村民自治中的软法之治

王 星

(山西农业大学 公共管理学院， 山西 晋中 030801)

“乡村振兴战略”已成为推进乡村治理体系发展的重要目标， 十九大报告提出了集自治、 法治、 德治于一体的总体要求， 在这一总体要求的指导下， 乡村治理迫切需要向现代化的局面发展。 针对我国乡村熟人属性强、 村民法律意识相对淡薄、 空巢化老龄化等情形， 乡村治理应实现治理中的多方平衡。 软法作为一种非强制性的公共治理模式， 本身具备高度自治性、 民主性、 灵活性等优势， 不仅能够充分维护乡村治理的平衡问题， 还有利于推动乡村治理现代化的发展， 符合集“三治融合”于一体的总要求。

1 软法与村民自治的关系

软法理论研究兴起于20世纪后半期， 软法与硬法相对而言， 是指不需通过立法机关制定， 主要由各方通过共同沟通、 协商等途径确立， 且不依赖国家强制力实施的规范。 我国学术界对于软法理论的关注， 伴随着国民社会化程度的提升， 对于选择有效社会治理途径的探讨而展开。 可以说， 软法治理是一种非强制的公共治理模式， 更倾向于体现自治精神， 它体现出上下互动的过程： 即政府、 非政府组织以及其他社会主体通过构建协商式的伙伴关系， 采用激励、 调解等柔性手段， 处理社会公共事务。[1]作为一种不依赖国家强制性的治理模式， 软法治理通过柔性手段弥补了硬法治理中的僵化模式， 可以调节硬法治理所不能触及的细节关系， 有效促进了治理模式现代化发展， 丰富了治理模式的内涵。 因此， 在乡村治理过程中， 实现集“三治融合”于一体的治理模式不仅需要强有力的硬法规范， 同时， 也需要软法规范的补充作用。

国家民主化的推进和农村经济体制的转变， 促使村民自治制度取代人民公社化制度快速普及起来， 作为农村民主政治建设的核心内容， 村民自治成为一种新的乡村治理模式， 其主要内容是广大农民群众直接依法行使自己的权利。[2]我国农村地区幅员辽阔， 人口较多， 地区发展差距较大， 通过村民自治制度可以使村民作为决策者， 亲自参与自己关系密切的事务， 维护基层群众的利益， 实现有效的基层社会治理。 村民自治制度将软法治理方式在农村社会付诸实践， 加强了农村生活的法治化程度。 在乡村治理的进程中， 软法作为一种非强制性的公共治理模式本身具备高度自治性、 民主性、 灵活性等优势， 不仅能够充分维护乡村治理中法律与习俗文化平衡的问题， 更有利于推动乡村治理现代化的发展。

软法治理在村民自治中的主要表现形式有两种。 一种是村规民约。 在乡村治理的过程中， 通常会依据村民约定俗成的规范处理相关事务。 根据《村民委员会组织法》规定， 村集体依据法律法规和各项政策制度， 参考当地风俗习惯， 制定社会规则协助村民实现决策和管理。 在村民自治中， 村规民约作为软法治理的重要表现形式,有效补充了硬法治理在村民自治中的漏洞， 充分体现了法治精神。 另一种是村民自治章程。 一方面， 与村规民约相比， 村民自治章程具有更强的体系性和规范性， 广泛地涵盖了包括经济、 道德、 组织等各方面； 另一方面， 与国家法律法规相比， 村民自治章程通常是经过村民广泛的民主协商制定而成， 充分体现村民自主性， 是村民自治事务的内部调整规范， 有助于村民实现参与决策、 相互监督的民主功能。 村民自治章程具有软法的独特性质， 实现法律许可范围内村民的充分自治， 为村民自治提供了民主基础与引导性作用， 充分弥补了村民自治过程中硬法治理所不能涉及的领域， 丰富了村民自治的内容。

2 软法治理在村民自治中的意义

2.1 化解社会矛盾， 推进农村治理现代化

根据现代化发展理论， 事物发展的轨迹是否可以预测， 是判断事物是否达到现代化的重要标准之一。[3]198我国基层乡村治理的现代化进程与西方民主现代化进程不同， 就村民自治制度而言， 受起步较晚与跨越式发展的影响， 这一现代化进程呈现出由各种曲线交错而成的开放式平面型轨迹， 不同发展阶段之间的界分不明显。 同时， 我国农村治理现代化面临着不同文明习惯的矛盾和挑战。 软法可以最大程度地化解这些矛盾， 在软法治理的影响下， 诚实守信、 缔约自由等社会契约基本原则， 以及包容、 平等、 协商、 民主等现代化观念更容易得以实行。 在村民自治中， 加强软法治理的地位与功能将有利于普及契约基本原则与道德观念， 协调各方的矛盾与冲突， 建设多元和谐的民主自治格局， 进而推动我国农村的经济、 社会、 法律等各方面全面协调发展。

2.2 优化治理效率， 节约乡村治理成本

乡村作为基层社会生活单位， 遇到纠纷不能简单地推向基层司法部门。 如果一切纠纷都采取法律手段解决的话， 需要村民基本了解法律规则、 基层法律工作者后备充足， 同时， 还需确保村民之间的纠纷能够得到有效解决。 为此， 政府必将花费大量的社会资源， 这将导致社会公共资源的不合理利用。 与此同时， 受到中国人情社会特质以及农村熟人社会的影响， 对诉讼的不了解使得村民普遍存在“排诉”心理， 面对纠纷村民通常会选择诉讼以外的协商方式处理。 因此， 软法治理的存在与发展是适应村民自治需要的必然选择， 作为村民自主自愿共同建立的治理模式， 村民往往会加强自身的自我约束， 不仅能够利用内部资源高效解决纠纷， 还能有效从源头减少纠纷的产生， 有利于优化乡村治理效率， 节约乡村治理成本， 建设和谐村民自治格局。

2.3 促进多元共治， 激发治理活力

在村民自治制度的发展过程中， 治理主体较为单一的问题始终存在。 随着农村社会的发展， 由乡政府、 镇政府、 村委会长期作为主要治理主体的局面已经不能满足农村社会对于村民自治主体扩展的需求， 乡村治理主体应当包括除乡镇政府与村委会之外的农村社会组织、 农业新型经营主体等。[4]随着市场经济的不断发展， 多元主体之间会产生新的利益分配诉求、 新型管理组织形式以及类型各样的民间纠纷。 如果新兴主体自主参与、 协调各方利益， 不仅可以满足它们近距离接触村务治理的要求， 还有利于各主体从不同角度共同协商确定治理细则， 既可以兼顾各方利益诉求， 最大化发挥内部资源， 又能从源头上减少利益纠纷， 激发和谐共治的村民自治活力。

3 软法治理视角下村民自治存在的问题

3.1 村民参与程度低

当前， 村民对于村务决策参与程度普遍较低。 一方面， 多数农村存在着空巢老人与留守儿童的现象。 由于农村地区经济较为落后， 年轻劳动力通常会选择外出务工， 剩余的村内居民普遍不具备积极参与村务治理工作的意识和能力； 另一方面， 受到传统宗族观念的影响， 一些村民对于“共同体”概念缺乏认识， 权利义务意识淡薄， 参与村务管理的积极性不强。[5]村民对于权利的被动接受导致了村干部等固定群体拥有较大的事务决策权， 软法的存在形同虚设， 无益于实现真正的自治与民主。

3.2 软法治理主体不清

在当前的中国农村中， 熟人社会、 宗族观念依旧是意识形态的主流趋势。 面对权利， 一些村民往往习惯性放弃， 乡村治理的主体仍局限于政府、 村委会以及村里具有一定威望的人。 同时， 在几个主要村民自治组织之间， 存在着权益范围划分不明确、 人员组成不符合规范的问题， 在本应该作为决策、 监督的村民会议与负责执行的村民委员会之间， 权力的界限也十分模糊。[6]在自治过程中， 占据重要地位的监督环节却成为村民自治中最薄弱的一环。

3.3 软法制定缺乏程序性

在实践过程中， 由于基层自治组织与普通村民的地位不平等， 往往会导致他们之间缺乏良性沟通， 反而过分依赖政府决策， 通过政府直接制定出村民自治的相关规范， 这就相当于剥夺了村民自治的权利。 在软法规范制定的过程中， 由于参与主体缺乏程序意识， 或程序本身不完善都将导致治理缺乏实效。[7]不恰当的程序不仅导致村民无法真正参与自治过程， 还将导致村民不了解、 不熟悉软法治理的规范， 使规范仅仅停于文字， 流于形式。

3.4 软法与硬法之间缺乏协调机制

受封建文化的影响， 多数村民的思想观念较为落后， 村民自治过程中， 软法和硬法之间发生冲突在所难免。 软法与硬法之间的冲突与二者之间缺乏衔接协调有密切关系。 相对于城市而言， 法律在农村的被认同程度更低， 甚至于一部分村民对于法律依旧持抵触排斥的态度， 他们更愿意以一种妥协或恣意的态度来解决问题。 这样有可能导致软法在治理过程中违背法律精神与原则， 更不利于村民自治制度的发展。

4 村民自治制度在软法治理背景下的完善措施

4.1 提升村民参与程度

提升村民参与自治的积极性是促使软法治理充分发挥作用的关键。 推动现代化治理方式需要每一位个体都能够积极主动参与， 管理村务不仅仅是村委会、 村支部等组织的义务， 更需要每一位村民共同参与其中。[8]面对权利意识淡薄的村民， 相关自治组织应当进行引导与说明， 同时， 结合农村孤寡老人、 留守儿童普遍的情况， 基层自治组织应当尽量避免在大多数人不在村内或者农忙时节进行集体决策协商， 尽可能地确保每位村民的自治权利和个体诉求得以回应。 以此使更多的村民提升对村务管理的积极性， 使得村民在决策过程中提升自身的权利意识， 并在参与过程中提升对软法治理规范的认同， 更有效地服从软法规范的管理。

4.2 明确软法治理的主体

软法治理主体理应包含村民、 村委会、 村支部以及其他村内组织、 新型经济体等各主体， 这些主体在村民自治过程中拥有涉及村庄公共资源的各种合法决策权。 不同主体因立场不同， 需求也各不相同， 因此， 在村民自治的过程中会产生一定的利益冲突， 一旦多数群体与少数群体发生冲突， 少数群体的合法权益便无法得到保护， 很有可能产生对个体权益有不利影响的强权性自治。 因此， 明确主体在把握软法治理时有重要作用。 多元主体不仅会从不同层面和利益角度呈现问题， 同时， 他们也会在自治制度下加强凝聚力， 最终将会作为农村利益的反映者为村民谋取福利。 因此， 在不同情形之下， 村民、 村民委员会、 村民大会甚至是村民自治共同体都可以是村民自治中软法治理的主体。[9]

4.3 落实软法制定中程序正当原则

程序正当， 是制定软法应当遵循的重要程序原则。[10]法治社会致力于程序正当原则的落实， 在乡土社会实现其价值的过程中， 内容和程序都应成为基层治理的合法性依据。 具体而言， 在乡土社会制

定规则程序上， 要尽量保证多数村民参与并落实村民异议权和表决权， 在最大程度上保障村民的根本权益。 在各主体参与协商过程中， 我们应完善审议流程、 表决环节并配备专门的人员在各环节进行全面监督， 保证软法制定程序透明。 各级政府也应对基层自治组织进行科学管理， 保证基层群众自治组织行使自身的职能， 促进软法在实践中的良性运作。

4.4 建立软法与硬法的有效衔接

在我国基层群众自治的治理中， 单靠软法、 硬法都不可取， 这就需要软法和硬法结合发挥作用。 软硬法之间主要分为主导与辅助、 分散与整合、 分工与合作三种关系。 在基层实行自我管理的环境下， 软法和硬法之间的关系应属于一种主导与辅助关系， 当达到一定条件时， 硬法可以转化为软法， 软法也可以通过国家立法的程序转化为硬法， 软法与硬法之间通过立法机制实现整合。 因此， 我们要挖掘软法的精华， 扬弃村民社会的软法规范， 通过国家程序将具有现实意义的软法规范上升为国家层面的法律， 凸显法律的社会性和规范性， 提升农村治理效果。