行政协议司法审查法律适用路径探析

朱秀华

2014年修订的《行政诉讼法》将行政协议纳入受案范围，解决了行政协议案件由法院民事审判庭还是行政审判庭审理的争议问题，但新的疑问也随之产生。《民法典》对于合同法律制度的重大调整，对处于公私法交织境地的行政协议法律适用提出了更多挑战。第一，引发行政协议法律适用是否需随之调适的问题，对“重大误解”和“显失公平”的民事法律行为，《民法典》仅允许请求撤销，舍弃了“可变更”，行政协议案件是否仍允许相对人提起变更之诉？第二，行政协议性质之争延续到司法审查的问题，如对于国有土地使用权出让协议的土地出让逾期付款违约金，能否允许相对人参照适用民事法律规范请求司法酌减，是否与行政性侧重的维护公共利益、防止国有资产流失背道而驰？第三，公私法固有的不同价值面向引发的法律适用分歧，如行政机关以胁迫手段订立补偿协议，究竟是适用行政诉讼法模糊的“重大且明显违法”认定无效，还是参照适用更为具体的民事法律规范以意思表示瑕疵认定可撤销？本文尝试从厘清法律适用路径的角度探索解决上述问题的方法。

一、既有路径的实证考察

为考察《民法典》施行以来，行政协议案件适用行政与民事法律规范情况，①行政协议的法源包括行政法律规范和民事法律规范，包括实体法和程序法，本文仅就实体法进行探讨。笔者在中国裁判文书网“行政案件”中以“行政协议”②自2021年1月1日施行的《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》列举的二级案由为“行政协议”，如采用中国裁判文书网行政案由的“行政合同”，加上“民法典”为全文检索关键词，样本仅4件，故将“行政协议”作为全文检索关键词，最后更新时间：2021年8月31日。“民法典”作为全文检索关键词，裁判年份设定为2021年，审判程序设定为行政一审，共获得144条结果。再以“民法典”为裁判理由关键词，获得136条结果，说明上述样本涉及民法典均在裁判理由中，而非在当事人、诉讼记录、事实、理由等部分。经筛除裁定书及无法正常显示的样本，最终获取有效样本126份，分布地域按数量由多到少依次为山东、河南、江苏、浙江、辽宁等12个省份，中级、基层法院样本分别为97份、29份。

（一）实证考察

笔者分别从裁判理由和裁判依据两部分观察行政协议案件援引民法典路径情况（见表1）。

表1 行政协议裁判文书援引民法典路径情况

1.行政优先路径。2021年的行政一审案件，以“行政协议”作为全文关键词，共检索到1284篇裁判文书，如增加“民法典”作为关键词，仅144条结果，占11.21%，可见行政协议案件对于援引行政法律规范的青睐。此次样本中近70%样本裁判理由采行政路径，所涉诉讼类型几乎均为确认协议有效案件，系因行政协议无法直接作为强制执行依据，参照民事司法确认程序为之，有的案件判决主文还载明可以申请执行，援引条款多为《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议若干规定》）行政协议合法性审理原则，确认协议效力等。①参见柳海英诉青岛市市北区房屋征收安置管理中心确认征收初偿协议有效案，山东省青岛市市北区人民法院（2021）鲁0203行初23号行政判决书，该判决认为“当事人应当按照征收补偿协议的约定自觉履行义务。一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行”。除却对确认有效诉讼的特殊需求，仍足以窥见对行政优先的路径依赖程度。

2.民事优先路径。在样本中未发现纯粹的民事路径，即使裁判理由为单一民事路径，在裁判依据上仍会援引行政法律规范。比如，有案件裁判理由阐述，根据《民法典》第171条第1款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。”协议对原告不发生法律效力，却未援引行政法律规范，仅在裁判依据中依次援引《民法典》和《行政协议若干规定》。②参见楼英涛诉浦江县人民政府浦南街道办事处撤销补偿协议案，浙江省兰溪市人民法院（2020）浙0781行初70号行政判决书。

3.“行政+民事”同时适用路径。裁判理由“同时适用”样本共14份，仅次于“行政优先”路径。在确认行政协议无效案件中，既要以行政诉讼法为基础，也要适用合同法规定，进行利益衡量等表述出现频率较高，如“因行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要以《行政诉讼法》第75条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《合同法》第52条关于认定合同效力的规定，在依法行政与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效”③朱振诉淮北市烈山区宋疃镇人民政府撤销征收补偿协议案，安徽省濉溪县人民法院（2021）皖0621行初10号行政判决书。。值得关注的是，“同时适用”的情况下，裁判依据却是“民事优先”偏多，集中在无权代理或无权处分争议。

4.“行政或民事”分别适用路径。仅1个案件通过“确认行为违法但协议有效”方式践行了该路径，对于被告与原告签订协议的行为，援引了《行政协议若干规定》第11条双重审查的规定，基于协议订立依据的批准行为已被确认违法，从而确认订立协议的行政行为违法；对于协议效力的认定，援引了《民法典》第143条规定认定为有效，进而作出双重判决：确认协议订立行为违法，驳回原告要求撤销协议的诉讼请求。④参见吕勇水诉杭州市富阳区人民政府撤销迁建安置协议案，浙江省杭州市中级人民法院（2020）浙01行初333号行政判决书。

（二）存在的问题

1.同一案件法律适用路径不一，裁判说理内在逻辑不一。对于协议解除问题，先旗帜鲜明地论述对行政协议案件审查既要以合法性审查为基础，也要适用《合同法》等规定，表述为“对于解除权的行使，行政法律规范中并无明确规定。同时，解除权的行使往往涉及对当事人是否依法履行、按照约定履行协议的判断，为民事法律规范的典型领域，且与行政行为合法性要件审查规则并不匹配”，内在逻辑是“同时适用”且“行政优先”；但对于协议解除的后果却认为，无论是民事法律规范还是行政法律规范都有相关规定，先援引了合同法、民法典，后援引了《行政协议若干规定》和《行政诉讼法》，陡然换成了“同时适用”且“民事优先”的路径。①参见栾景荣、崔仙玉诉吉林市房屋征收经办中心解除产权调换协议案，吉林铁路运输法院（2021）吉7102行初14号行政判决书。

2.同一争议不同案件法律适用路径不一，裁判结果不一。有12个案件对于协议是否存在无效情形，裁判理由适用路径就有4种，分别为“行政+民事”、“民事”、“民事+行政”、“民事或行政”。如对于无权代理签订协议效力认定，根据《民法典》第171条第1款规定，协议对作为被代理人的原告不发生法律效力，裁判结果为撤销协议；有裁判认为对被代理人不发生效力，不等同于合同无效，判决驳回诉请；有的以协议不成立为由，判决驳回诉请；有的判决确认协议对被代理人无效。②参见浙江省高级人民法院行政审判庭：《关于依法高效审理行政协议案件，完善政府守信践诺机制的调研》，载《行政执法与行政审判》2021年第82期。

二、不同路径的法理基础

（一）基于行政性的“行政优先”

行政协议虽从民事合同演变而来，但签订目的是实现公共利益或行政管理目标，通过协议的方式来实现行政管理。③参见蔡小雪：《行政行为的合法性审查》，中国民主法制出版社2020年版，第236页。行政协议终究是行政行为，尤其是自然资源使用权、保障性住房等特定行政协议，初衷就是维护公共利益。④参见王学辉、邓稀文：《也谈行政协议的范围——与王利明教授商榷》，载《学习论坛》2021年第2期。所有的行政协议均可以拆分为一个个单独的行政行为，如订立协议、变更协议的行为等，行政协议应称为“协议性行政行为”⑤王学辉：《行政何以协议：一个概念的检讨与澄清》，载《求是》2018年第2期。。

但“行政优先”的困境在于如果对于行政法律规范是否有规定仍存争议，下一步如何行进？如变更之诉是否存在行政法律依据存在争议？有观点认为，《行政诉讼法》和《行政协议若干规定》对行政协议能否适用变更判决未予明确，《行政诉讼法》第77条所规定的变更判决仅适用于“行政处罚明显不当”和“其他行政行为对款额的确定、认定确有错误”，难以扩大解释到行政协议。亦有观点认为，《行政协议若干规定》第9条“其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求”提及了“变更”，可纳入行政诉讼法“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误”之范畴。⑥参见危辉星等：《行政判决可以直接变更行政协议——浙江杭州中院判决王忠明、陈向前诉余杭区良渚街道办事处征迁行政协议案》，载《人民法院报》2017年1月5日，第6版。

（二）基于合同性的“民事优先”

合同法经过多年发展，有较为深厚的基础和完善的法律制度，相比之下，行政协议在我国还属于较为新颖的行政实践。如果囿于公法、私法门户之见，试图抛开私法中的合同法规则，另行构建一整套独特的适用于公法合同的原理、体系和规则，既无必要，也无可能。①参见方昀、曾祥生：《试论公法合同的契约基础——以公法与私法的关系为中心》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2009年第2期。此种观点，最接近以英国为代表的“普通法+特别规则模式”。但由于英国是普通法国家，没有公私法概念的划分，行政机关签订契约适用一般契约法的规则，行政契约更多的是以特殊规则的形式表现出来。②参见张树义：《行政合同》，中国政法大学出版社1994年版，第6页。

但“民事优先”困境合法审查难以兼顾。如空白协议，从民事角度，完全民事行为能力人在空白协议上签字视为其清楚、理解合同内容，概括性授权，愿意承担由此带来的法律后果；而对于征收补偿安置等行政协议，行政机关与相对人订立空白协议的行为合法性应予规制，如果单纯以民事路径审理，就不会再对行政机关订立空白协议行为合法性评价。而从行政路径，有案件在对相对人要求确认协议无效的请求不予支持的情况下，对于房屋补偿损失，责令行政机关应采取补救措施，协商不成，应及时作出补偿决定。③参见郭雪、杨科雄：《行政协议判例精解与实务指引》，中国法制出版社2021年版，第409页。

（三）基于双重性的“同时适用”

相较于传统民法理论以私法自治对抗或者防御行政权侵犯的经典教义，当代民法与行政法则是“同一条战壕里的战友”，仅是两种不同性质国家治理手段，两者的基础关系形态不是对抗与排斥，而是合作与协力。④参见章剑生：《作为介入和扩展私法自治领域的行政法》，载《当代法学》2021年第3期。将行政协议纳入行政诉讼受案范围，目的是要将民事路径对行政协议行为合法性审查忽略的问题予以纠正，并非要弱化合约性审查，两者应予兼顾。但如果“同时适用”要求“行政+民事”，客观上并不一定两个领域均具有可供使用的法源；如果并不要求“行政+民事”，那么还是要回到前两种观点所争论的谁先适用问题。

（四）基于混合性的“分别适用”

行政协议的本质是混合契约，要先判断讼争关系性质，有的放矢。无论是“同时适用”还是“优先适用”的观点，一般都不再对涉案争议内容的性质做进一步识别。《行政协议若干规定》第27条第2款规定的法律适用前提，是将涉案行政协议所形成的法律关系一概视为公法关系。然而，这种审查方式过于粗糙，对讼争关系的公私法属性不加区分，既不符合“混合契约”特性，在法律适用上也不免无的放矢。⑤参见余凌云：《论行政协议无效》，载《政治与法律》2020年第11期。

但“分别适用”困境是公法因素识别标准尚不成熟，难以判断争讼内容性质时，如何处理？比如，行政机关在集体土地征地过程中所签订的补偿安置协议，对于相对人合法建筑补偿、未经登记建筑折价补偿及违法建筑不予补偿均作了约定，相对人认为约定为违法建筑的部分未经有权机关认定，径行在协议中约定违法，补偿标准显失公平，请求撤销协议。如果经审查支持该请求，是适用行政诉讼法行政行为撤销，还是《行政协议若干规定》第14条“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”，或是民事法律规范对于显失公平合同撤销规定？

此外，还有多重叠加路径，关于行政和民事法律规范适用，在行政诉讼中视具体情况，应采取优先、直接、补充、区别适用等不同裁判规则。总体上，尽管行政法规范通常占优先地位，但对行政法与民法关系都需遵守的一般法律规范，民法规范可以直接适用。在与行政法或行政诉讼法的强制性规定相冲突的情况下，例如法律明确禁止缔结行政协议时，可以通过援引法律保留原则限制对民法规范的适用。在属于公法和私法不同适用领域的合同约定中，行政法和民法的规范以区别的方式适用。由于行政诉讼可以援引民法规范，故保护私人利益方面不存在困难；而且行政诉讼中已有的法律规范适用的多级审查机制，更有利于法秩序统一。①参见耿宝建、殷勤：《行政协议的判定与协议类行政案件的审理理念》，载《法律适用》2018年第17期。但此种观点多重逻辑架构对裁判者技术要求较高。

三、回归本质的路径

公法与私法虽有融通之处，但肩负使命不一。法律适用路径选择，影响甚至决定裁判方向。

（一）起点：查找行政法律规范

基于事物本质考量，行政性是行政协议的本质属性，行政法律规范是不可回避的路径起点。作为成文法国家，可以从行政协议概念、法规范体系等多角度追根溯源，通过各种定义来把握事物的“本质属性”。②参见罗嘉昌：《从物质实体到关系实在》，中国人民大学出版社2012年版，第3页。相对于行政合同或者协议性行政行为等概念，立法采用的“行政协议”之表述，既有别于普通的民事合同，亦有别于协议性行政行为。使用该概念决定了将行政协议完全等同于行政行为，或者完全视为民事合同，均不可取。

从法规范体系来看，《行政协议若干规定》规定“可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。“可以”“参照”之表述足以表明立法对于适用民事法律规范的补充、辅助态度。结合《行政协议若干规定》增加的具体规则作更贴近立法本意的解释。《行政协议若干规定》第12条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”鲜明地诠释了行政性为主的理念。如果行政协议已经达到“重大且明显违法”程度，应当优先适用行政诉讼法判决确认无效，隐含之义是，即使适用民事法律规范确认行政协议无效的，亦应达至“重大且明显违法”标准，以突显行政协议公法属性。

（二）中途：观察民事法律规范

1.区分诉讼类型。诉讼类型实质是建立在公私法关系的基础之上，公私法识别技术较难，以诉讼类型区分更易于司法实践把握，亦符合《行政协议若干规定》“两分法”逻辑架构：对行政机关行使优益权的行政行为的行为之诉，对于不依法履行、未按约定履行行政协议等争议的关系之诉，关系之诉应更多地关注民事法律规范适用。行政协议进行效力性审查的同时，亦应当对行政机关订立行政协议等行为进行合法性审查，并作出相应裁判。

2.防止公法任性。行政法律规范没有明确规定，民事法律规范有较为具体的规定，无正当理由，不得拒绝民事法律规范的适用；行政法律规范有抽象规定，尽可能结合具体的民事法律规范同时适用。不因行政性的优先性，而忽视民事的重要性；对于单方变更、解除行政行为是否属于行政优益权的判断，应是行政机关在合同法的构架之外作出的单方处置，只有出于公共利益考虑才单方变更或解除。如果因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照合同法规定或者合同约定采取相应措施，尚无行使优益权的必要。①参见最高人民法院行政庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2021年版，第36页。

3.尊重私法边界。在进行合法性审查时，只有“重大且明显违法”才转介到影响协议效力，仅一般违法时，不应直接介入协议效力。行政协议撤销基于意思表示瑕疵，行政行为撤销基于行为违法性，不宜以行政诉讼法撤销行政行为的规定径行撤销协议。只有在以行政协议表现出来的行政行为，例如征收补偿协议等，可以适用行政诉讼法撤销理由。②参见梁凤云：《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社2020年版，第172页。

（三）终点：行政法原则检视

行政法律规范对于合同规则供给十分有限，司法审查往往在行政法律规范没有规定或者只有抽象规定时，适用更为具体的民事法律规范，减少裁量空间，增强裁判的可确定性。但却忽视了进一步检验民事法律规范具体条款与行政法原则追求是否兼容。要从深层次的价值层面检验是否水土不服，是否符合诚意原则、比例原则（适当）原则、平等原则、信赖保护原则等行政法基本原则，而非仅仅停留在“不相抵触”的浅层。最高人民法院2019年发布行政协议参考案例有两个分别涉及程序正当、③参见最高人民法院2019年发布的行政协议解释参考案例，王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议案。“虽无直接证据证明相关拆迁人员对王某某采用了暴力、胁迫等手段，但考虑到协商的时间正处于盛夏的8月4日，王某某的年龄已近70岁，协商的时间跨度从早晨一直延续至第二日凌晨一点三十分左右等，综合以上因素，难以肯定王某某在签订搬迁协议时系其真实意思表示，亦有违行政程序正当原则”。诚实信用原则运用，④参见最高人民法院2019年发布的行政协议解释参考案例，崔某某诉徐州市丰县人民政府招商引资案。“对于本案中丰县政府是否应当支付招商引资奖励费用的问题，要审查其行为有无违反准用的民事法律规范的基本原则。诚实信用原则不仅是合同法中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当遵守的基本行为准则”。2021年发布的行政协议典型案例亦涉及公平、诚实守信原则运用。⑤参见最高人民法院2021年发布的行政协议解释参考案例，卡朱米公司诉福建省莆田市荔城区人民政府请求撤销征收补偿安置协议案。“如何在契约自由与公法监管之间找到最佳的平衡点，是行政协议案件审理的难点。行政机关在行政协议的订立过程中，应秉持公平公正、‘禁止不当联结’等原则，合理利用自身的资源优势，与相对人展开平等协商，达到既实现公共治理，又有效保护和实现相对人合法权益的目的”。

以本文提到三个典型难题为例，通过行政法原则检视可以解决以下问题：第一，行政协议案件是否允许变更之诉。在行政法律规范较为模糊可作不同解释的情况下，民事法律规范明确具体地舍弃了请求变更之规定，从形式上很难看出民事法律规范与基本原则相抵触，很容易按“行政—民事”路径，最终适用民事法律规范。通过原则检视，可以减少“水土不服”。第二，相对人能否请求司法酌减土地出让逾期付款违约金。有观点认为，为防止国有资产流失，应直接适用行政优先路径，不考虑民事法律规范已有的允许请求酌减违约金之规定，即省略了“行政”与“民事”往返的过程，径行适用行政法律规范。通过原则检视，可以避免陷入行政协议纳入行政诉讼受案范围之后，保护力度反而下降的窘境。第三，以胁迫手段订立的协议效力认定。在行政诉讼法模糊的“重大且明显违法”认定无效与具体的民事法律规范以意思表示瑕疵认定可撤销之间，无所适从时，通过原则检视，减少行政诉讼法“重大且明显违法”等条款适用的泛化，增强内心确信。

四、“行政—民事—行政”方法运用

“行政—民事—行政”方法，并非简单的循环，回到原来的出发点，而是理解提升到新的层次，①参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020年版，第267页。是对“行政—民事”等路径的完善续造。“行政—民事”路径适用民事法律规范的前提是“不与行政法、行政诉讼法基本原则相抵触”，而“行政—民事—行政”路径却是最终通过行政法原则检视的方式，对法律适用的契合度提出了更高要求。

在查找行政法律规范、观察民事法律规范之后，运用行政法原则检视，无外乎三种结果：第一，不适，则折返。如果与行政法原则难以契合，即使民事法律规范更为具体，亦应回到抽象的行政法律规范。第二，契合，则适用。如果具体的民事法律规范契合行政法原则，则同时适用抽象的行政法律规范和具体的民事法律规范；如果行政法律规范没有规定，则适用具体的民事法律规范。第三，交叠，则权衡。在难以判断时，结合协议类型本身具备的公私法因素强度不同，权衡适用空间。

现运用该方法，尝试解决本文开篇提到的三个难题。

（一）行政协议案件是否允许提起变更之诉

1.起点：查找行政法律规范。《行政协议司法解释》规定，行政协议案件中，可以提起“其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求”；行政诉讼法关于“行政处罚明显不当”和“行政行为对款额的确定、认定确有错误”变更判决的适用能否扩大解释到行政协议领域，存有争议。

2.中途：观察民事法律规范。《民法典》对“重大误解”和“显失公平”的民事法律行为，舍弃了请求变更之规定，仅允许请求撤销。

3.终点：行政法原则检视——不适，则折返。民事法律规范舍弃可变更诉讼，主要考虑如允许请求变更，实际是一方当事人通过法院改变合同内容，有悖意思自治和公平原则。①参见蔡睿：《民法典恢复“可变更合同”规则之必要性——围绕“重大误解”与“显失公平”案件的实证分析》，载《北方法学》2020年第1期。而行政协议案件相对人提起变更之诉，欲通过法院纠正行政协议安置人口认定等错误，如经审查支持其请求，不仅不违背公平原则，反而有利于保护无过错行政相对人。从行政法公平原则出发，虽然民事规范已舍弃变更之诉，但该规定适用到行政协议案件中与公平原则不符，故应折返适用行政法律规范，允许相对人提起变更之诉。

（二）国有土地使用权出让协议能否请求酌减土地出让逾期付款违约金

1.起点：查找行政法律规范。行政法律规范并无违约金调减规定。

2.中途：观察民事法律规范。请求调减违约金，本质属于关系之诉范畴，应更多地观察民事法律规范。《民法典》第585条第2款规定：“约定违约金过分高于实际损失的，人民法院可以根据当事人的请求予以适当减少。”

3.终点：行政法原则检视——契合，则适用。从行政法公平原则出发，行政协议纳入行政诉讼受案范围，坚持以强化产权保护为根本目标、以保障民营经济和社会资本合作方的合法权益为重要职责，允许适用民事法律规范请求司法酌减条款与上述原则及价值追求相契合，亦体现了行政诉讼保护不低于民事诉讼保护力度。反之，如果允许以防止国有资产流失、保护国家利益等为由拒绝适用具体明确的民事法律规范，将影响与行政机关订立合同相对人的预期，故适用具体的民事法律规范更契合行政法公平原则。

（三）行政机关以胁迫手段订立的行政协议效力认定

1.起点：查找行政法律规范。《行政诉讼法》第75条“重大且明显违法”无效，《行政协议司法解释》规定：“原告认为行政协议存在胁迫请求撤销，人民法院经审理符合情形的，可以判决撤销。”

2.中途：观察民事法律规范。《民法典》第150条规定：“一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”第153条第2款规定：“违背公序良俗的民事法律行为无效。”

3.终点：行政法原则检视——交叠，则权衡。有观点认为，行政机关严重违背了良善行政的基本要求，属于行政诉讼法“重大且明显违法”情形，应认定协议无效；亦有观点认为，在民事法律规范有更为明确具体规定的情况下，应适用民事法律规范，否则将导致《行政诉讼法》第75条适用的泛化。从行政性的本质属性看，在行政协议领域将此种情形认定为无效，更能体现对行为合法性的审查力度，更符合行政法基本原则和价值追求。当然，若在协议履行过程中已经形成重大国家利益或者公共利益，确认无效适得其反，应运用比例原则，努力寻求国家利益与个人合法权益的平衡，根据案件具体情况作出裁判。②参见梁凤云：《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社2020年版，第173页。