城市规划中公众参与权的法律分析

李美萱

信阳农林学院，河南 信阳 464100

19世纪中期，工业化发展加快了城市化进程，与此同时也暴露出环境破坏、住房问题等诸多城市问题，人们不断对传统规划主导下的城市规划产生了质疑。随着城市居民意识的不断增强，民权运动迅速发展，并不断推动着城市规划中规划理念的改革创新。至此城市规划关注点不断转移至对现有城市环境的翻新改造上，以期实现城市的新型化、加强环境保护、推动城市长远发展，在此期间，还尤为强调城市居民的参与度，这也是发达国家的共同发展趋势。公众参与作为一项西方理念，于20世纪90年代初传入我国，历经30多年的发展实践现已成为我国规划制度的重要基础。随着我国社会经济的不断发展，城市规划对公众的合法权益，尤其是土地权益的影响越来越突出。作为负责制定及实施城市规划的政府机构，全面充分吸纳民意是其所需肩负的重要职责，同时应当将公众参与机制打造成连接政府与公众的重要制度平台，基于此，城市规划成为了公众参与至关重要的实践领域之一。［1］

就我国城市规划理论与实践发展现状而言，我国城市规划中的公众参与研究当前仍处在初级发展阶段。现阶段，我国大多数城市规划仍被传统的“自上而下”的城市规划方式所主导。为摆脱这一局面，必须要提升城市规划领域的民主水平，并不断拓宽公众参与城市规划的渠道及范围。而实现这些目标，都有赖于法律的有力保障，因而，建立完善我国城市规划中公众参与权的相关法律制度，有着十分重要的现实意义。

一、城市规划公众参与权概述

（一）城市规划公众参与的内涵

20世纪60年代初期，民权运动迅速发展，进而让公众参与转变成当前社会的一大普遍现象。在此期间，“公众参与”基于民主理论框架得到充分体现及明确界定。公共参与，主要指的是公共权力在开展立法、裁定公共政策、决定公共事务等环节，通过公共权力结构经由开放的途径，从公众和利害相关的个体或者组织采集有效信息并采纳有价值意见，进一步通过信息交流反馈以对公共决策、治理行为带来影响的一系列行为。某种意义上而言，公众参与是公众与政府行政机关开展交流互动的一种方式，并结合参与情况来影响公共事务及公共治理的过程，进一步为公共事务、公共治理提供方向指引。［2］值得一提的是，公共参与并不涉及民众选举、个人及组织的维权行动，因而，公众参与在公平、公正等方面被提出了更高的要求。

（二）城市规划公众参与权的类型

公众参与权的类型，主要分为知情权、表达权以及监督权。其中，知情权属于公众参与权中所应享受的基本权利。行政机关行政过程之所以设置参与机制，主要是为了实现行政机关、公众对目标、过程及成果的共有，而该项机制尤以信息共享为重要前提。法律规定的公众行使参与权的形式，主要包括有论证会、听证会、公示等，不管是哪种形式，公众在参与城市规划时，都有权经由便捷渠道获取相应信息。因而，行政机关、规划部门应担负起为公众提供相应信息的职责。就知情权的具体内容而言，主要包括信息知情权、辅助信息知情权，其中，信息知情权是指与规划决定事项密切关联的信息；辅助信息知情权是指具体的参与时间、地点及其他程序性要求。知情权下，行政机关应全面、准确、及时地向公众公布相关信息。

表达权属于是城市规划中公众参与权的核心权利。为保障公众权利不受侵犯，公众应全面及时地参与到行政行为的决定程序中。就《城乡规划法》而言，现阶段我国公众主要在规划编制环节参与讨论，表达自身的意见看法。换言之，在规划编制期间，公众有权对规划内容发表自身意见，并有权要求行政机关注重自身的意见。除去《城乡规划法》之外，诸如《土地管理法》《环境影响评价法》等相关法规也在各自领域上对规划编制中应当接收公众意见进行了程序性规定，以此赋予了公众参与城市规划中的表达权。

监督权则是指在城市规划编制后的开发实施阶段，公众享有对城市规划进行监督的权利。公众作为城市规划的参与者，可形成对城市规划结果的直观认识。因而，公众表达的意见及提供的信息反馈往往更具真实性、针对性。《城乡规划法》提出，公众可了解并监督规划机关对规划编制内容的检查及执行情况，但对公众具体的监督形式、后果等则未作明确规定。赋予公众在城市规划中的监督权，可转变过去“自上而下”的城市规划方式，可促进相关部门及时发现规划中存在的问题，并对问题、需求进行有效处理，使最终结果可有效满足广大公众的需求，提升规划项目的科学可行性，进而推动城市的有序健康发展。［3］

二、现阶段我国公众参与城市规划面临的困境

（一）法律及相关制度不够完善

当前，我国《城乡规划法》中有关公众参与的规定指出，报送审批前，组织编制机关应依法将城乡规划草案进行公告，同时通过论证会、听证会或其他方式，以征求专家、公众的意见；同时，组织编制机关还应组织相关部门、专家适时对规划实施情况予以评估，同时通过论证会、听证会或其他方式征求公众意见。由此表明，法律规定的公众参与城市规划的形式仅涉及论证会、听证会两种，同时，在参与主体范围，向公众征求意见后的后续处理，规划实施评估时间等方面都未做明确规定，缺乏系统完善的参与体系，使得在城市规划中公众只能处在被动接受地位，一定程度上削弱了公众参与城市规划的积极性。

（二）城市规划公众参与权缺乏完善的救济机制

因为城市规划的综合性、复杂性，使得在城市规划实践中对于公众参与权遭到侵犯的行政救济，往往难以得到有力的法律支持。虽然我国政府已经以立法的形式，明确了对城市规划中公众参与权的保护，然而因为缺乏完善的救济渠道、救济机制，使得公众参与权难以得到有效行使。同时，可能正因为城市规划公众参与权缺乏完善的救济机制，使得城市规划中相关利益主体的权利遭到侵犯后，只能通过请愿、媒体曝光等非常规途径以寻求对自身合法权益的保护，该种方式不管是对我国城市规划还是相关行政主体都会带来不利影响。

（三）政府定位不准确

我国现行的《城乡规划法》将政府部门作为主要约束对象，并紧扣政府部门如何编制城乡规划、规划的具体实施及如何划分规划部门的相关职权、职责等内容。而对于公众参与规划的范围、程序及公众的权利义务等则尚未作明确规定，由此使得论证会、听证会流于形式，公众参与对实际规划结果影响并不大。另外，因为城市规划涉及多个专业领域，而我国公众整体素质还有待进一步提升，所以在规划编制及实施环节，偏向于政府部门及行业专业的想法，公众的意见则难以得到足够重视。同时，一些政府部门认为与城市居民进行沟通存在不小的难度，并且还难以保证工作效率，由此让城市规划与公众参与渐行渐远。

三、我国城市规划中公众参与权的法律制度完善

（一）建立完善城市规划公众参与权的主体制度

由于当前我国公众参与权制度存在一系列问题亟待解决，因此需要健全城市规划公众参与权的主体制度，可从以下几个方面入手：要严格制定城市规划中公众参与权主体的选择标准。在城市规划编制中，公众参与主体的参与表现形式主要取决于利益，而由于城市规划环节利益的多元性、复杂性，使得整个参与过程表现出复杂多变的特征。鉴于此，城市规划实践中对应的不同利益关系不仅决定了不同的参与主体，还影响了城市规划公共参与主体确定标准的制定，其与城市规划时期不断变化的利益关系有关。基于此，基于明确城市规划参与主体的目的，首先要确定相关的利益主体。［4］其次，确立社区组织作为公众参与主体地位。城市社区机构是政府与居民之间沟通的桥梁，其通过信息传递、组织公众参与，可有效向城市政府、城市居民传递城市规划信息，推动公众参与到城市规划实践中，进一步实现其在城市规划中的参与主体角色。然而，就当前实际情况而言，城市社区组织表现出一定的半官方性质，由此一定程度上减弱了社会组织作为公众参与主体的作用。基于此，为了充分突出社区组织的价值，需要重点强调其性质，进一步强化社区组织的独立作用，赋予其公众参与的基本权利。

（二）建立完善城市规划公众参与权救济机制

在城市规划公众参与中，对于未经法定公众参与程序，对公众参与权构成侵犯的城市规划行为，应允许公众向规划机关的上级部门提出行政复议，或向人民法院提出行政诉讼。鉴于此，应建立完善的城市规划公众参与权救济机制。首先，设置独立的第三方监督机关。多年以来，我国复议制度一直存在独立性不足的问题，为此，我国也不断加大了对更为公正合理的工作机制的探索力度。国务院法制办自2008年以来，将8个城市作为试点，推进行政复议委员会制度改革，以期提升行政复议独立性。［5］在该部分发展经验的指引下，在城市规划公众参与权救济方面可开展此类相关的制度设计，依托设置独立的咨询型、议事协调型城市规划复议委员会，对不同领域的专家学者进行全面吸收，统一行使复议权，促进行政复议机关工作的顺利开展，为公众参与权救济提供有力支持。其次，合理调节受案范围。目前，唯有在城市规划进入实施环节，已经发生或可能对相关利益主体权利构成侵犯时，才能提起诉讼。公众参与公共事务，其权利保护及救济至关重要，应结合利害关系的实际情况及影响审查的必要性来提供权利保护。因而，为保障公众参与权，让更多社会群体参与到城市规划中，应适当扩大受案范围，适当拓宽救济主体范围，以此有效发挥司法的能动作用。再次，建立完善行政公益诉讼制度。现阶段，我国城市规划中公众参与的主体仅限于个体，缺乏组织化机构，参与力量不足，不利于对城市规划决定及后续救济施加影响。为此，可尝试建立一个可实现利益整合功能的机制，将各利益方组织在一起统一开展交流沟通。而为达成这一目的，应建立完善行政公益诉讼制度，支持个体及相关公益组织就城市规划公众参与权侵权行为提起诉讼。

（三）建立完善城市规划公众参与权的配套制度

城市规划中公众参与权的实现，离不开一系列配套制度的支持。为此，应建立完善城市规划公众参与权的配套制度。首先，强化政府信息公开制度。针对我国现行《政府信息公开条例》法律效力有待提升的现状，以及目前规定缺少法律层面与政府信息公开的相关情况，需要进一步加快推进相关立法，对政府信息公开的效力、范围、效力等问题予以有效完善，依托法律制度为政府信息公开提供有力保障。其次，建立完善公众参与的能力及技能培训制度。城市规划表现出一定的技术性，由此对参与主体的参与能力提出了较高要求。为此，可以结合实际情况组织一系列的规划普及宣传工作，以组织公众参与培训的形式为主，配合组织主题讲座、发放宣传手册、开展互联网课程等方式，以此提升公众参与能力，为公众更好地参与城市规划提供知识技能保障。［6］

总而言之，随着社会经济的不断发展，城市规划方式的不断转型，公众参与在城市规划实施中的地位、作用日益凸显，其对于提升城市规划的科学性、合法性有着十分重要的意义。鉴于此，相关部门应建立完善城市规划公众参与权的主体制度，完善城市规划公众参与权救济机制，以及完善城市规划公众参与权的配套制度等，使公众参与权可得到充分实现，进而不断推动城市规划的有序健康发展。