进程视角下法院诉讼档案单套制改革推进能力研究——基于上海市A 区与B 区的比较

李丽洁/上海市宝山区人民法院

2018年，上海市高级人民法院（简称“上海高院”）被最高人民法院确定为案件归档方式改革的试点法院；2020年，被国家档案局等部门确定为“电子文件单套归档和电子档案单套管理”试点单位。上海高院通过分批试点持续推进归档改革，涌现出一系列有效举措，形成了示范引领效应。由于方方面面的原因，试点必然存在多样的实践形态。现阶段诉讼档案单套制改革研究多偏重于成果展示与成效评价[1]，对改革过程的研究不足。本文以上海市A、B两区法院为对象，利用比较案例分析方法，致力于对诉讼档案单套制改革进程进行阶段化研究，并通过观察分析、比对提炼推进改革过程中的多个能力要素，进一步优化诉讼档案单套制管理改革的整体推进路径。

1 上海市A、B两区法院诉讼档案单套制改革的总体状况

1.1 试点任务：政策背景及领导层面价值判断一致

在探索在线诉讼规则与持续推进智慧法院建设的大背景下，司法与互联网技术的深度融合已成为司法体制综合配套改革任务的重要内容。上海高院抓住国家层面“双试点”的历史机遇，主动融入城市数字转型，做出顺应时代发展的选择。A、B两区法院都主动选择成为试点，其中，B区法院于2020年7月成为首批试点的基层区域法院，虽然很多方面都需从无到有进行摸索和建设，但是它主动选择成为试点的决心，彰显了其改革进取意识强烈；A区法院是第三批试点法院，其可借鉴参考的实践范例较为丰富，可见其更多关注的是稳步推进。但无论侧重如何，二者主动选择成为试点，均是出于提升自身价值力的战略判断。

1.2 推进过程：主导部门信息沟通及工作方案存在差异

A区法院在2021年3月召开会议共筹试点准备工作，抽调各庭室及综合部门业务骨干成立试点小组，确定“调研取经、个别试点、先易后难”的整体推进思路。会后及时与高院信息处报备，争取技术支持；并对接档案科申请业务指导，4月上旬档案科组织开展了两次现场授课。4月下旬外包公司升级改造工作点，在进行数据测试时发现系统全宗号权限尚未开通。于是A区法院档案室负责人及时向高院档案科反映问题，要求“问题尚未解决前，各庭室除提交单套制测试数据外，仍需重新整理纸质卷宗再次提交归档”，重复劳动造成各庭室推广停滞。而直至6月中旬A区办公室负责人通过外包公司偶然得知全宗号问题已在5月中旬得到解决，但信息沟通存在断点，下一步推进工作计划整体搁置。

B区法院在全面研判、广泛征询基础上，制定分层分批推进工作计划，2020年7月选定立案庭和执行局率先试点。对内，建立台账工作机制，及时听取审判一线法官和书记员在试点过程中的办案需求，根据案件量动态调配数据采集中心的辅助人员和调整服务方式；重视业务培训，围绕目录整理、归档操作进行指导交流，汇总业务问题并逐一解决，做到试点人员应会尽会；汇聚改革合力，引导法官深度运用文书辅助系统与电子签章，提升电子文书自动生成率，进一步实现庭审记录与电子材料转化的“无缝衔接”。对外，会同区司法局、律工委召开专项推进会，倡导辖区律所网上递交立案材料，并设置专人辅助审核材料质量；拓展业务培训覆盖面，将外包公司的扫描质检人员纳入进来，提升人员电子诉讼材料录入的标准意识；扩大宣传，用好法院公众号，将操作指南及流程上线发布，进一步拓展受众面。

1.3 最终走向：改革效果呈现差异

试点2个月，B区法院立案庭完成2000余件，执行局完成400余件。以此为基础进行全面推广，半年后实现单套制归档率达97%以上。2022年，上海高院选择在B区法院召开全市法院全面推进电子卷宗单套制归档改革试点工作会[2]，并组织全市法院现场观摩学习。同时，上海市档案局现场调研改革成果，经评定授予B区法院档案室“上海市示范数字档案室”称号[3]。而A区法院试点2个月单套制归档成功率为零，仅存零星测试数据；半年后完成电子卷宗单套制归档125本，适用率为2.6%；推进会上由同批试点中其他区法院做表态发言，可以看出其未得到主导试点的上级机关认可。

2 上海市A、B两区法院诉讼档案单套制改革的深度分析

2.1 引入改革进程理念，构建阶段式分析框架

试点改革的进程并不是从高风险到低风险的单向度进程，试点类型也不是遵循从“试错”到“示范”的渐进式发展，而是会出现不同政策情境下各类试点类型相互嵌套的特征，会出现整体试点类型竞相迸发的情形[4]。如，B区法院通过“先行先试”走在改革前列，而A区法院因突发事件打乱了改革的渐进步骤。站在这个角度来思考，A、B区试点进程是任何试点改革进程中多样情境的客观反映。跳出结果评价，站在基层单位执行诉讼档案单套制改革的整体视角，笔者认为可将整体改革进程分解为投入阶段、过程阶段、产出阶段，其中投入阶段包括行政、技术与业务三方面筹备，过程阶段涵盖沟通处理与试点落实两种类型，产出阶段具备质效呈现与舆论影响双重维度。

2.2 参照已建框架，重构试点执行过程

2.2.1 投入阶段

A、B区法院均属郊区法院，其区域经济水平不相上下，法院信息化建设水平及对接上级法院业务指导状况比较相似。此外，A区法院档案部门干部平均年龄37岁，包含中国人民大学、上海大学、苏州大学档案专业毕业生3名；B区法院档案部门干部最年轻的为53岁，只有1名计算机专业毕业生。相较于B区，A区法院人员配备、试点时机都更具优势。

然而，由于投入阶段的准备工作存在差异，后续推进有着截然不同的走势。B区法院率先请战，其更具改革创新意识，使得全员对试点有着较好的思想基础，属于行政主导型的试点改革。因此，在广泛动员与征求意见、制定推进流程与分解任务上更具全局性、整体性。而A区法院决定试点后，及时对接高院信息化部门、档案部门、外包公司，在技术准备、专业准备方面更及时高效；指派业务骨干负责试点具体工作，业务主导的色彩鲜明。但在全院思想动员、广泛采纳意见等方面缺乏更为主动的作为，造成部分工作人员对试点工作缺乏正确认知。

2.2.2 过程阶段

任何改革都是新旧势力、新老力量的博弈与较量，一般呈现为合作、妥协、对抗三种表现形式。必须做好动态协调与平衡，积极调动一切合作力量，引导妥协力量向正面作用转换，化解对抗力量实现相互配合。在诉讼档案单套制改革推进过程中，其互动关系主要分为：对内，试点专班/小组与单位党组、办公室与档案室、档案室内部干部、档案室与信息化部门、办公室与其他部门（业务庭室、法宣部门、审判管理部门）；对外，信息服务外包公司、律师、当事人及协同部门。

A区选用业务主导型推进机制，存在信息不对称的风险与整合内外资源的短板，整体进程容易受某一环节突发事件的影响。具体表现为：在外包公司发现流程上的问题后，由档案室负责人与高院档案部门协调，沟通后反馈信息，并对接后续工作；针对流程中存在的问题并未广泛征求意见，而是简单地规定使用双套制归档模式，极大削减配合庭室的改革热情；对上工作进展定期汇报机制存在盲点，致使上下信息沟通出现“鸿沟”，导致下一步计划一直搁置；对外多以“非正式沟通”方式进展，对律所、外包公司等的约束较差。

B区实践中选用“行政助力+ 业务协同”模式，既具备领导持续关注的行政优势，还兼有业务主导型的先锋动力与流程标准化的优势。对内，培训的课程设计加入阐述试点意义、试点背景、功能设计等内容，引入“内部大比武”进一步提高价值认同；对外，重视与支持部门构建互动机制，加强辅助人员培训，配合审判管理部门设计流程，并提升人员标准化意识。以业务庭室试点为核心，紧抓台账沟通机制，实时跟踪进展、收集问题，协同档案部门、信息化部门发现一个、解决一个；注重畅通业务沟通平台，进一步引入外部协作力量，会同区司法局、律工委召开专项推进会。

2.2.3 产出阶段

从试点质效来看，A区不甚理想。B区则拓展工作思路，以文件流管理推动业务流转再造，具体表现为借助全程司法数据链的基础供给作用，打通全流程网上办案各个环节、消弭结构性张力，联通网上立案、电子送达、电子签章、庭审记录方式改革、裁判文书电子签发、智慧执行等多项改革，形成1+1＞2的效应；注重及时评估总结，并上升到制度创新，制定了《电子送达操作流程》《电子诉讼档案单套管理指南》等文件，明确目标、清晰流程，以每一点小幅度核心内容的调整，实现大幅度整体重塑；发挥宣传舆论导向，善于发掘亮点、总结经验， 配合广泛宣传、持续普及，使得创新被更多人了解、认同、支持，形成良好的试点氛围。

3 对推进机关档案单套制改革的启示

3.1 打造“三位一体”的推进机制

无论是法院还是其他部门，都应以“行政—技术—专业”的形态推动档案单套制改革，打造“三位一体”的推进机制。行政要素充分运用科层制管理的政治权威性凝聚推进改革的共识，技术要素凭借实验、测试修正循环的完整性保障试点落实，专业要素发挥术业专攻的科学连贯性推动工作走向深入。既要避免因领导注意力的变化干扰进程，又要避免技术与业务“两张皮”，更要确保推进改革仅存在难易繁简的先后差异，不存在类型或部门的特殊性。具体实践中，体现为单位领导班子赋予改革专班合法地位、设计支持改革运行保障机制。改革专班成员由业务部门经民主推选产生，负责改革动员、意见征询等工作，最终确定推进流程与任务分解等流程框架。同时，信息部门作为技术支持部门，重点负责软硬件升级、数据处理技术优化及接口对接测试等；档案部门作为业务指导部门，着力解决业务流程互联、数据标准化管理、操作流程规范化等方面存在的问题。尤其在试行过程中，改革专班要围绕业务为核心，统筹三方面要素，在推进阶段善用行政强制性，在可行性论证阶段平衡专业要素与技术要素之间的张力。

3.2 制定动态更新的分步计划

任何改革都不是一蹴而就的，必须经过详细完整的可持续性创新过程，最重要是做到依据形势动态更新计划。一是从无到有的阶段。调动目标群体的价值认同，可通过组织学习已有范例，形成整体性的改革体验；指派专人学习操作流程，夯实改革的技术与专业基础；在落实试点方面，必须统筹做好民意汇集与能力评议等工作，充分发挥试点主体的自主性。二是点对点的创新突击阶段。进一步完善创新核心内容的可调适性，确定以业务协同为主导的推进策略，一方面通过台账实时记录试点进展情况及问题，另一方面通过平台搭建优化业务交流合作，技术与专业要素持续跟进，切实解决问题。三是点到面的创新开拓阶段。将创新流程清晰化、客观化、常态化，注重综合运用持续培训、目标量化、影响扩散等手段，使创新在互动中被广泛接受。四是从有到优的阶段。通过质效评估、循环优化、广泛宣传，使大家对创新从了解到认同再到支持，进而成为具有稳定性的管理手段乃至工作制度。

3.3 注重沟通平衡四类关系

机关档案单套制改革的重要推动力量是机关内的档案部门。在持续推进改革的过程中，档案部门开展工作要重视沟通环节，一方面要建立沟通机制，另一方面要畅通沟通平台。以法院诉讼档案单套制改革为例，工作中应当重点维护好四类关系。

一是档案部门内部。作为新兴技术试点，年轻干警在专业知识与接受新事物方面具有优势，一般会被选定为试点中的业务骨干；档案部门负责人大多业务熟练、经验丰富，他们在对外对内的“非正式沟通”上发挥着重要作用。因此要明确好年轻干部与业务骨干的职责范围，做好业务骨干与行政科层的衔接，既要为年轻干部开辟干事创业的疆域，又要挖掘业务骨干的影响潜力，最大限度整合优势。

二是档案部门与业务部门。法院档案工作是以审判执行为核心开展工作，虽然档案部门是推动单套制改革的重要部门，但业务部门才是改革的主导部门。在整个推进过程中，初期要做好意见征集与系统操作培训工作，中期要及时了解困难、堵点等并给出解决对策，后期要配合做好流程与权责明晰化、稳定化、制度化方面的工作。

三是档案部门与支持部门。推动机关内部诉讼档案单套制归档改革试点是一项系统工程，既要做好软硬件升级工作，与信息化部门构建互动反馈的良性循环；又要营造创新改革的工作氛围，充分发挥宣传部门的舆论引导作用。一方面对自身业务进行再造升级，需要与负责扫描质检的外包企业做好标准化衔接，另一方面对审判流程进行再造优化，需要及时向审判管理部门反映问题并寻求支持。

四是档案部门与上级领导。对于任何改革，赢得领导的持续关注、获得科层权威助力是改革的底气。从某种意义上讲，诉讼档案单套制改革中硬件优化与软件创新仅是一种表象变化，最重要的是档案管理理念、方式的创新，以及档案管理者角色的重新定位。因此，在与上级领导的对接中，档案部门要做到初期讲清改革初衷、中期全面汇报改革进展、后期发掘规律与寻找亮点。