电子文件单套制归档实施困境与优化路径

龚骏骎 颜祥林/南京大学信息管理学院

1 问题的提出

电子文件单套制，是指原生电子文件仅以电子的形式进行流转、保存，即“电子单轨制运行”+“电子单套制保存”[1]。新修订《档案法》第三十七条规定“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，从国家层面承认了电子档案的法律效力。近年来，国内以电子文件单套制归档为主题的文献多从单套制概念辨析、单套制技术方案、单套制实施可行性、单套制推进策略等方面进行研究。实践方面，在“十三五”期间，国家档案局组织了一批企业电子文件归档和电子档案管理试点，共有60家试点企业，2021年试点企业基本完成了试点工作，形成了良好经验，实现了部分电子文件的单套制归档。

除了国家档案局试点机构，现实中许多企事业机构也在积极探索电子文件单套制归档，如在系统中加入四性检测、电子签章等技术，并与业务系统建设归档接口，具备了相应的技术基础。但很遗憾的是，本文调研发现，绝大多数机构并未实现真正的电子文件单套制，只是将系统中的电子文件提供查阅利用，而保存纸质版作为凭证，即“双套制”。只靠技术的“刚性嵌入”，缺少相关管理理念的更新、制度的变革、组织的转型和流程的再造，电子文件单套制归档无法在机构中真正落实。因此，应该对机构中电子文件单套制归档的实施目标和推进路径进行反思和调整，推进单套制不能只靠技术的单维度赋能，还需要理念、制度、环境等多个维度的协同支持。不能只考虑技术上“能不能”，也要考虑管理上“可不可行”。

2 文献回顾与分析框架

2.1 文献回顾

国内对电子文件单套制归档的研究集中在近五年。2020年以前，对单套制的研究以概念辨析和可行性研究为主，钱毅辨析了“轨”“套”“份”的不同含义，认为电子文件管理模式可以通过“型式+要素”的形式进行组合表达，把以单轨制为核心的电子文件管理模式简述为“单轨运行+双套保存+多份利用”的组合形式[2]；冯惠玲认为独立地运用电子方式管理和保存电子文件是未来的工作方向，即走向电子文件单轨制，此处的单轨指电子文件单轨单套[3]；陈海平、智璐璐、左宏嫄等从法规政策、保存技术、管理人员、归档流程、技术手段等方面讨论了实现单门类电子文件单套制管理的可能性[4][5]。

2020年新修订《档案法》出台之后，对电子文件单套制的研究进入以实践探索、立法解读和技术方案研究为主的阶段。立法解读方面，李海涛、郭静梳理了国内外电子文件证据立法的类型、内容、程序及司法实践[6][7]，并以广东省为例提出了电子文件证据立法的对策[8]；实践探索方面，以国家电网公司为代表，其研究人员对企业文书类、财务类、工程类电子文件管理进行了实践探索，并对归档模式进行了思考[9-11]；技术方案方面，区块链、电子签名技术在单套制归档中的应用，以及业务系统、OA系统与档案系统的对接，是国内学者研究的热点。

电子文件单套制的理论和实践都在如火如荼地推进，但对当前机构单套制归档实施落地过程中存在的现实困境的研究较少，从单套制归档技术方案的应用到电子文件单套制真正实现落地，仍需要探索研究。

2.2 分析框架

为了更充分地分析现实中机构电子文件单套制实施的困境，笔者对南京及周边地区的部分高校、企业进行了实地调研与访谈。在前期调研中，笔者发现不同机构在面对电子文件单套制时，持有的态度也不同。

对于亟待实施电子文件单套制的机构，档案人员更关注新技术的应用和信息系统的建设，认为技术是电子文件单套制归档实施的关键。而部分应用了电子签章、区块链等电子文件可信长期保存技术的机构，其电子文件未如设想那样实现单套制管理。这些机构虽然具备了电子文件单套制归档的技术，其档案部门依然会选择以纸质版文件作为凭证，而不是将归档的电子文件作为凭证。

为了更系统和深入地分析困境形成的原因，本文借鉴了TOE框架，即Tornatizky和Fleischer提出的技术（Technology）—组织（Organization）—环境（Environment）分析框架[12]。TOE框架把影响一个企业或组织实施技术创新的因素归纳为技术层面、组织层面与环境层面三类。其中，技术因素关注技术特征与组织的匹配程度；组织因素涉及组织的结构、规模、资源冗余、内部沟通机制等；环境因素包括需求压力、制度环境等外部因素[13]。TOE框架是一种通用理论，机构在研究一项技术的影响因素、判断是否该应用这项技术时，会用到这一理论。机构电子文件单套制归档的实施作为一种机构发展策略，涉及新技术的采纳与应用，适合使用TOE框架进行分析。

基于TOE框架，本文将影响电子文件单套制归档实施效果的因素划分为技术因素、组织因素和环境因素，并据此结合机构的实际建构分析框架：一是技术因素。包括技术和技术管理能力，在电子文件单套制归档的过程中，技术主要包含电子文件的四性保障技术、长期可信保存技术、业务系统与档案系统的对接技术、系统的建设技术等；技术管理能力主要指机构人员对技术的应用能力及管理能力。二是组织因素。包括制度与人员，制度方面包含机构信息化的顶层设计与制度规范、档案部门的信息化机构设置与电子文件归档制度、部门间的沟通协同；人员方面主要包含前端业务人员和档案人员的档案意识与素质。三是环境因素。包括法律规范与社会认知，法律规范包括国家的相关立法、国家档案局制定的行业标准等；社会认知指整个社会实施电子文件单套制管理的情况，以及认同电子文件凭证效力的程度。

3 现实困境

3.1 技术困境

在前期访谈中，机构档案人员均表现出对电子文件单套制归档中技术的重视，认为技术的运用是解决电子文件单套制归档中问题的决定性因素，存在“只要技术平台建设完成并投入应用，电子文件单套制归档就能顺利进行”的观点。然而从多家机构的调研结果来看，事实并不如此，已经建设了电子签章系统、区块链档案系统等的机构，也存在着对技术的信任问题以及掌握应用新技术的能力问题。

3.1.1 长期保存技术的可信问题

可信电子文件是指具备真实性、可靠性、完整性和可用性的电子文件，它具备证据性、凭证性等可信赖品质。新《档案法》规定，“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，对电子文件的凭证作用和效力予以了认可。相关实践经验表明，确保电子档案的真实、可靠、完整、安全，是推动单套制改革的重中之重[14]。对电子文件信任度低、无法确保电子文件完整性和可用性、缺乏技术支持等，是机构电子文件单套制归档管理存在的重要问题。

机构档案人员对电子档案的长期保存一直持有谨慎态度，而当前电子档案的长期保存技术仍处于研究探索阶段，电子文件产生时间并不长，而纸质文件保存技术已经经过几百年、上千年的检验。电子文件究竟能在保持“真实、可靠、完整、可用”的属性下保存多久，现在保存的电子文件经过几十年之后能否正常读取，电子文件在保存过程中出现意外损坏或磨损等情况该如何处理，出现意外该如何挽救等，这些问题没有解决，成为机构档案人员不愿意实施机构电子文件单套制的重要原因。由于档案的保存状况与档案人员的绩效挂钩，档案人员出于确保安全的保守考虑，在可信电子文件的长期保存技术在实践中得到检验之前，不敢贸然对具有较高价值的电子文件进行单套制保管。

3.1.2 新技术的应用能力不强

工作人员技术应用能力影响技术效能发挥。在电子文件单套制实施过程中，由于大多数档案人员与业务人员并不具备较高的信息技术素养，即使机构应用了电子签章、区块链等新技术，他们也不了解其中的实现机制或原理，在实际操作中往往延续着传统的文件归档操作模式。

技术只是管理的辅助内容，离开了管理的创新，单纯的技术创新对电子文件单套制归档的推动作用极其有限，实践也证明了这一点。部分机构在对接业务系统与档案系统、建设电子签章系统之后，只是将这些新技术用于电子文件批量转移或保存，名为电子文件单套制归档，实际上依然以打印的纸质版本盖章后作为有凭证效力的原件，利用新技术保存的电子文件只作为查阅的副本使用，本质上还是电子文件双套制的管理模式。

3.2 组织困境

除了技术上的困境，机构内阻碍电子文件单套制实施的因素是组织因素。机构的信息化规划（包含电子文件归档与电子档案管理制度等）滞后、工作人员意识与操作方式跟不上文档管理模式的转变，依然保持着纸质文档管理或双套制管理的习惯，因此在应用了可信长期保存新技术的机构中，电子文件也无法实现真“单套”。

3.2.1 缺少针对电子文件归档的信息化顶层设计

制约机构电子文件单套制归档的一个重要障碍是缺少针对电子文件归档的信息化顶层设计。电子文件的单套制归档不是单一部门的工作，需要多个部门协同，应该在进行信息化顶层设计时，就考虑电子文件归档的需求，在建设各个业务系统和档案系统时，提前建设好对接接口，设计好文件流转、归档、接收、检测的统一规范流程。

但现实中，部分机构的信息化规划只是将各个部门的信息化计划整合在一起，缺少了对各个部门的统筹协调，电子文件的流转规范性差。机构电子文件形成的原生系统众多，除了OA系统，还有财务系统、工程系统等，不同业务系统中文件流转的流程和规范都不一样。缺少体现电子文件归档需求的信息化顶层设计，现实中电子文件单套制归档推行受限严重。

3.2.2 业务人员的档案意识不强

机构电子文件归档工作一直存在一个问题，就是前端业务人员进行文件归档工作时缺乏规范性。一方面，前端业务部门中，负责文件保管的人员不是专职档案人员，而是由某个业务人员兼职。这些兼职档案人员的变动很大，他们的档案意识不强，部门也没有设置约束机制，不能指望他们自觉、主动、高质量地完成归档工作，文件归档的质量难以保证。

另一方面，如果要进行电子文件单套制归档，由于工作惯性等原因，兼职的档案人员工作理念大多停留在纸质档案管理上，他们对电子文件四性保障的意识比较薄弱，突然转到电子文件单套制归档，他们存在不适。电子文件的特性要求前端每个环节都必须程序合规，而前端人员文件归档缺乏规范性，会给电子文件四性保障带来极大隐患，如纸质文件归档时，某些文件领导没有签字或者让人代签、电子文件的某些附件没有上传等，都会损害电子文件的完整性、可信性。

3.3 环境困境

在已有研究和实践中，外部因素是常被忽略的因素。根据不同机构档案人员的访谈结果，可以发现外部环境的驱动有时比内部环境的主动改变更能推动机构电子文件单套制归档的开展。受访的档案人员表示，档案主管部门对其单位档案工作进行指导或提出要求、新的行业规范或地方规范出台，会大大推动电子文件归档工作的开展；也有部分档案人员提出，相关机构对电子文件凭证效力的不认可，是阻碍机构实施电子文件单套制管理的重要原因。

3.3.1 电子文件的效力与地位有待进一步明晰

近几年，电子文件的法律效力和凭证作用逐渐得到认可。2019年4月，国务院令第716号《国务院关于在线政务服务的若干规定》指出：“除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”新《档案法》第三十七条规定“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”。

国家层面，电子档案的法律效力已得到确认。但有研究指出，如今我国还没有一部专门的法律揭示电子文件法律证据地位及其效力强弱，当前人们通过推动电子证据保全研究和实践来间接确保电子文件证据资格和证明能力，也并未从根本上解决因电子文件自身证据效力无法直接衡量而带来的工作困扰[15]。相关文献分析认为，“档案人员最注重标准规范。推进国有企业电子公文单套制归档，至少需要国家或行业从两个方面进行规范指引”[16]。高校档案人员面对电子文件单套制归档时也有同样的顾虑。

机构档案人员认可电子档案的法律效力，但现阶段的档案工作可能并不会仅因新修订《档案法》的施行而对电子档案管理做出大的改动。虽然《档案法》对全国的档案工作都有指导和规范作用，但各机构档案工作有自己专门的管理规范，且实际工作中主要受当地档案主管部门的指导。在行业规范或当地档案主管部门没有提出新要求之前，机构档案部门缺少充足外力推动电子文件单套制归档工作开展。

3.3.2 相关机构对电子文件单套制的认可度不高

除了上述因素，外部的相关机构对电子文件单套制的态度也是影响机构电子文件单套制归档实施的重要因素。机构在实施内部策略之前，一般会先调研同行对于同一个问题的解决方式。关于电子文件单套制归档的实施，许多机构都在观望其他同行的做法，如果同行都开始推动电子文件单套制实施，那为了不落后于同行水平，他们也会开始探索在本单位实施；如果同行都没有开展电子文件单套制管理，那么他们也会更加慎重地考虑在本单位实施的风险和收益。

当前真正实现了电子文件单套制管理的机构非常少，这些机构多为国家档案局确立的第一批和第二批试点单位。在这样的环境下，一些在实际工作中已经产生了单套制需求的机构会出于和同行保持一致的考虑，或者害怕只有本单位推行了电子文件单套制，电子文件效力在与其他机构进行交互时得不到认可，最后还是要保存纸质版文件，而放弃尝试进行电子文件单套制归档。

4 优化路向

4.1 技术性优化：分阶段实现电子文件单套制归档

研究指出：“实现单套制绝非易事，要完全终止电子档案的双套制管理模式，代之以单套制归档和管理模式，至少在目前还是不现实的。”“在现阶段，国家政策层面的改变只能是从强制双套制转向任意单套制。换句话说，既不可能完全终止双套制，也不可能强制推行单套制。”[17]机构电子文件归档现状也印证了这一观点，离电子文件实现全部单套制归档还有很长一段路要走，需要分阶段一步一步实施。电子文件从产生到今天，尚不足100年；从人们开始思考对电子文件进行长期保存到今天，还不到20年；可信电子文件的长期保存技术，还停留在理论设想和接受实践检验的阶段。在第一批电子文件达到可信长期保存的效果之前，没有人知道电子文件在保存过程中会遇到什么问题。因此，为了保证电子文件保管的安全性，机构电子文件的单套制归档需要从试点开始，分阶段进行。

第一阶段，可以从机构电子文件中保存价值较低、不是特别重要且流转相对简单、便于保障电子文件四性的部分文件开始，以这部分文件为样本，以制度和标准为基础，以区块链、电子印章等可信长期保存技术为保障，建立一套机构电子文件单套制归档模式，并在实践中进行检验，及时查漏补缺。试运行3—5年后，形成相对完善的工作方案。

第二阶段，尝试将第一阶段的技术和模式推广到其他部分的电子文件上，出于安全考虑，在对电子文件进行严格保管的同时，依然保存纸质版本。日常查档和作为凭证逐渐以电子档案为主，纸质版本逐渐仅作备份，慢慢形成以电子版本为主的电子文件双套制保管模式。在这个阶段，除了技术上的推广，档案人员还要了解并掌握这些技术的原理、不足和应对方法，提升应用新技术的能力。

第三阶段，在前两个阶段的尝试取得成功、确定电子文件可以在确保真实、完整、可靠、可用、可信的基础上长期保存之后，将经验进行总结，融入机构电子文件单套制归档的具体规范性文件，如电子文件归档范围和保管期限表等，全面推行电子文件单套制归档，不再对纸质文件进行保管，最终实现机构电子文件单套制管理。

4.2 组织性优化：将电子文件归档工作纳入机构顶层设计

科技档案工作中有“三纳入”制度，即要求将本单位的档案工作纳入单位工作的计划、纳入管理制度、纳入有关人员的职责范围。机构电子文件归档也一样，属于整个单位的工作，应将电子文件单套制的要求纳入单位的信息化规划设计、纳入文件档案管理的制度、纳入业务文件管理和档案人员的职责。

受机构内各业务系统之间差异的影响，电子文件流转和归档流程较为复杂，不同类型的电子文件归档流程不统一。这需要从规划和制度设计入手，协调好归档部门与档案部门的职责，重新整合流程。一方面，确定文件流转的规范统一的流程，按照文件的类型或部门类型，制定几套文件流转的范式；另一方面，部门间的协同也要体现在业务系统及其和档案系统的对接中。文献认为，实行单套制归档的前提如下：一是业务系统中的电子文件是单套制流转，而不是电子和纸质双套制流转；二是业务系统中形成的电子文件在归档前是真实的、完整的、可用的和安全的；三是档案系统能保证归档后电子文件的真实、完整、安全和可用[18]。以上前提体现在归档流程中，就要求在电子文件流转的各个环节都有相应的技术能保障其四性，在归档的过程和文件进入档案系统后，认证、保障的技术能得到继承和承认，即要求业务系统和档案系统的保存技术具有连贯性和一致性。

而针对前端人员操作不规范的问题，以往的方法是加强对前端人员的培训，提高其归档的意识，希望前端人员能主动提高文件归档质量。但电子文件的特性对前端人员的操作提出了更高要求，前端人员的任何误操作或遗漏都有可能导致电子文件真实性、完整性、可靠性得不到保障。为了保证电子文件在前端流转时的质量，需要通过制度来督促前端业务人员遵守电子文件管理的程序，比如制定考核机制，将电子文件的管理和归档工作与个人或整个部门的绩效工资、奖金等挂钩，以经济手段推动前端人员提升对电子文件的重视程度；突出归档责任，如建议由经办人在办结一份文件时负责对电子文件进行初步整理，确保电子文件及其元数据齐全完整，机构档案管理部门进行审核确认后完成归档工作；对保存价值高的重要文件建立问责机制，当文件在前端流转过程中因不规范操作，其真实性、完整性受损，且损失难以挽回时，要对相关责任人员进行追究和处分，以作警示。同时，对推进工作中所需的各项经费、人员、技术等也要给予支持，解决前端业务人员由于怕难、不会造成的工作消极问题[19]。

4.3 环境性优化：进一步肯定机构电子文件凭证效力

电子文件的效力虽然已经得到法律的肯定，但要在社会层面普及电子文件作为凭证的使用，仍然需要在行业规范的制定、社会认知的提升等方面采取措施。

一方面，每个行业都有自己的准则，推进机构电子文件单套制归档的进程不能仅仅依靠国家层面的立法，行业内也需要跟进国家步伐，制定相应准则，明确电子档案的法律效力，规定机构档案部门的责任，推动机构档案部门开展机构电子文件单套制归档工作。

以高校为例，目前高校档案工作的开展主要依照国家档案局和教育部共同制定的第27号令《高等学校档案管理办法》。第27号令提到电子文件的地方有9处，对电子文件归档的表述为“电子文件的归档要求按照国家档案局发布的《电子公文归档管理暂行办法》以及《电子文件归档与管理规范》（GB/T 18894—2002）执行”，其中《电子公文归档管理暂行办法》在2018年进行了一次修订，将第7条修改为“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求”；《电子文件归档与管理规范》也从GB/T 18894—2002更新为了GB/T 18894—2016。而第27号令中相应的表述没有进行任何更改，落后于其他两份法规的修订进展，也导致高校电子文件单套制归档迟迟没有进入实践阶段。第27号令急需对电子文件归档部分进行一次修订，确认高校电子档案的效力和单套制归档的合法地位，推动高校电子文件单套制归档工作的开展。

另一方面，单个机构是否愿意推行电子文件单套制，也受社会对电子文件效力的认可程度的影响。电子发票在全国范围内推行成功的原因之一，是电子发票具有和纸质发票同等的报账效力。这一新的变化能得到各个行业机构人员的认可，让报账人员不用担心电子发票的效力问题。同理，机构要推动电子文件单套制管理，需要在社会建立起对电子文件凭证效力的信任，让通过可信长期保存技术进行管理的电子档案能作为通用凭证使用，不再面临部分机构不认可电子文件凭证效力的困境，这样才能真正推动机构电子文件单套制大范围推广。

5 结语

从国内外电子文件归档的研究及实践情况来看，实施电子文件单套制归档已经是时代发展的必然，也是当前各机构档案管理部门必须正视并为之努力的目标。现实中，许多企业、高校等都在积极尝试探索电子文件单套制归档，但在过程中由于技术、组织、环境等因素的限制，未能实现真正的电子文件单套制管理。要突破现实中的困境，机构内部需要从信息化规划、文档制度、人员职责规定等方面入手，分阶段实施电子文件单套制归档，在过程中逐步推广长期可信保存技术的应用和管理；而外部也应为机构实施电子文件单套制管理提供适宜的环境，在行业规范上明确电子文件归档和电子档案管理的要求，在社会认知方面建立对电子文件凭证效力的信任。

当前，机构电子文件单套制归档的困境不是单部门、单机构就能解决的问题，要突破现有困境，实现电子文件真“单套”，需要机构内部与社会层面共同推动，在技术、组织和环境层面同时采取措施，实现电子文件协同治理。