索和实践的序幕。受马克思民族理论和苏联民族问题影响，党的有关领导人在革命早期就意识到要想建立一致对外的统一国家，少数民族和民族地区极其重要。因此，依靠少数民族、发展少数民族的行动贯穿党的革命的始终，决定采取自治而非自决、联邦制的方式解决中国的民族问题。

中华人民共和国成立以后，面对“三股势力”的颠覆和渗透，内蒙古各族人民始终坚持统一的中国不动摇，不断建立和完善蒙古族以外的其他少数民族的区域自治，先后建立了3个自治旗、18个民族乡和苏木。民族识别工作在全国广泛开展，内蒙古“三少民族”的身份得到确认。为了帮助“三少民族”发展，同其他民族一样平等享受各项权利，党正确领导“三少民族”逐步实现民族区域自治，于1952年和1958年建立自治旗。“三少民族”通过设立自治机关，可根据自身实际情况行使自治权，自主管理本民族、本地区内部事务。此外，内蒙古先后建立了11个民族乡和苏木作为民族区域自治的补充形式辅助管理“三少民族”事务。同时，也为世居内蒙古的满族、回族、俄罗斯族、朝鲜族建立了7个民族乡，帮助世居少数民族和少数民族聚居区发展。

（二）民主法治建设中彰显统一与自治结合

1984年，国家颁布《中华人民共和国民族区域自治法》，标志着民族区域自治制度法制化进程加快。内蒙古自治区党委和人民政府坚决执行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》，制定了一系列涉及各族人民生产生活各个领域的自治条例和单行条例。不仅实现了民族团结进步，而且促进了民族地区经济社会持续向好发展。《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，为帮助少数民族和民族地区发展提供了法律制度保障。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》是上位法，一定意义上体现了“统一”；自治条例和单行条例是下位法，体现了“自治”，二者相辅相成，彰显了民族区域自治法律领域对统一与自治相结合的遵循。

（三）少数民族干部培养选拔贯彻统一与自治结合

培养少数民族干部是解决民族问题和做好民族工作的关键。内蒙古自治政府成立后需要大量懂得党的方针政策、熟悉少数民族语言文化的干部来开展民族工作、落实民族政策。新时代，内蒙古认真学习贯彻习近平总书记关于民族工作的重要论述和考察内蒙古的重要指示批示精神，以“维护党的集中统一领导态度特别坚决、明辨大是大非立场特别清醒、铸牢中华民族共同体意识行动特别坚定、热爱各族群众感情特别真挚”［6］为标准，培养选拔任用少数民族干部。选拔过程通过加分、放宽限制、设置蒙汉兼通岗位等优待政策优先招录少数民族干部；培养过程通过各类培训班、进修班增强干部素质，通过挂职、选调、轮岗、对口帮扶等政策丰富干部实践经验、提升工作能力；同时也注重培养少数民族科学技术人才和医疗卫生人才，相继出台一系列培养少数民族人才的政策、条例。

三、民族因素与区域因素结合促进少数民族和民族地区发展

内蒙古一直都是各民族交融汇聚的场所，生活着汉族、蒙古族、回族、满族等55个民族，其中8个为世居民族。少数民族主要分布在内蒙古东部、牧区、边境地区，与其他民族交错杂居。多样的民族成分、复杂的区域特点、不同的发展阶段性，造就了内蒙古多元的经济类型和生产生活方式。因此，内蒙古在坚持和完善民族区域自治制度的过程中，只有既注意复杂的区域特点，又关注各民族的历史文化特点，尊重发展的规律性，因地制宜地实行差别化的区域性政策，才能既解决好民族问题，又实现全域协调发展。

中国的民族区域自治既不是民族的自治，也不是区域的自治，而是“以某一个民族（一般是以人口较多的民族）为自治民族的形式出现，其他民族共享、共治的区域自治。”［7］一般来说，一个民族可以在多个聚居区建立自治机关，已经建立的自治单位可以包含多个民族。相关部门在实际工作中只有将民族因素与区域因素相结合，充分调动两方面的积极性并且贯穿到经济、文化、社会、生态各领域，才能使民族区域自治制度为中华民族共同体建设夯实根基。

（一）民族因素与区域因素相结合，推动经济高质量发展

1.依托地缘优势，推动对外开放

内蒙古在坚持和完善民族区域自治制度的过程中，依托位于边境的区域优势，加大对外开放力度，大力发展外向型经济产业。内蒙古陆上国界线长度居全国第二，对外开放的铁路、公路、航空口岸达20个。在“双循环”发展格局战略的推动下，内蒙古依靠得天独厚的边境区位优势，搭乘“一带一路”倡议发展快车，积极开展与蒙古国、俄罗斯的全方位合作，建设中蒙俄经济走廊并且发展中欧班列经济。内蒙古按照地理位置和区域功能，将口岸分为综合枢纽型、重点专业型、普通型三种，目的是加大对外开放力度，进行特色差异的开放政策，促进对外贸易和口岸经济发展。内蒙古通过建立完善的合作先导区、综合保税区等区域经济智能化平台，不断为中蒙俄经济走廊建设和“一带一路”倡议提供力量和支持。内蒙古利用铁路的载体优势，大力发展中欧班列经济，通过建设货物集拼集散中心、物流中心，加大与欧洲国家合作力度，推动跨境商务、产业经济高质量发展，实现双向共赢。内蒙古在推动对外开放、实现更高水平外向型经济发展的同时，也协同带动边境地区及腹地盟市发展，使内蒙古特色产业和民族特色产品能够“走出去”，辐射带动周边民族地区更加切实地参与到“一带一路”的规划建设中，使经济稳步向前发展。

2.依托资源优势，发展民族特色产业

内蒙古耕地面积广袤，拥有黑土壤、暗棕壤、黑钙土等多种适合农业生产的土地类型。内蒙古聚焦适合种植的优势品种，大力发展大豆、玉米、粳稻、小麦、燕麦、亚麻籽等特色农业，建立了国家级马铃薯示范基地。内蒙古草场面积广阔，畜种种类多样，适合大力发展肉牛羊养殖业、饲草业、奶业、绒业等种植业、养殖业、农畜产品加工业三者相结合以及草畜一体化的特色畜牧业。内蒙古植物资源丰富，适合大力发展人参、锁阳、肉苁蓉、甘草等中草药种植和野生蘑菇、黑木耳、黄花菜等高蛋白特产种植。内蒙古通过充分调动资源优势，发展特色产业，有效助力乡村振兴，实现产业兴旺。

内蒙古注重发展民族特色旅游业。内蒙古四季分明，拥有草原、沙漠、湖泊、森林等不同类型的自然地理资源，7570公里不同时期的长城，4200公里陆上国界线。这些得天独厚的资源为发展民俗风情游、自然风光游、生态体验游、边境旅游、跨境旅游等特色差异的旅游产业提供了条件。内蒙古各民族独特的饮食文化、文体娱乐、岁时节日习俗、生产生活方式吸引了世界各地的游客来旅游，旅游消费直接带动经济提升，通过文化影响间接促进内蒙古民族特色产业发展，带动经济增长；依靠边境这一资源优势不仅可以吸引国内游客来内蒙古进行边境旅游，而且可以加强内蒙古同蒙古国、俄罗斯及欧洲其他国家合作，进一步发展跨境旅游。

3.整合各种资源，实现贫困群众脱贫

内蒙古既是民族地区又是边境地区，贫困发生率远远高于其他地区，脱贫任务艰巨。内蒙古在脱贫过程中整合各种优势资源，积极探索符合区情和民族特点的脱贫方法。内蒙古民族服饰历史悠久，制作工艺精良，妇联在推进“巾帼脱贫行动”中充分融合少数民族妇女优势，将传统民族服饰制作技艺与创业就业相结合，实施“布丝瑰行动计划”。通过建立合作社、组织技能培训，让少数民族妇女发挥自身特长，积极参与民族服饰手工艺制作，不仅带动妇女实现脱贫增收，而且使内蒙古民族服饰产业蓬勃发展，充分展现了民族因素和区域因素结合的优势。

内蒙古投入少数民族发展专项资金助力脱贫攻坚。内蒙古以自治旗、边区、牧区为主战场，投入大量专项基金解决少数民族和民族地区绝对贫困问题，促进每个嘎查村至少发展一种能带动区域经济发展的种植业或者养殖业，通过建立完善的产业体系和帮扶体系，保障贫困地区的农畜产品适销对路。内蒙古还完善了苏木乡镇、嘎查村的道路交通、通讯网络等基础设施建设，目的是使贫困地区农畜产品更好地走出去，助力实现全面脱贫夙愿，使农牧区基本面貌焕然一新。

（二）民族因素与区域因素相结合，推进民族文化繁荣发展

1.各族群众共筑中华民族共有精神家园

内蒙古坚持各民族文化繁荣发展基础上的中华民族共有文化建设。内蒙古悠久的民族历史、独特的地理条件、多样的生产生活方式、农牧结合的经济特点，为创造优秀的民族传统文化、革命文化、社会主义先进文化提供了强有力的支撑，共同构成了强大的中华文化。内蒙古在坚持和完善民族区域自治制度的过程中，紧紧围绕党中央部署安排，结合自治区实际情况，深入实施思想铸魂工程，持续开展铸牢中华民族共同体教育活动。不断弘扬民族精神和时代精神，保护发展少数民族优秀文化和传统手工艺，加强“四史”教育，增强“五个认同”，共筑中华民族共有精神家园。

内蒙古重视革命文化的发掘和保护，建立红色教育培训基地。内蒙古不断挖掘红色革命史诗，建立乌兰夫纪念馆、世界反法西斯战争海拉尔纪念园、大青山抗日游击根据地旧址等一大批红色革命基地；爱国主义宣传教育事业、民族团结进步教育事业、社会主义宣传教育事业系统推进；发挥乌兰牧骑的“红色轻骑兵”作用，坚持乌兰牧骑文工团在文艺作品创作中挖掘和传承优秀民族文化，在文艺宣演中宣传党的民族理论和政策、传播科学文化法律知识、浸润中华民族共同体意识，充分发挥对基层群众的精神文化生活的作用。

2.完善民族地区公共文化服务体系

在民族区域自治制度保障下，内蒙古的公共文化服务体系日臻完善。为了使公共文化服务均等地惠及各族人民，使边远地区的农牧民也能够参与群众性文化活动，内蒙古不断丰富民族地区公共文化服务体系，建立一系列流动文化服务项目和云文化服务项目，“数字文化走进蒙古包”就是文化惠民工程之一。内蒙古通过建立三级数字加油站，牧民利用互联网和手机等终端设备下载专用App，就可以足不出户随时随地阅读、观看、下载各种蒙汉双语文字资源和视频资源。此举不仅丰富了人们的精神文化生活，而且使农牧民学习了医疗卫生和种养殖技术，解决了农牧民因闲暇时间不固定、居住地远离城镇苏木而导致的公共文化资源欠缺的难题。

3.民族团结故事见证和谐团结的民族关系

内蒙古依托民族特殊节日，弘扬民族团结精神。内蒙古在全区民族政策宣传月和民族团结进步活动月中积极组织各类活动，运用网络媒体报道宣传各民族交往交流交融的历史事实和为民族团结作出卓越贡献的个人事迹，使“三千孤儿入内蒙古”“三迁旗府为航天”“克服困难捐畜粮”“齐心协力建包钢”“勠力同心奔小康”“众志成城抗新冠”等内蒙古各族人民休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的生动写照传唱九州，不仅促进了各民族的和谐团结，而且增强了内蒙古各族儿女的文化自信。

（三）民族因素与区域因素相结合，促进和谐社会建构

1.民族教育培育绽放民族团结进步之花

内蒙古在坚持和完善民族区域自治制度的过程中坚持办人民满意的教育，结合民族特点和区域特点赋予教育以新的形式。经过不懈努力，内蒙古自治区建立了完善的学前教育、中小学教育、职业技术教育、高等教育等一脉相承的国家通用语言教育体系，为社会培养输送了大量人才；2001年起，响应国家政策，开始举办中国少数民族汉语水平等级考试，鼓励学生积极考取等级，不仅提高了少数民族学生的汉语能力，也为各民族适应社会发展作出了贡献。“要推广普及国家通用语言文字，尊重和保障少数民族语言文字学习和使用。”［6］内蒙古全面推行三科统编教材的使用和双语教学改革，三科教材由过去内蒙古自主编写修订、蒙古文撰写改为国家用规范汉字编写的统一教材并且使用国家通用语言文字完成教育教学。

内蒙古在职业技术教育中广泛开展少数民族传统手工技艺培训和职业农牧民培训，培养了一批适应内蒙古经济社会的技能型人才。在高等教育中开设呼麦、长调、马头琴、搏克、马术等少数民族艺术专业和少数民族体育专业，使各民族学生在掌握生存技能的同时发扬优秀民族文化；建立健全民族团结教育常态化制度化机制，通过广泛开展民族团结教育和爱国主义教育“八进”活动，使共同体观念越来越深入人心，尤其是深入边境人民心中。

2.民族地区社会治理守护稳定安全北疆

安全是最基本的民生，内蒙古是我国重要的安全屏障，边区和牧区的安宁事关国家安全和民族团结，具有重要战略地位。内蒙古在坚持和完善民族区域自治制度的过程中，针对边区牧区地域广阔、交通不便、人口密度低的特点，深入推进牧区治安防控体系建设。“警牧通”App是内蒙古为保障牧民生命财产安全自主研发的报警系统，牧民可以在App上一键报警，其他用户和民警会立即收到信息，警民联合出动，第一时间保障牧民生命财产安全。“警牧通”还支持上传照片功能，在及时保留证据的同时也为破案提供线索，极大地缩短了治安防控时间。不仅如此，内蒙古还推进了“雪亮工程”建设、“蒙古包哨所”、“边民居边护边”、“草原110”边境防控体系建设等一系列军警民联管、联防基层治理模式，草原牧区和边境地区的社会治安情况呈现稳定且持续向好的状态。

3.基本公共服务助力基层民生建设

内蒙古牧区地广人稀，牧民居住分散，为了推动牧区现代化建设，使基本公共服务惠及牧民，内蒙古广播电视局从2021年开始实施牧区“智慧广电”宽带网络覆盖与服务工程建设，通过铺设网络光缆、建铁塔、建无线交互发射基站，为牧区搭建政用、商用、民用公共服务平台，打造贯通五级的智慧广电网络。通过“智慧广电宽带网络”，内蒙古的牧民不仅可以观看100套高清电视节目、使用宽带上网，而且可以安装监控，全天候实时监视畜牧生产。这些基本公共服务的完善，提高了牧民的生活质量，丰富了他们精神生活，使牧民的幸福感逐步提升。截至2022年1月，“共有12.12万边远牧户接通智慧广电网络”［8］，预计2022年6月完成全面覆盖。

（四）民族因素与区域因素相结合，筑牢生态屏障

1.防污治理建立祖国北方生态屏障

内蒙古荒化、沙化土地的治理成效显著。21世纪以来，内蒙古积极转变治理模式，由过去生态移民、禁牧、退耕还林还草等单一防沙治沙模式转变为利用沙漠、沙地资源发展产业的绿色治理模式。内蒙古以“两山理论”为指导，通过开发沙区林木、农业、电力资源、沙漠资源、冰雪资源提高第三产业所占比重；通过转方式、调结构提高资源利用率的同时，也提高了经济发展水平，走上了产业发展和生态治理相结合的道路，创建了更美丽的北疆绿洲，完成了从“沙进人退”到“绿进沙退”的嬗变。库布其沙漠治理在2014年荣获联合国“环境与发展”奖。

内蒙古农村牧区人居环境明显改善。为了给农牧民构建宜居宜业的生活环境，内蒙古在坚持和完善民族区域自治制度的过程中快速推进农牧区生产生活绿色化，实施厕所革命、垃圾分类、污水治理、地膜回收处理等一系列防污治理措施。兴安盟突泉县探索出“可燃垃圾裂解烧掉、不可燃垃圾平坑垫道、易腐垃圾堆沤肥料、可回收垃圾给钱卖掉、有害垃圾公司全要”［9］的垃圾分类治理模式，为了建设可循环生态模式，将作物秸秆、动物粪便等农牧业残余回收再加工，转化成有机肥料和有机饲料，变废为宝反哺农牧业生产，既减少环境污染又提高了土质，为内蒙古的循环经济作出榜样。

2.走生态优先绿色发展之路

内蒙古在新发展阶段积极推行奶业振兴行动，打造国家“绿色奶罐”。内蒙古以生态优先为导向坚持发展绿色奶业，通过联合育种建设一流种源基地，促进蒙古马、荷斯坦奶牛、奶羊、双峰驼良种繁育；通过科技化、机械化手段建设一流饲草料基地，提升以苜蓿、青贮玉米为重点的优质饲草供应能力，从根本上使奶制品实现高品质、无污染；大力发展数字化牧场，把五大奶源基地建设成高标准、高品质的一流奶源基地，使农区大力发展液态奶，牧区发展奶酪、奶豆腐、奶皮子等民族特色乳制品。内蒙古通过种养加一体化，实现经济、生态、知名度等多丰收，促进内蒙古奶业走向国际化；实施种业发展行动，带动农作物种业、畜禽种业、林草种业发展，解决农林牧业效益低的问题，延长了奶制品产业链。

内蒙古在新发展阶段积极推进能源和战略资源绿色低碳转型。拥有丰富矿产资源的内蒙古，为了实现能源发展和生态可持续发展同步协调，严格控制煤炭、稀土、天然气等不可再生资源的开发力度，探索高效、清洁、智能的新开采方式；推进煤化工、氯碱化工改造升级，加快沙漠、戈壁新能源的开发利用，大力发展能源产业、化工产业的下游产品和衍生品，通过延长产业链以适应更广泛的需求；将传统的火力发电向风、光、火多能互补发电转型，不仅生产了“绿电”，而且极大地降低了二氧化碳排放量，在稳定向京津唐地区供电的同时助力中国实现“双碳”目标。

四、内蒙古坚持和完善民族区域自治制度的基本经验

（一）坚持党的全面领导是根本

“做好民族工作关键在党、关键在人。”［4］内蒙古在坚持和完善民族区域自治制度的75年中，取得的一切成就归根结底在于始终坚持党的领导。新民主主义革命时期，内蒙古自治政府在党的领导下建立，使少数民族获得了平等权利；社会主义革命和建设时期，内蒙古在党的领导下通过“三不两立”政策、“稳宽长”方针将生产资料私有制转变为社会主义公有制，使少数民族同汉族一起迈入社会主义；改革开放和社会主义现代化建设新时期，各族人民在党的领导下实现了从解决温饱向全面建成小康社会的历史性转变。内蒙古只有坚持党的领导，高举中国特色社会主义伟大旗帜，才能扎实推进“两个屏障”“两个基地”“一个桥头堡”建设，实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。

（二）紧扣中华民族共同体意识主线

“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的‘纲’，所有工作要向此聚焦。”［6］以铸牢中华民族共同体意识为主线开展民族工作，就要坚持正确的、调整过时的、把握共同性和差异性的关系，因地制宜、因情施策，紧紧抓住民族团结生命线，发展平等团结互助和谐的新型民族关系。七十五年的生动实践使守望相助理念和“三个离不开”思想在内蒙古各族人民心中深深扎根，交往、交流、交融更加密切，为领土完整、社会稳定、民族团结贡献了内蒙古的经验和智慧。

（三）坚持民族事务治理法治化

民族事务治理是国家治理的重要组成部分，民族事务治理法治化是全面依法治国在民族工作领域的具体体现。依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》和党的民族政策，内蒙古颁布了一系列单行条例和自治条例，依法行使自治权，各族群众合法权益受到保障、民族事务依法得到妥善处理，法制精神得以彰显。内蒙古既不“泛化”也不“淡化”涉及民族因素的问题，坚持用法律的手段调整民族关系、处理民族问题。七十五年的生动实践使内蒙古建立了较为完善的民族工作法律规范体系，形成了公民知法守法、公职人员依法行政的新时代民族事务治理法治化格局。

（四）坚持在发展中保障和改善民生

内蒙古在坚持和完善民族区域自治制度的过程中，把增进各族人民的民生福祉、提高人民生活水平作为中心目标。坚持以人民为中心，以满足各族群众的民生诉求为导向，在发展中保障和改善民生。七十五年的生动实践使内蒙古经济发展质量稳步提升，生态环境改善效果显著，贫困人口全部脱贫，基础设施保障能力、医疗保障水平、教育普及水平、人民生活水平全面提高。

结语

民族区域自治是我国的基本政治制度和基本民族政策。统一与自治、民族因素与区域因素这两对关系有机统一，既是我国实行民族区域自治制度的经验总结，也是未来坚持和完善民族区域自治制度必须坚守的原则。内蒙古在坚持和完善民族区域自治制度的过程中将“两个结合”作为依据，融入政治、经济、文化、社会、生态各个领域，为内蒙古发展提供要素和动力。内蒙古今天繁荣发展的根源在于坚持党对民族工作的统一领导，紧扣铸牢中华民族共同体意识主线，坚持依法治理民族事务，坚持在发展中保障和改善民生。新时代推动党的民族工作高质量发展，必须依靠并发挥民族区域自治制度优势，确保党中央政令畅通，确保国家法律法规实施，实现各民族共同发展、共同富裕。