电信网络诈骗犯罪指定管辖问题研究

刘开元

一、问题的提出

近年来，电信网络诈骗犯罪呈现多发高发态势。①参见潘铎印：《坚决遏制电信网络诈骗犯罪多发高发态势》，载 《民主与法制时报》2021年4月15日，第2版。最高人民法院2019年发布的《网络犯罪特点和趋势》专题报告显示，2016年至2018年三年间，网络犯罪案件数量和占比不断攀升，其中涉及诈骗罪的案件在全部案件数量中占比最高，达到30%，团伙诈骗的案件占比呈逐年上升趋势，电信网络诈骗犯罪涉众性特征愈发凸显。最高人民检察院公布的数据显示，2020年全国检察机关办理网络犯罪案件数量较上年增加54%，其中，上半年起诉利用电信网络手段实施的诈骗犯罪32463人，同比上升77.1%。在一些大中城市，电信网络诈骗发案量在刑事案件中的占比持续攀升，大案要案频发，造成民众财产损失巨大，打击治理电信网络诈骗犯罪工作形势非常严峻，完善涉及电信网络诈骗犯罪的规范迫在眉睫。

由于电信网络诈骗犯罪具有跨地域、涉众性、多层级以及非接触等特征，同一案件往往涉及众多分布广泛的犯罪嫌疑人和被害人，依据传统管辖理论的属地原则、属人原则及法律、司法解释、部门规章的规定，可供选择的管辖连接点②通说认为，管辖连接点是指法律所规定的管辖地，起到将办案机关与案件连接起来的作用。网络犯罪案件中常见的连接点包括：服务器所在地，网络服务提供者所在地，被侵害的信息网络系统及其管理者所在地，犯罪过程中被告人、被害人使用的信息网络系统所在地，被害人被侵害时所在地和被害人财产遭受损失地。众多，多地均有管辖权进而引发管辖竞合的现象成为常态，管辖权争议频繁发生，不利于及时打击犯罪和维护司法公正。因此，作为法定管辖原则重要补充的指定管辖制度的价值得以凸显，在确定管辖权的过程中发挥着重要作用。

但是，由于当前指定管辖的依据、适用情形、程序等规定均存在一定的不足和局限，涉及电信网络诈骗犯罪的规范之间存在诸多矛盾，对指定管辖制度的完善滞后于电信网络诈骗犯罪的态势变化，使得指定管辖合理配置司法资源、保障程序正义与实体正义实现的功能未能充分发挥。因此，进一步修改完善指定管辖制度，以适应打击电信网络诈骗犯罪的需要，具有很强的现实必要性。

二、电信网络诈骗犯罪案件指定管辖制度的适用

2021年4月，笔者在S省公安机关进行了调研，通过访谈等形式了解该省电信网络诈骗案件中指定管辖的情况，同时查阅了“中国裁判文书网”涉及电信网络诈骗犯罪指定管辖的417件案例，对于当前指定管辖在电信网络诈骗案件中的适用情况以及存在的问题和不足进行了实证研究。

（一）指定管辖的适用要求

指定管辖的适用需要具备必要条件，遵循特定要求。

1.适用情形。对于指定管辖的适用情形，《刑事诉讼法》仅规定“管辖不明”一种情形，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑事诉讼法解释》）规定“因本院院长需要回避或其他原因，不宜行使管辖权”“管辖权发生争议且协商未果”“管辖不明”“有关案件，由犯罪地、被告人居住地以外的法院审判更为适宜的”等四种情形，《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《公安机关程序规定》）规定“管辖权不明确或有争议”“情况特殊”等两种情形，《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《检察院刑诉规则》）规定“管辖有争议”“需要改变管辖”“需要集中管辖的特定类型的案件”“其他需要指定管辖的案件”等四种情形；《关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》（以下简称《办理网络犯罪案件意见》）规定“多层级链条、跨区域的网络犯罪案件”“特殊情况下由异地公安机关立案管辖更合适的跨省重大网络犯罪案件”“审查后发现受案机关没有管辖权”等三种情形；《办理电信网络诈骗案件意见》规定“产生管辖权争议且协商未果的”“在境外实施的”“多层级链条、跨区域的网络犯罪案件”等三种情形；《人民检察院办理网络犯罪案件规定》（以下简称《检察院网络犯罪案件规定》）规定“因跨区域犯罪、共同犯罪、关联犯罪等原因存在管辖争议”三种情形。

2.适用原则。对于指定管辖的适用原则，《办理网络犯罪案件意见》和《办理电信网络诈骗案件意见》规定相同，即“有利于查清犯罪事实、有利于诉讼”；《检察院网络犯罪案件规定》规定“有利于查清犯罪事实、有利于保护被害人合法权益、保证案件公正处理”。

3.适用主体。对于指定管辖的主体，《公安机关程序规定》《办理电信网络诈骗案件意见》以及《办理网络犯罪案件意见》规定相同，即“共同上级公安机关”。其中，《办理网络犯罪案件意见》还规定跨境案件和有特殊情况需异地办理的跨省重大案件由公安部直接指定。《刑事诉讼法》 《刑事诉讼法解释》和《检察院刑诉规则》规定相同，即“上级机关”，法院为“上级法院”，检察院为“上级检察院”。《办理网络犯罪案件意见》规定：“人民检察院对于公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉的网络犯罪案件，第一审人民法院对于已经受理的网络犯罪案件，经审查发现没有管辖权的，可以依法报请共同上级人民检察院、人民法院指定管辖。”

4.协商要求。对于司法机关对指定管辖的协调，《公安机关程序规定》规定“对管辖不明确或者有争议的刑事案件，可以由有关公安机关协商。协商不成的，由共同的上级公安机关指定管辖”。《检察院刑诉规则》规定“对管辖不明确的案件，可以由有关人民检察院协调确定管辖”。对四类案件①管辖权有争议的案件、需要改变管辖的案件、需要集中管辖的特定类型的案件和其他需要指定管辖的案件。② 参见彭丽君、王辉等诈骗罪案，浙江省瑞安市人民法院（2017）浙0381刑初1450号刑事判决书。的审查起诉指定管辖的，人民检察院应当与人民法院协商一致。对需要集中管辖的特定类型的案件的审查逮捕指定管辖的，应当与相应的公安机关协商一致。《办理电信网络诈骗案件意见》和《检察院网络犯罪案件规定》规定相同，即“公安机关或检察机关对管辖权有争议的，协商解决”。《刑事诉讼法解释》规定了协商时限，即“应当在审理期限内协商解决”。

（二）指定管辖的司法适用

1．指定模式。司法实践中，指定管辖的方式，在侦查阶段一般是逐级指定。如“彭丽君、王辉等诈骗案”，公安部指定浙江省公安厅管辖，浙江省公安厅指定温州市公安局管辖，而温州市公安局则指定瑞安市公安局管辖，经过三次指定后最终确定管辖机关。②在审查起诉和审判阶段，则是“一步到位”由上级机关直到最高机关指定，如“刘长洪诈骗案”，由江苏省高级人民法院指定连云港市东海县人民法院管辖。③参见刘长洪诈骗罪案，江苏省东海县人民法院（2021）苏0722刑初504号刑事判决书。再如“刘凯、乔禹诈骗案”，最高人民法院指定天津市河北区法院进行管辖。④参见刘凯、乔禹诈骗罪案，天津市河北区人民法院（2019）津0105刑初128号刑事判决书。

2．指定情形。指定管辖的适用情形在侦查阶段主要有两类：一是案情重大复杂，包括因网络交易、技术支持、资金支付结算等关系形成多层级链条、跨区域的网络犯罪案件和跨境的重大案件；⑤近年来，随着公安机关持续深入开展针对国内电信网络诈骗犯罪窝点的专项打击行动，多层级链条、跨区域的电信网络诈骗犯罪团伙开始逐渐向东南亚等地转移，因此，同一案件既符合“多层级链条、跨区域”特征，也符合“跨境”特征的情形越来频繁出现。二是案情特殊，包括因特殊情况需要异地指定管辖、管辖权出现争议的案件。审查起诉、审判阶段则主要适用于经审查发现本机关对受理案件无管辖权的案件，方式是报请上级机关指定管辖。

3．指定条件。确定管辖机关的条件，侦查机关一般以侦办力量、与案发地之间的距离、办案经验、是否参与前期侦查等为考量因素。对管辖权有争议案件的指定管辖，一般根据立案先后顺序、侦查工作的进展程度、侦办力量的强弱、侦办经验的丰富程度等因素确定。针对多层级链条、跨区域或者跨境的重大案件，指定的管辖地相对分散，对管辖权有争议的案件，指定被害人相关地①被害人相关地包括被害人使用的网络信息系统所在地、被害人被侵害时所在地，被害人遭受财产损失地等。的居多。审查起诉和审判阶段指定的管辖地与侦查阶段基本保持一致，极少出现指定侦查机关所在地以外的司法机关管辖的情况。

4．指定协商。侦查机关系统内部指定管辖机关的协商，一般由上级机关在综合考量案情和办案力量配置等因素的基础上，与具有相同或近似条件的机关协商确定具体管辖机关。侦查机关与检察机关之间的协商，则采用口头协商与书面协商两种方式，以口头协调为基础，以书面协调为工作方式。如刘光浩、陈义、尹超超等诈骗案中，公安机关和检察机关便是在口头协调达成一致意见后由公安机关向检察机关发送商请函进行正式工作协商。②参见刘光浩、陈义、尹超超等诈骗罪案，安徽省宿州市中级人民法院（2020）皖13刑终219号之一刑事裁定书。公安机关与检察机关之间在侦查机关对不具有直接关联性的案件③对不具有直接关联性的两起案件能否并案管辖，是实践中公安司法机关面临的一大难题。所谓不具有直接关联性，是指因帮助信息网络犯罪活动行为产生关联但没有共同犯意的两个犯罪行为之间的关系，例如甲为乙实施电信网络诈骗行为提供技术支持的同时也为丙实施网络赌博行为提供了支持，此时乙与丙的两个犯罪行为之间不具有直接的关联性。是否有权并案管辖等问题存在分歧时，公安机关一般选择直接报上级机关指定管辖。

三、电信网络诈骗犯罪案件指定管辖存在的问题

我国法律、司法解释与规范性文件对指定管辖的规定比较完善，基本可以满足一般刑事案件的需要。但是，对于电信网络诈骗犯罪案件而言，由于该类犯罪涉及地域广、人员多，情况复杂，现有立法难以满足此类案件指定管辖的需要，一定程度上影响了指定管辖在司法实践中的适用效果。

（一）指定管辖的适用范围扩张

《刑事诉讼法》规定指定管辖适用于“管辖不明”的案件一种情形，司法解释和规范性文件则增加了“管辖权争议”“异地管辖更合适”“多层级链条、跨区域的网络犯罪案件”“受案后发现没有管辖权”等多种不同情形。而且，司法解释和规范性文件赋予了办案机关较大的自由裁量权，使指定管辖在司法实践中的适用范围越来越大。如《检察院刑诉规则》规定的“其他需要指定管辖”的情形。而且，不同法律规范的适用条件不一致甚至冲突。如司法解释和规范性文件中“管辖争议”“多层级链条、跨区域的网络犯罪案件”“在境外实施的案件”等指定管辖适用情形，与《刑事诉讼法》规定的“管辖不明”并不一致，甚至并无关联。再如《办理网络犯罪案件意见》和《办理电信网络诈骗案件意见》规定的“多层级链条、跨区域的网络犯罪案件”“在境外实施的案件”等情形具有排他性色彩，与司法解释规定的“管辖争议”“管辖不能”“管辖不宜”存在内涵、外延上的不一致，前者强调案件的复杂性、重大性，后者则强调案件管辖权的冲突。

（二）指定管辖的确立依据不明

指定管辖是通过人为手段确定或者变更管辖权的一种特殊方式，是一般管辖制度的例外和补充。其指导原则应同时契合刑事诉讼的基本价值理念、管辖的制度定位以及自身的特殊性。①参见陈光中主编：《刑事诉讼法》，北京大学出版社2021年版，第119-120页。因此，应当对指定管辖作出详细具体的制度规定。但是，现有法律规定并未完全达到这一要求，主要表现为规定过于原则，程序性规定不足，可操作性不强。如《办理网络犯罪案件意见》和《办理电信网络诈骗案件意见》确定的“有利于查清犯罪事实，有利于诉讼原则”（即“两个有利于原则”）强调了实体公正与诉讼效率的保障与兼顾，②参见潘侠：《化解网络犯罪指定管辖难题》，载《中国社会科学报》2021年2月3日，第4版。但是未能体现电信网络诈骗犯罪的特殊性，化解电信网络诈骗犯罪指定管辖难题的针对性不强。再如，《检察院网络犯罪案件规定》规定了“有利于保护被害人合法权益”“保证案件公正处理”两个原则，增强了案件管辖确定的针对性，但是仍然过于粗疏，可操作性不强。

（三）指定管辖程序指引性不足

现有规范的程序指引性不强，表现在启动指定管辖不规范和前置性协商机制不明确两方面，导致司法机关在指定管辖的启动时间、指定方式、协商程序等方面做法不统一。启动时间上，有的公安机关在侦查程序开始之初就启动指定管辖，有的公安机关侦查结束后才启动指定管辖。指定方式上，侦查机关和审判机关指定方式不一致，侦查机关采取逐级、多次指定方式，而审判机关则采取“一步到位”方式跨层级指定。协商程序上，现有规定过于原则，没有对协商的形式和主体，以及“应当协商”“可以协商”的适用情形和条件作出明确规定，可操作性不强。特别是，由于不同机关作出的协商规定存在抵牾，导致不同机关采取不同的协商方式，影响协商效果。比如侦查机关与检察机关之间虽然协商频繁，但不同地区、不同机关做法各异，口头协商和书面协商同时存在。

（四）公检法在指定管辖中的关系错位

首先，法律规定与司法适用错位。《刑事诉讼法》只规定了指定审判管辖，而没有规定指定侦查管辖。据此，进行指定侦查管辖应依照指定审判管辖的规定，由法院依法确定管辖法院，公安机关根据管辖法院确定相应的侦查机关。司法实践中，侦查机关确定侦查管辖地时，审判机关并不介入，而进入审判阶段指定管辖程序时，审判机关又通常不会对侦查指定管辖的结果做出改变，③在“中国裁判文书网”公开的涉及电信网络诈骗犯罪的417个案例中，指定审判管辖的结果与指定侦查、检察管辖的结果均保持一致。从而使侦查机关对审判指定管辖具有事实上的预决力，法院从法律规定的主导者变成事实上的被动接受者。

其次，司法解释与规范性文件赋予公安机关指定管辖权过大。一是检察机关对公安机关监督制约规定不足。现有规范性文件仅规定公安机关“抄送”指定管辖决定书至同级司法机关，而对检察机关如何具体行使法律监督职能未作出明确规定。二是侦查阶段指定管辖的程序约束力过大。《办理电信网络诈骗案件意见》规定：“公安机关立案、并案侦查，或因有争议，由共同上级公安机关指定立案侦查的案件，需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的，由该公安机关所在地的人民检察院、人民法院受理。”根据该规定，指定侦查管辖结果对审查起诉和审判管辖具有程序约束力，事实上限制和剥夺了《刑事诉讼法解释》《检察院刑诉规则》《实施刑事诉讼法规定》赋予检察、审判机关的审查起诉、审判指定管辖权。司法实践中，对于跨地域、多层级或者跨境的案件，指定管辖成为程式化的备案，实质作用不大。近年来，公安机关办理电信网络诈骗犯罪案件时，多采用以集中行动、专项行动为主的办案模式。此时，主导侦办的是上级公安机关（以公安部、省级公安机关为主），无论是线索移交还是案件交办，均由上级机关统一部署，不会产生管辖权争议，上级机关做出指定管辖决定趋向程式化。而且，对于管辖权有争议的案件，没有严格遵循“有利于查清犯罪事实，有利于诉讼”原则，大多按照受理案件的时间先后指定管辖，不利于发挥指定管辖的灵活性对实体公正的保障作用，也不利于发挥刑事审判的教育、预防功能。①参见龙宗智、白宗钊、谭勇：《刑事诉讼指定管辖若干问题研究》，载《法律适用》2013年第12期。

四、电信网络诈骗犯罪指定管辖存在问题的原因

电信网络诈骗犯罪案件指定管辖适用中之所以出现上述问题，主要原因在于我国诉讼构造管辖模式与指定管辖制度不够完善不够协调。

（一）诉讼构造与管辖模式不协调

我国《刑事诉讼法》确定了“以审判为中心”的管辖模式，即只规定法院的管辖权，而不单独规定侦查、审查起诉管辖权。如此设定可以保障审判的中心地位和司法权威。但是，这种管辖模式的选择与我国现行诉讼构造之间存在矛盾与冲突。当前，我国虽然正在进行以审判为中心的刑事诉讼制度改革，但改革仍在进行之中，现行的刑事诉讼程序仍然以“流水作业式”为主要模式，即 “侦查、起诉、审判三阶段互相平行，首尾相继”的流水线型构造。②参见陈瑞华：《从“流水作业”走向“以裁判为中心”——对中国刑事司法改革的一种思考》，载《法学》2000年第3期。在这一构造中，侦查机关独立于诉讼进程之外，却对案件的审理结果产生重要影响，审判阶段呈现出一种“离心化”的倾向。③参见魏晓娜：《以审判为中心的刑事诉讼制度改革》，载《法学研究》2015年第4期。因此，“以审判为中心”的管辖模式与“流水作业式”诉讼构造形成了一定的张力，导致法定的管辖模式在诉讼构造的影响下产生实际运行的异化，一定情形下侦查管辖仍具有决定作用，背离了法定的管辖要求。

（二）指定管辖的地域标准宽泛化

网络空间是不占据实体位置，以数字化形式存在的虚拟空间。现实中的公安、检察、审判机关无法直接通过网络空间确定管辖权，必须将网络空间与现实中的地域划分连接起来，实现从网络空间到现实空间的转移。①参见孙潇琳：《我国网络犯罪管辖问题研究》，载《法学评论》2018年第4期。但是，梳理近年来规范的发展脉络可以发现，受到域外“最低联系理论”的影响，网络犯罪管辖连接点不断泛化。诸如“服务器所在地”“计算机信息系统所在地”均被规定为网络犯罪的法定管辖地，而往往同一起电信网络诈骗犯罪案件中可能涉及分布在不同地域的多个服务器和信息系统。这就造成同一案件法定管辖地数量繁多，管辖竞合和管辖争议问题不断出现，指定管辖原则和程序指引性不足的短板被不断放大。这反映出规范制定者未能及时把握网络空间与现实之间的差别，没有把握法律对行为的规范要以人为中心的立法要求。因为，网络空间的虚拟性和现实的牵连关系主要是受到犯罪主体及其行为而非工具的影响，因此在适应网络犯罪的新变化，增加网络犯罪管辖连接点不可避免的趋势下，应注重倾向增加“人的所在地”而非“设备所在地”。

（三）指定管辖与并案管辖不协调

电信网络诈骗犯罪呈现出跨境、跨地区、多区域的特征，对于同一犯罪案件，提供技术支持的以及帮助资金支付结算的行为可能分处各地独立进行。这是传统刑法理论中的帮助行为逐渐疏离正犯，而趋于类型化的表现。②参见陈兴良：《网络犯罪的类型及司法认定》，载《法治研究》2021年第3期。对此，实体法通过“帮助行为正犯化”的立法模式予以回应，起到了积极作用。相比之下，程序法尚未予以充分回应，对此类案件可能涉及的多个相互之间不具有直接关联的案件，仍规定由上级机关指定管辖，大大增加了办案过程中的人力成本和时间成本。对此，应当通过修改法律，扩大办案机关并案管辖权，限缩指定管辖适用情形的范围。

五、电信网络诈骗犯罪案件指定管辖的完善路径

（一）明确指定管辖的科学指导思想

1．坚持公正与效率相统一。实现公正是刑事诉讼最重要的价值，也是刑事诉讼的本质体现，③参见马贵翔：《公正效率效益——当代刑事诉讼的三个基本价值目标》，载《中外法学》1993年第1期。在保障诉讼公正的同时，应当兼顾对效率的追求，促进实体正义和程序正义的实现。电信网络诈骗案件的指定管辖，应坚持程序法定原则，准确规定指定管辖的适用情形、依据和程序，严格限制指定管辖的启动，强化适用指定管辖的例外性和个别性。

2．坚持便利与经济相统一。可以在法定管辖地之间选择指定的，应按照诉讼经济的要求指定法定管辖地管辖。④参见王静：《从秩序到效率——论网络犯罪指定管辖制度的重构》，载《人民检察》2020年第11期。因特殊情形需要指定非法定管辖地机关受理案件即需要进行“赋权管辖”的，应选择办案条件最有利、变更管辖最方便的地区管辖，防止因指定管辖而增加诉讼成本。

3．坚持形式理性与实质理性相统一。形式理性要求法律制度规定的程序应具有内在的统一性，追求确定性、可预测性以及价值判断的整合性；实质理性则要求程序应具有保障个案正义实现的功能。只有将实质合理性与形式合理性统一起来，才能最大限度地实现程序的工具价值和独立价值。要实现形式理性与实质理性的有机统一，应在依据多元价值导向构建具有法定性的制度体系的同时，给予个案中法律的具体适用者一定的灵活解释的空间。换言之，应规定在管辖法定原则的框架下给予执法者和司法者灵活适用指定管辖的自由，以此充分释放指定管辖的制度效能。

（二）明确指定管辖仅适用于管辖权争议

将管辖权争议作为指定管辖的唯一适用情形，首先要厘清管辖权争议的内涵，排除管辖权无争议时指定管辖的适用情形。

首先，应将“不宜行使管辖权”和“不能行使管辖权”并入移送管辖的适用情形。电信网络诈骗犯罪具有跨地域、涉众性等特征，同时存在多个地域具有法定管辖权且适宜管辖的现象较为普遍，这为建立独立的移送管辖制度创造了条件。规定受案机关“不宜管辖”和“不能管辖”时，按照“主要取证地为主、被告人居住地为辅”的原则通过自行协商的方式将案件移送到有法定管辖权的公安或司法机关。

其次，扩大并案管辖的适用范围。并案管辖与指定管辖均是调整管辖权的手段，且目的都是提高诉讼效率，节约诉讼资源。但二者存在明显不同，并案管辖是对管辖权的合并，将原本由不同机关管辖的多个具有关联的案件合并到一处办理；指定管辖是管辖权的确定与变更，上级机关通过指定的方式明确案件的管辖系属。司法实践中，并案管辖是法定管辖地办案机关之间自行移交，而指定管辖则需要报请共同的上级机关进行指定，且可以突破法定管辖的限制，指定原本无管辖权的机关办理案件。可见，并案管辖比指定管辖更高效更经济。因此，应当修改完善相关规范，规定对多个无直接关联的涉众性网络犯罪案件、不存在管辖权争议的跨境电信网络诈骗犯罪案件等，允许一个办案机关合并管辖。一是将《办理网络犯罪案件意见》和《办理电信网络诈骗案件意见》规定的“因网络交易、技术支持、资金支付等关系形成的多层级链条、跨区域的网络犯罪案件”和“跨境案件”两类特殊的指定管辖情形规定为并案管辖。二是将《检察院刑诉规则》《公安机关程序规定》以及《办理网络犯罪案件意见》中规定的关联案件即“一人犯数罪”“共同犯罪”“共犯实施的其他犯罪”以及“诉讼法上的共犯”①诉讼法上的共犯，主要指实体法中不认为是共犯但程序法出于便利诉讼考量而视为共犯合并办理的情形，典例是具有直接关联的上下游犯罪。参见万毅：《解读“并案管辖”四个关键词》，载《检察日报》2014年3月5日，第3版。四类案件，纳入并案管辖范围。

（三）规范指定管辖的程序指引

首先，明确指定管辖的启动时机。由于电信网络诈骗犯罪案件案情普遍复杂，在侦查程序启动之始，不宜进行指定管辖，各地管辖机关应同时开展侦查，②参见潘侠：《化解网络犯罪指定管辖难题》，载《中国社会科学报》2021年2月3日，第4版。深挖案件线索。待案情清晰后，存在管辖权争议的，再上报上级机关指定管辖。其次，明确指定管辖的启动方式。参照司法实践中法院的指定模式，报请省级机关指定，一步到位确定管辖地和管辖机关，减少指定管辖中的程序性环节，提高指定管辖的效率，防止因多次指定导致权力滥用。①参见熊秋红等：《同一刑事案件能否多次指定》，载《人民检察》2006年第1期。再次，完善协商机制。一是明确协商前置要求。规定“不同办案机关对案件管辖权产生争议的，应当先进行协商，协商之后仍有争议，可以报请上级机关指定管辖”。二是明确协商的次数。以一次为限，与指定管辖保持一致。三是明确协商时机。侦查阶段，在逮捕犯罪嫌疑人后进行协商；审判阶段，在召开庭前会议后进行协商。四是明确管辖协商期限，规定一般为一个月，以保障管辖权及时确定。五是明确协商的形式和内容。规定采用书面形式进行协商，协商文书为“协商建议书”和“协商答复书”等，协商文书内容为不能或者不宜管辖的原因等。六是明确协商的范围。既包括侦查、检察、审判机关内部的协商，也包括侦查、检察、审判机关相互之间的协商。

（四）完善公检法三机关配合与制约机制

首先，完善以审判管辖为主导的指定管辖制度。坚持“以审判为中心”的管辖模式，围绕审判管辖这一主线规范指定管辖的主体、适用情形、方式等内容。同时，在法律层面赋予侦查机关指定管辖权，规定“侦查机关之间产生管辖权争议，侦查机关存在不能管辖、不宜管辖等情形的，应报共同的上级机关指定管辖”。

其次，构建侦查指定管辖的监督制约机制。一是明确指定管辖中检察机关的法律监督权。明确规定公安机关接到上级机关指定管辖决定之后，应在三日内书面通知负责批捕和审查起诉的检察机关。检察机关认为侦查机关指定管辖决定不当的，应书面通知侦查机关变更管辖。同级侦查机关和检察机关在指定管辖问题上存在争议，经协商未果的，应报上一级公安机关、检察机关协商解决。二是明确检察机关、审判机关对上一诉讼阶段办案机关移交案件的审查权。明确规定检察机关、审判机关对于同级公安机关、检察机关移交的案件，应当按照法律规定的管辖制度，审查本机关管辖该案件的合法性和妥当性，发现本机关没有法定管辖权或者因存在回避事项不宜管辖的，应通过协商移送有管辖权的机关。