失效航天器移除面临的若干法律问题*

左清华

(航天工程大学, 北京 101416)

失效航天器是指那些已经彻底失去功效，不再具有利用价值，却仍旧被发射国遗留于轨道而不处理的航天器。据统计，截至2019年7月1日，全球已经发射了8 461枚航天器，有5 029枚航天器仍然在轨，其中失效航天器多达4 000余枚[1]。大量失效航天器的存在，对正常工作的航天器构成了威胁。同时，失效航天器的存在挤占现有外空资源，造成外空资源日趋紧张。为缓解当前外空资源紧张，维护外空安全，保障外空活动的长期可持续性，将失效航天器从轨道上移除是国际社会共同面临的问题。围绕这一问题，国际社会不仅要考量技术上的可行性，还应在现有规则的基础上考量合法性，这将成为未来解决失效航天器移除问题的焦点和难点。

一、失效航天器的法律地位

(一)失效航天器属于空间碎片

空间碎片(Space Debris)也被称为太空垃圾，目前国际社会对此并没有确切的定义。《外空条约》等外空国际规则指出，要减少人类从事外空活动所造成的污染，但空间碎片的概念并没有被明确提及。在理论界，空间碎片的问题被纳入外空环境保护问题之列。1994年，联合国和平利用外层空间委员会(以下简称“外空委”)科技小组委员会第31届会议首次将空间碎片问题作为专题进行讨论[2]。1999年，外空委科技小组委员会通过的《关于空间碎片的技术报告》完整界定了空间碎片的含义，指出空间碎片是无功能的人造物体，包括其碎片和零件，其存在的空间或是在围绕地球的轨道上，或是在再入的大气层中[3]。空间碎片的无功能性是指，其预定的功能彻底无法具有或恢复具有，也不能被期望具备可供使用的其他功能。2002年，《IADC空间碎片减缓指南》将空间碎片界定为在围绕地球的轨道上或再入到大气层中的一切不具备任何功能的人造物体(包括其残块和组件)，该定义被2007年联合国《空间碎片减缓指南》所采纳[4]89。国际法协会空间法委员会于1994年8月通过了《防止空间碎片造成环境损害的布宜诺斯艾利斯国际文书》，该文书的第1条将空间碎片定义为“外层空间中人造的物体，不包括工作中的或仍可以使用的卫星”，并指出空间碎片主要源于“废弃的卫星”[5]。

目前国际社会对空间碎片的定义尚未达成一致，但结合其对空间碎片的定义分析，可以总结出空间碎片的三个显著特征:①人造物体。空间碎片有别于自然存在物(如天体)，它是人造空间物体的一部分，是发射于外空的人造空间物体以及其运载工具经过碰撞、爆炸解体或是遗留于外空而形成的。②无功能性。空间碎片的无功能性使其与正常运行的人造空间物体区分开来。空间碎片的无功能性不仅指某一空间物体不能再执行既定的任务，也指某一空间物体在外空中对于外空活动毫无价值。③位于地球轨道内(高度200～36 000 km)的范围。在定义空间碎片时还要考虑其区域范围，脱离了上述区域范围，对正常运行的航天器产生的影响就不存在了。根据上述分析，位于地球轨道内(高度200～36 000 km)的失效航天器属于空间碎片。

(二)失效航天器属于空间物体

外层空间法的五大条约频频使用空间物体这一概念，但对空间物体的内涵没有作出明确清晰的界定。《外空条约》第8条在规定登记国的管辖和控制权时，采用“射入外层空间的物体”这一含糊不清的表述来表达空间物体的含义，之后对这一表述的涵盖范围作了说明，指出“包括降落于或建造于天体的实体及其组成部分”[4]6。《责任公约》和《登记公约》规定，空间物体一词包括空间物体的组成部分、物体的运载工具和运载工具的部件[4]15,25。关于失效航天器是否在空间物体的涵盖范围内存在不同观点。一种观点认为，失效航天器依旧属于空间物体，不应将其排斥于空间物体范围之外。欧洲空间法中心持此态度。另一种观点认为，空间物体专指那些能正常运行，正常履行使命的航天器，而失效航天器不应属于空间物体。此外，还有学者认为，空间物体的定义不明确，不能确定失效航天器是否属于空间物体，但也没有明确否认。

笔者认为，应根据1969年《维也纳条约法公约》对条约解释的规则，确定空间物体是否包含空间碎片。《维也纳条约法公约》规定的条约解释规则已成为国际社会公认的国际习惯，《维也纳条约法公约》既宣示了现存的“国际习惯法规则”，又宣示了“一般国际法政治发展的规则的推定证据”[6]。《维也纳条约法公约》规定了“用语解释”方法，即根据上下文并参照条约的目的和宗旨，就条约用语所具有的通常意义善意地予以解释。首先，从条约用语的通常意义来看，空间物体顾名思义就是发射进入外层空间的物体，是否有功能、能否正常运行无需考虑。其次，从条约目的来看，外空法体系构建的目的就是保证各国外空活动在国际法规范的约束之下。《外空条约》《责任公约》确立了空间物体登记国对空间物体的管辖和控制权；空间物体发射国对该空间物体造成的人身、财产损害承担赔偿责任。作为空间碎片的失效航天器如果不被视为空间物体，将会失去对其进行管辖和控制的主体，进而失去对其承担损害赔偿责任的责任主体，外空法体系就无法规制失效航天器所进行的外空活动，这与外空法律规范订立的目的是相悖的。所以，大多数学者得出结论，外空中无论是失效航天器还是其他类型的碎片都应被归入外空法律规范意义范围内的“空间物体”范畴。

二、失效航天器的移除主体

《外空条约》第8条规定，登记国保有对空间物体的管辖与控制权。“登记国”是指按照《登记公约》的要求在发射外空物体时，将其登入登记册的发射国[4]25。实际上，管辖权和控制权就是一国对航天器行使主权的表现，管辖权侧重于法律的适用，是登记国对航天器法律权利的表达，而控制权则更强调对航天器的控制能力。登记国对失效航天器移除就是其行使管辖和控制权的表现。问题是，登记国对失效航天器是否还有管辖和控制权？其他发射国可否履行对失效航天器的管辖和控制？

(一)登记国对航天器的管辖和控制权不因航天器的失效而终止

首先，如前所述，失效航天器属于空间物体，登记国对空间物体的管辖和控制权自然包括对失效航天器的管辖和控制权。失效航天器一词是从利用价值的角度来定义的，它是指完成了预定任务或是还没有完成使命，已经不具备预期功能，不再具有利用价值的航天器，并非指在法律意义上登记国已经抛弃了所有权、管辖和控制权的航天器。“不禁止即为允许”是国际法院判例确定的国际法原则，现行外空法律规范并没有规定登记国的管辖和控制权会随着航天器的失效而终止，登记国有权作为失效航天器的移除主体。

其次，登记国对失效航天器的管辖和控制权因监管义务的存在而一直存在。权利与义务是共存的。《外空条约》规定登记国对空间物体享有管辖和控制权的同时，也要求其对空间物体承担持续监管义务。管辖和控制权是随着监管义务的存在而存在的。《外空条约》规定缔约国对外空活动持续监管的义务，就是要将这种监管纳入航天器在外空活动的整个阶段，包括航天器的启动发射阶段、在轨运行阶段和再入大气层阶段。航天器虽然失效，但对其监管义务并没有也不应停止，因此，登记国对失效航天器的管辖和控制权一直存在，登记国是失效航天器的合法移除主体。

(二)失效航天器未登记时移除主体的认定

实践中，各国履行《登记公约》时存在很多不足，其中之一就是空间物体不登记。未作登记的空间物体信息显然无法从空间物体登记册上查获。如果失效航天器的发射国未按《登记公约》的规定在发射后及时进行登记，也就不能从登记册中获知登记国了。笔者认为，不能因为发射国不履行登记义务，而影响发射国作为应然的登记国成为失效航天器的移除主体。发射国有义务对本国的失效航天器在外空的活动进行监管，也就有权利对失效航天器进行管辖和控制。随着国际交往越来越密切，很多国家除了发射自己的空间物体外，还有能力为他国用户提供商业发射服务。这就带来新的问题，即可能会出现发射国和登记国不一致的情况。当存在两个或两个以上发射国时，各发射国可以就空间物体的管辖和控制问题缔结协定，共同决定由其中的哪一国作为空间物体的登记国对其进行管辖和控制[4]25。总之，在失效航天器没有登记时，发射国应作为失效航天器的移除主体，发射国有多个时，各发射国可以协商决定由哪个或哪几个国家对失效航天器进行移除。

(三)其他国家成为失效航天器移除主体的情形

如果失效航天器的所属国(登记国/发射国)能够确定，但所属国由于技术不足、资金不够等原因未将其管辖的失效航天器进行恰当处理，其他国家是否有权单方面移除所属国搁置于轨道上的失效航天器？如前所述，如果一国既不是登记国，也不是其他发射国，就不具备移除失效航天器的法律资格。2001年，联合国大会召开第56届会议，通过了《国家对国际不法行为的责任的条款草案》(以下简称《国家责任条款草案》)的决议，要求国家对其违背国际义务的不法行为负责任，同时也规定在特殊情况下可以免除其不法行为应承担的责任[7]，这成为对失效航天器不具有合法移除身份的国家移除失效航天器的法律依据。其他国家要对失效航天器进行移除就必须满足《国家责任条款草案》中规定的免责事由，主要有以下两个：

1. 同意

同意是《国家责任条款草案》中规定的能够解除任何一种国际行为违法性的重要事由之一。不论该行为是违背了国际条约、一般法律原则，还是其他国际法渊源所产生的国际义务。同意也是最常见的一国解除另一国行为违法性的方式。但是，一国以同意这一事由免除另一国行为的不法性，必须采取有效的形式作出。一国应当征得失效航天器登记国的同意，没有登记国就要征得发射国的同意，才能做出移除行动。登记国或发射国允许其他国家移除失效航天器时，必须作出明确而有效的表示。同时，登记国或发射国允许他国对其A航天器进行移除，并不免除他国对其B航天器进行移除的不法性。另外，他国必须在登记国或发射国同意事项的范围内采取行动，不能逾越同意事项的范围。

2. 紧急情况

《国家责任条款草案》认同一国在遇到严重危险、非常急迫、没有其他办法的情况下，采用与其权利相悖的损害他国利益的方式，保护本国的国家利益。由此可见，以紧急情况作为免除一国行为不法性的事由，要求很严苛。如果一国要移除他国失效航天器，必须在以下情况下进行：失效航天器已经对一国国民的人身、财产安全，或是对一国外空中正常运行的航天器产生了严重危险。同时，这种危险非常迫切，如果不立即采取措施消除危险，一国很快就会遭受重大伤害，没有时间再征得登记国或发射国的同意。而且，对失效航天器进行移除成为了可以避免这种严重迫切危险的仅有办法和能够采取的唯一措施。例如，一国无法通过对其正常运行的航天器进行变轨来避免危险。由于以紧急情况作为事由移除失效航天器是通过损害他国利益而成就移除国的方式进行的，移除国的行为与其应当恪守的义务产生了冲突，所以，以紧急情况作为移除失效航天器的事由必须严格进行考量和限制。

实践中，可能还会出现失效航天器未登记，同时无法辨识和确定其发射国的情况。一般来说，失效航天器为发射国弃置，并不意味着发射国放弃管辖和控制权。发射国很可能基于某种原因，如为了避免技术泄露而继续保有对失效航天器的权利。但如果已经无法辨识和确定失效航天器的发射国，就说明发射国对失效航天器处于长期丧失监管的状态，或是发射国放弃了对失效航天器的管辖权。因此，其他国家有权主动清除。

三、失效航天器移除义务的非强制性

关于失效航天器的移除义务，现行外空法律规范没有给予具体、明确的规定。所以，一些航天国家不愿意将此作为一项国际强制义务去履行。《外空条约》第9条规定，各缔约国对外层空间进行研究和探索，应充分注意所有其他缔约国的相应权益，应避免使外空受到有害污染，并应在必要时为此目的采取适当措施[4]6-7。也就是说，国家有义务做到充分注意，保护外空环境。许多学者认可了该条款可以作为对失效航天器移除义务的一般性规定。美国著名空间法学家 Baker[8]就曾提出，如果发射国没有做到如下方面将被视为承担充分注意义务存在过错，即“在现有技术下，有能力跟踪控制但放弃仍处在工作期的卫星；在地球静止轨道上，本国卫星与他国在先发射的卫星没能保持必要的距离；有能力将可能已停止工作的卫星送入弃置轨道时而未为之；有能力移开可能妨碍他国航天器工作的由其空间活动产生的空间废弃物而未为之”。但毕竟该条款的规定并不明确，针对整个外空活动而言，是对外空活动作出的一般性规定[9]。第62届联合国大会于2008年2月正式通过的关于《空间碎片减缓指南》(以下简称《减缓指南》)的第62.217号决议为失效航天器移除义务的履行作了进一步规定。《减缓指南》第6条要求，对已经结束轨道操作阶段而穿越LEO区域的航天器，在可控制的情况下将其从轨道上清除；第7条要求，对已经结束轨道操作阶段而穿越GEO区域的航天器，可以将其留在GEO区域上空的轨道[10]。《减缓指南》对失效航天器的移除作了上述规定，但并没有法律约束力。

(一)《减缓指南》作为软法没有法律约束力

软法是相对于硬法而言的。硬法是指《国际法院规约》第38条列举的作为国际法独立渊源的具有法律约束力的国际条约、国际习惯。软法是具有一定规范作用的成文法，但不具有法律约束力。软法的表现形式较多，包括：决议、指南、建议、意见、宣言等。软法多见于国际法的新兴分支中，如外空法、国际环境法等，表现出国际立法的复杂和困难，是各国利益博弈的结果。联合国大会通过的关于《减缓指南》的决议作为软法同样不具有法律约束力。

基于国际组织在国际事务中发挥的作用日益显著，以及对国际法渊源产生的重要影响，有些国际法学者认为应当赋予国际组织尤其是联合国大会决定、决议等国际法独立渊源的地位[11]。前国际法院法官、国际法学者伊莱亚斯就完全肯定联合国大会决议作为国际法独立渊源的地位[12]。还有学者认为，联合国大会决议可以作为国际法的辅助渊源用以形成一般法律原则，像联合国大会这样的普遍性国际组织在国际法的发展中能发挥一定的积极作用，它能反映现有的或体现正在形成中的国际法的原则、规则和制度，这类国际组织的决议可以作为国际法的补充渊源[13]。但大多数学者持反对意见，认为作为权威说明的《国际法院规约》并没有将联合国大会决议这样的软法归为国际法的渊源，《联合国宪章》也未授予联合国大会立法权[14]。《联合国宪章》第10条、第14条规定，联合国大会只能作出建议，这明确表达了联合国大会决议是没有法律约束力的。所以，《减缓指南》作为软法不具有法律约束力，其所规定的失效航天器移除义务不具有强制性。

(二)《减缓指南》作为国际习惯法的缺失要素

《减缓指南》作为国际习惯法缺失了重要的要素，即航天国家的反复实践。国际习惯法是经各国反复实践并被各国公认具有法律约束力的国家之间的默示协议。国际习惯法具备以下两个要素：①各国反复实践；②被国际社会普遍接受，并被各国承认具有法律拘束力，即法律确信。2008年，联合国大会通过了《减缓指南》，这表明国际社会对减缓空间碎片的义务普遍接受和认同。而形成国际习惯法的“被各国承认”并不是指需被所有国家承认。因为现实中有航天能力的国家非常有限，所以只要求航天国家以本国的政策和立法贯彻执行《减缓指南》中的规定。《减缓指南》出台至今，世界主要航天国家和组织，如美国、俄罗斯、欧空局、法国、日本等，都颁布了各自的立法文件以对航天活动中的空间碎片予以控制和管理，执行《减缓指南》的规定。

然而，国际社会并没有形成完全统一的观点，认为《减缓指南》已经成为国际习惯法。原因在于，世界各主要航天国家虽然在立法中认可了《减缓指南》的规定，但是其规定的减缓义务并没有被普遍实践。例如，世界各主要航天国家当前对待失效航天器的态度还是停留在立法层面，真正能够做到本国航天器一旦失效，就采取措施将其移除的国家几乎没有。世界各主要航天国家的移除行动缺乏长期性、连贯性，有的航天器被移除，有的则置之不理。当然，可能是出于费用过高和技术不成熟的原因，但无论何种原因，移除失效航天器的一贯的国际实践并没有形成是不争的事实。所以，《减缓指南》作为国际习惯法缺失“被各国反复实践”这一重要因素，导致其所规定的失效航天器移除义务不具有强制性。

鉴于失效航天器移除义务的非强制性，失效航天器移除的责任承担、移除的程序等问题国际法也未能给出明确的答案。在失效航天器移除的责任承担方面，有学者援引国际环境法的“谁污染、谁负责”的原则，认为其体现的是国际法的一般法律原则，即“行为人要为其行为负责”[9]。这实际与《外空条约》第6条所表达的国家责任原则是一致的。但即便是失效航天器的存在污染外空环境，违背了《外空条约》第9条的“注意义务”“避免污染义务”，国家对失效航天器承担责任的方式可能也是多样的，如通过赔偿的方式实现，并非必须移除。因此，基于现有国际法，无法要求国家对失效航天器主动移除承担责任。在失效航天器移除的具体程序方面，国际社会还需要围绕空间碎片减缓和清除问题，积极构建空间碎片清除规则，从而解决失效航天器的法律地位、移除主体和移除义务等问题。在此基础上，规范失效航天器移除的具体程序和方法等。

四、结语

自由探索和利用外空不仅是《外空条约》确立的人类从事航天活动的基本原则，同时已经成为国际习惯法的一部分。然而，大量失效航天器滞留于外空，严重威胁外空安全，挤占外空资源，危害外空环境，影响人类对外空的自由探索和利用以及外空活动的长期可持续性。当前就失效航天器移除并没有具体、明确、有法律约束力的国际规则加以规范。笔者试图根据现有的国际规则从法理上厘清失效航天器移除面临的一些重要法律问题，在理论和实践上，为相关研究、行动提供参考和支持。

首先，通过研究总结空间碎片的特征，阐明失效航天器属于空间碎片，论述空间碎片属于空间物体，从而明确了失效航天器的法律地位，这为失效航天器移除主体的论证打下了基础。

其次，对失效航天器移除的三类主体进行详细论证，即登记国、发射国和其他国家。

最后，分析当前失效航天器移除义务的非强制性。正是因为移除义务的非强制性，导致大量失效航天器滞留在轨道上，这就要求国际社会加快制定具有法律约束力的规范。

移除包括失效航天器在内的空间碎片是外空活动自由和外空长期可持续性的重要一环。随着各国航天活动的不断增多，航天技术的不断发展，国际社会应在法律层面未雨绸缪，加快就此问题达成普遍共识，保障全人类的外空自由。