央行数字货币实施的法律保障

刘易朴

慧聪律师事务所，内蒙古 呼和浩特 010051

随着时代的变迁，货币的外在表现形式也在随着人民生活方式的变化而变化。早期人类文明常用实体物品做一般等价物，随着技术发展，古代人类由物品货币转变为金属货币。由于金属货币有着难携带造价高的缺点，加之商品经济发展所带来的流通需求，世界最早的纸币在我国北宋年间开始出现，史称“交子”。而后随着社会的发展，近代社会发展出了以国家信用为背书的纸质货币。在现代社会，随着网络技术不断发展，商品经济所带来的更便捷的支付需求，“微信支付”“支付宝”随之应运而生，由于“微信支付”“支付宝”属于公司运营，交易安全和流通信用力不强，因此受诈骗事件与维权困难问题接连不断，而后各国银行都加速了对数字货币的研究。2020年，我国法定数字货币在小范围试点区内进行先行测试，在新央行数字货币体系来临之际，相关的保障法律体系成为前瞻性新问题。

一、央行数字货币的定义及其法律地位

货币支付是一切支付体系的核心，无论是通过现金、银行卡、网络支付，均依赖支付的双方所拥有的货币支付额度进行交易。现如今，网络技术发展飞快，数字化技术炙手可热，传统的实体人民币交易无论是信息技术含量抑或是便携易流通性均已无法满足现如今的经济高速发展需求。近年来，虽已有如“支付宝”“PayPal”等网络支付平台，但是依旧高度依赖现有的实体人民币支付体系，不利于跨领域、跨平台的无差别支付使用场景。在这样的背景下，央行数字货币随即应运而生。

（一）央行数字货币的定义及其特征

1.央行数字货币的基本定义

央行数字货币，即CBDC，英文全称为Central Bank Digital Currency，是指“由中央银行所发行的，以代表具体金额的加密数字串为外在表现形式的新法定的货币。它本身并非是物理实体，也不依赖任何物理实体为载体，而是用于网络投资、交易和储存，代表着一定价值的数字化信息。”［1］

以往的数字货币大多由公司发行，受开发者的开发和管理，没有政府的公信力对其法偿效力做背书。而此次由中国人民银行所发行的则是法定货币，其法偿效力由《中国人民银行法》予以保护，同时将现有的现金支付，以支付宝为代表的电子支付，以及通常的国家信用系统进行整合升级，是现有人民币金融系统的数字化形态。

央行数字货币的发行机制，是由中国人民银行发行，以指定机构运营并向广大银行账户进行兑换的法定加密数字串货币。同以往的基于节点网络和数字算法的电子货币有着本质上的不同。

央行数字货币支付体系也将有别于当今的利用如微信、支付宝等第三方支付的“中介支付体系”。第一，由于央行数字货币将是银行与用户间的直接点对点服务，省去了第三方的中介手续费用，降低信任成本，提高了交易效率。第二，用户的交易信息将会受到有效保护。使用央行数字货币后，交易信息将会上交国家，有效促进资源优化配置和交易公平的保障，也能一定程度上杜绝诱导消费的问题。提高了交易的可追责性，降低了信用风险。

2.央行数字货币的基础特征

由于央行数字货币的使用对象对其有着不同的需求，既要方便消费，存储安全，保障隐私，还要能兑换成真实的纸币，不会被非法使用和伪造。因此，央行数字货币应当具有以下的特征：

一是安全性，即防止交易中一方非法更改或非法使用央行数字货币。

二是单次性，即每枚央行数字货币在单次时效内单人只能使用一次。

三是匿名性，即商户不能追踪用户央行数字货币的使用，无法通过用户的消费和购买行为来进行分析，杜绝了商户的诱导消费。但消费者的央行数字货币使用记录可由货币发行方进行追踪以保障货币和消费安全。

四是保护性，即受到诈骗以后可以利用每枚央行数字货币的特殊钥匙串进行追踪。

（二）央行数字货币的法律地位

1.属于基础货币

央行数字货币是基于中国国家信用由中国人民银行发行的基础货币，属于法币，同人民币一样具有刚性的兑付特性，故而现金的需求量将更进一步减少，逐渐以央行数字货币代替以往的纸质货币。全国货币结构将会发生变化并且支付结算的整体效率将会进一步提高，从而促进经济活动的活跃，货币流动性更为充足的同时也降低了交易成本。

2.担保为中国国家信用

在当下的实体人民币货币体系中，中国人民银行有着绝对的货币发行权和管控权，有效而稳定的货币供给是我国飞速发展的基石。而以“比特币”为首的虚拟数字货币通过去中心化，每个参与者都可以是独立的货币发行者，但由于没有国家信用的背书，也没有相应的规则或法律来规定其虚拟数字货币的发行权和所有权，难以解决普遍情况下的社会交易需求。同时，这些非官方的支付系统也直接对央行货币体系的监管和管控产生威胁，影响官方政策的引导和国内金融局势的稳定。法定数字货币必须根据法律的规定，由央行发行并由其保证绝对控制权，以国家信用作为担保支撑其保持稳定。［2］央行数字货币这样一个基于中国政府信用而发行的数字货币，有助于规范限制第三方非法定数字货币①即比特币、以太坊等数字货币。的交易运用，保证本国货币的供应和使用稳定。

央行数字货币是人民币的数字化形式，因其同样为法币，所以其币值、利率均与人民币保持一致，并且在央行的统一发行之下，有着国家主权信用的背书，其法律地位将与实体法币相同，共同构建中国特色的高质量货币体系。

（三）央行数字货币所需法律

虽然央行数字货币的发行与此前实体现金的发行方式类似，但其实际运行形态、发行机制、交易的进行都与实体货币的运行有着很大差异，因此会产生一系列的相关法律问题，尤其是监管和保护的问题。

1.央行数字货币的发行法律依据

央行数字货币作为将与人民币互补的法币，在目前我国并无相关的法律可以为中国人民银行发行央行数字货币做依据，仅可以从学理上将央行数字货币与实体人民币视为等同，根据《中国人民银行法》第四条做背书，数字货币无论是运行形态或是存在特征都与实体人民币有着很大不同，无法直接挪用人民币的相关规定，应当对《中国人民银行法》做相应的修改，使中国人民银行发行央行数字货币权力有相关法律的依据。

2.央行数字货币反假币保障法

当下我国的相关反假币规定均是建立在现有的实体人民币的基础上，并不适用无形虚拟的央行数字货币，对假币的发现和处理以及相关的保障法律规定也无法直接适用于央行数字货币的伪造。对央行数字货币的伪造与反伪造都是具有较高技术性的工作，因此迫切需要新的相关法律规定的修改和出台。

3.央行数字货币的反洗钱监管保障法

由于法定数字货币有着操作便利、交易主体相对匿名、流通性极强等特性，对人民币反洗钱监管来说，央行数字货币的反洗钱监管难度呈几何级上升。此时相关监管法律便不可直接照搬人民币的反洗钱监管制度，应当进行修改。

4.央行数字货币的国际化交易保障法

此前所探讨的相关法律，只是针对国内问题的立法，但央行数字货币作为与人民币相同地位的法币，也是建立中国特色货币体系的重要一员，央行数字货币铁定要涉及到跨境交易，此时旧有的相关协定就不够完善了，需要针对央行数字货币的货币互换、数据跨境流通、货币安全等事务重新签订双边或多边条约。

二、央行数字货币实施在法律保障方面的问题

凡事都有两面性，央行数字货币虽然相较于传统实体货币有着巨大的优势，但央行数字货币作为一种全新支付体系的出现，将会不可避免地对整个金融市场和现有的实体货币支付体系造成影响。在数字化支付的体系下将会客观上加速金融资本的转化效率，倘若出现世界性金融危机的情况下，金融危机的系统性风险的传播速度和影响范围将会是以往实体货币时期的几何级增长。央行数字货币可以实现的作用未来可期，但在这从零开始新基建的背景下，央行数字货币的发行与使用必须受到法律的约束，否则新兴技术所带来的过快发展将会引发新的系统性风险。简而言之，央行数字货币可能会出现以下的衍生风险。

（一）新体系下的权利保障存在漏洞

1.对个人隐私的保障不完善

央行数字货币的体系构建与实际运用，均为世界首创，涉及到规模宏大的系统工程，涉及到的相关利益方众多且复杂，特别是新体系下权利义务的重新分配。当今的互联网支付手段，虽然提高了支付结算的效率，但消费者的个人隐私却受到了直接侵犯，以某购物平台为例，通过支付的付款记录和购买习惯，在后台，消费者的行踪轨迹、家庭情况、经济状况、消费习惯都处于大数据的全面监视下。由于此种监控多为后台进行，普通用户群体难以知悉自身隐私受到侵犯，也难以在受到侵犯后进行取证和索赔。［3］

在央行数字货币体系建立之后，个人居民进行互联网支付将绕过以支付宝、微信为首的第三方，成为居民与银行之间的直接交互，虽然有效避免了私人企业对用户隐私的侵犯，但在央行数字货币的新体系下，从发工资到日常消费，居民的所有消费习惯、出行轨迹、家庭状况，乃至个人身体健康情况等生活工作方方面面都处于银行系统的全范围全时段监控之下，将会是公权力对个人隐私的巨大侵犯，如何规定制约新体系下中国人民银行的权利和职责，尚且属于立法空白阶段。

2.个人账户将更容易陷入信贷陷阱

在央行数字货币体系建成之前，立足于现有实体人民币体系下的互联网金融公司便已经趁着相关法律不健全的时候进行诱导式超前消费和借贷，对中国的居民消费观和市场经济规律造成了很大影响。在央行数字货币体系建成之后，势必会由于借用了全新的技术手段，对新事物接收较快，崇尚消费的年轻人可以获得更加便利的借贷途径，但是这样极容易陷入新的信贷危机，致使我国个人居民破产比例加大。由于现有的法律体系尚未对已有的互联网支付的应用实现有效的管制，更妄谈在世界上也属于新兴事物的数字货币了。央行数字货币所涉及的各方权利义务关系无法妥善套用现行法律体系下的类似内容。

（二）新体系下央行数字货币流通安全隐患

1.中国人民银行的信用风险加大

如前文所述，央行数字货币在我国的法律地位是数字化法币，也就是基础货币。作为法定数字货币，其出现的目的就是对现有的流通中的实体货币进行替代。这除了会减少市场上现金的流通，更长远的会对活期存款和准备金造成影响。对基础货币和货币供给机制也会产生重大影响。［4］

在央行数字货币投入市场使用后，民用市场上将会因为央行数字货币的使用便利性与储户对政府信用信任而引起的规模效应，导致储户大量地将实体人民币现钞直接转化为央行数字货币。将会导致市场对央行数字货币的需求量加大。对中国人民银行而言，需要其在众多支付链中保持绝对的领先活跃，在市场需求急速加大的情况下，中国人民银行的资产负债将会急速加大。在这个国际局势紧张的背景下，倘若受到任何可能的攻击或干扰，不仅会迅速摧毁央行数字货币系统，也会伤害到中国人民银行的货币信用而引发一系列后果。得益于我国最先发展的法定数字货币，提前抢下了新时代数字货币制造的话语权，中国人民银行可以迅速而快捷地进行系统改革，但也要注意政策和相关的法律保障来降低可能产生的负面形象对实体经济所产生的危害。

2.反假币问题难度提升

现行的实体人民币支付体系中，针对人民币的反假币措施已经较为完善。但是，央行数字货币并不一样，它是全世界第一个法定数字货币，相关反假币伪造措施不齐全，相应的反伪造数字货币法律尚处于建设阶段，也没有相应的国际案例经验可以借鉴。通常来说，央行数字货币的伪造风险有技术方面的风险，即央行数字货币相关的密码和数字算法技术是否安全，当今世界上的其他数字货币，多使用哈希算法①哈希算法将任意长度的二进制值映射为较短的固定长度的二进制值，这个小的二进制值称为哈希值。哈希值是一段数据唯一且极其紧凑的数值表示形式。如果散列一段明文而且哪怕只更改该段落的一个字母，随后的哈希都将产生不同的值。要找到散列为同一个值的两个不同的输入，在计算上是不可能的，所以数据的哈希值可以检验数据的完整性。一般用于快速查找和加密算法。和非对称性密码算法②非对称加密：指加密和解密使用不同密钥的加密算法，也称为公私钥加密。假设两个用户要加密交换数据，双方交换公钥，使用时一方用对方的公钥加密，另一方即可用自己的私钥解密。，倘若我国的央行数字货币继续沿用，是否能保证该算法的绝对可靠，实现央行数字货币的市场流通性、银行存储性、可离线交易性等基础特性。同时，由于哈希算法已经在世界上使用多年，相关的伪造与破解方式相比较多，纯靠技术手段进行反假币是不全面的，相应的法律保障也应当迅速建设。

央行数字货币的网络系统安全和抗黑客能力。由于央行数字货币高度依赖于网络的特性，现有的诸如区块链技术、支付宝网络银行技术、云服务技术等，都存在着或多或少的技术漏洞，这些漏洞使得网络系统极易受到黑客或敌对国家袭击，从而导致整个系统瘫痪或者系统数据被篡改，资产被窃取。

3.央行数字货币系统下反洗钱形势复杂化

由于央行数字货币的网络虚拟属性，通过网络或离线方式进行交易，因此货币流通非常便捷快速，再加上数字货币本身独有的高度匿名性，极容易被用来进行洗钱、逃税、跨境恐怖组织资金支援等违法犯罪行为，而且由于中国人民银行对央行数字货币所提出的可以离线O2O交易且实时到账，跨境洗钱和逃税以及跨境资金流动的监管限制将会比实体人民币的监控管制更难。

根据我国《反洗钱法》规定：“金融机构不得为身份不明的客户提供服务或者与其进行交易，不得为客户开立匿名账户或者假名账户。任何单位和个人在与金融机构建立业务关系或者要求金融机构为其提供一次性金融服务时，都应当提供真实有效的身份证件或者其他身份证明文件。”①《中华人民共和国反洗钱法》第十六条。这条现行法律中所设定的禁止开设匿名账户的规则，实际上是同央行数字货币自身本质的匿名性相冲突的，这也无形中加剧了央行数字货币体系下反洗钱的难度，相关的法律也应当顺应时代进行修改，以获得更好的保障。

（三）新体系下央行数字货币监管存在的缺陷

1.新体系下监管理念需要调整

正如前文所述，央行数字货币首当其冲影响的是当下实体人民币经济体系的运作，并且由于其出身所带来的公权力背景，将会对经济系统和法律系统带来双重影响。虽然中国早已在2016年便对“数字货币”时代的到来制定了一系列应对措施、政策、文件和法规，以平稳交接数字货币新时代的到来：“信息技术创新代际周期大幅缩短，创新活力、集聚效应和应用潜能裂变式释放，更快速度、更广范围、更深程度地引发新一轮科技革命和产业变革。物联网、云计算、大数据、人工智能、机器深度学习、区块链、生物基因工程等新技术驱动网络空间从人人互联向万物互联演进，数字化、网络化、智能化服务将无处不在。”②国务院：《“十三五”国家信息化规划》，国发{2016}73号。随着境外比特币为首的不断发展，其应用于信息服务领域的潜在风险也进入到了相关部门的视野中，而后在2018年，中国银行保险监督委员会发文称：比特币交易已经全部安全退出中国市场，但仍需继续防范互联网金融风险。

虽然我国早已开始布局迎接央行数字货币，但是相对于央行数字货币的使用场景多元化来说，已有的政策和规范显然是难以维系的。此前全世界所用的数字货币，如比特币，多局限于私人部门或社会部门等。央行数字货币虽然以区块链虚拟数字货币为技术基础构架，却比比特币多了一层法币的实质。通过央行数字货币，中国进行中心化数字金融体系以争取数字货币制造话语权，主动推进现有金融体系数字化。然而，单纯通过法律规定央行数字货币法币化是否足以规避区块链技术本身所有的风险？在推进央行数字货币的过程中，是否有考虑到个人信息的安全性？能否将数字经济时代个人信息隐私的保护落实，避免公权力急速膨胀侵犯私权？如何提前防止普通居民个人用户受到欺诈，利益被他人侵犯？个人用户受到利益侵犯之后的处理流程应当如何规范？如何防止和惩罚境外央行数字货币犯罪？以上问题都还需进一步观察讨论。

综上所述，对中国乃至全世界市场来说，央行数字货币的信息金融服务领域的深入融合以及跨国跨领域的合作，都急需相应法律法规的及时调整以及法律系统的及时回应。

2.事前安全保障机制不完善

在央行数字货币支付体系将建成的前夕，我们也不得不去考虑在旧有实体人民币支付体系数字化下新兴而起的“网络违法犯罪”事件可能对央行数字货币支付体系所带来的影响。近些年来，随着电子支付业务的快速发展，新型网络违法犯罪活动发展迅速，相比于传统诈骗，网络新型违法犯罪存在着技术高度专业化和尖端化的特点，相关犯罪组织中存在着大量计算机技术水平极高的专业黑客，通过诸如植入木马病毒、伪造银行网站或是伪造基站等技术方式盗取用户信息，或通过伪造相关支付软件来盗取他人银行账户资金。其中，诈骗场景多样化，令人防不胜防。［5］

同以往单一渠道转账或是多次取现的方式不同，新型网络违法犯罪通过第三方支付机构、网购平台、境外赌博平台等多渠道，实现跨领域、跨平台的资金转移模式，追查相对以往更为困难。由于央行数字货币自身所固有的强匿名性，可以预料到，在央行数字货币支付体系下，网络数字犯罪将会交易更加错综复杂，而且由于数字货币本身所固有的易流通、交易速度快的属性，涉案资金将涉及多个记账主体和机构，交易信息更为分散，隐蔽性更强。一旦出现犯罪，涉案资金追回难度更大。

现有法律和相关技术无法满足对央行数字货币支付体系下的网络犯罪进行提前预防，急需现有法律的修改和新法律的制定。

三、完善我国央行数字货币实施的法律保障路径

央行数字货币同传统实体人民币支付体系有着截然不同的特点，因此，无论是发行、流通、监管、维权、回收等环节，现有的实体人民币支付体系显然难以直接套用与囊括进原有的法律保障体系内。故而，面对全新的央行数字货币支付体系，法律保障的理念上要顺势而为，主动引导，才能积极发挥央行数字货币自身特有的独特优势。

（一）填补新体系下的保障漏洞

1.修订相关的法律及规则

央行数字货币的发行和使用中所涉及到的诸如《中国人民银行法》《反洗钱法》《民法典》《刑法》等一系列现行的法律法规和中国人民银行的相关规章制度、规范性文件，都是基于现有的实体人民币法币所设立的，显然不能直接用于对央行数字货币的维护保障。如前文所述，央行数字货币相关的监管，维权法律涉及面广，相应法律法规划分细致层级复杂，现有的法律体系无法对央行数字货币体系的监管、保障和维权进行明确而权威的司法解释。有明确的法律法规，有关执法部门才能有法可依，依法执法，普通人民群众才能有法必依，在法律法规的修订上，可以采取以下两种思路：一是，对现行的《人民币管理条例》《中国人民银行法》进行相应部分的修订，增加所需法律条文，对央行数字货币发行使用维权等所涉及的法律逐一修改。二是，出台专门的央行数字货币法或是由全国人大出台针对央行数字货币的特别管理决定。

此外，除了纸面法律的修改外，为防范潜在的金融风险，我国央行数字货币的发行流通体系也有着两条截然不同的道路可供选择。一是，央行直接向人民群众个人发行货币。二是，依旧采用现有的发行模式，由中央银行授权商业银行提供服务。

虽然直接一对一面向个人发行可以提高货币使用效率和相关政策的执行率，但势必会使得现有的实体人民币体系下的法律监管保障体系、商业银行体系以及相关的结算支付系统直接不可继续使用，势必会造成货币的发行流通的混乱，带来严重的金融危机。所以，基于现有的经济学规律和世界及我国的经验来看，建议央行数字货币继续依托现有的成熟体系，采取中央银行授权商业银行的二元发行路线，这样既不会对现有利益群体造成更多的影响，也可以尽最大可能减少也许会出现的混乱和推行的干扰及阻力。

2.明确新体系权利义务主体的划分

上文提到，央行数字货币虽然应沿袭实体人民币的发行机制，及央银授权商业银行的二元发行路线，但是央行数字货币同实体人民币无论是实物形态、交易参与主体、支付系统运行都有着很大的差别，因此尚需要法律对新体系下权利义务的主体进行划分。

首先是发行依据问题，当下我国并没有任何一条法律可以为“中国人民银行”获得发行央行数字货币的权力做法律依据，仅可以通过《中国人民银行法》第四条“发行人民币，管理人民币流通”①《中国人民银行法》第四条。得知是中国人民银行拥有发行人民币的法定权力，从而通过扩大解释来引申到中国人民银行拥有发行央行数字货币的权力，但是该法律依据难以服众，因为《人民币管理条例》中对“人民币”的定义中并没有“数字货币”这一形态的存在。所以，相关部门应当对《中国人民银行法》进行修订，明确中国人民银行有权发行“央行数字货币”，或是修改《人民币管理条例》，在“人民币”的定义中规定人民币不仅包括纸币和硬币的实体存在形态，也包括央行数字货币。

其次是规定我国央行数字货币的安全风险防御管理体系，规定中国人民银行为央行数字货币的安全管理主要责任主体，职责便是保障央行数字货币的发行流通运行安全有效，保障整个央行货币网络不会轻易被黑客袭击导致系统崩溃。规定央行数字货币安全风险发生后的应急修复机制和多部门协调机制。建立多个“虚拟货币沙盒”用来确保系统崩溃后能立刻补上备用系统以确保技术管理和安全控制的有效性。

最后是规定约束机构，防止央行数字货币遭到如同“比特币”一样的疯狂竞争性炒币，造成央行数字货币的庞大泡沫，避免对我国金融安全、经济安全、主权货币权威性造成影响。应当成立相关部门对其“央行数字货币准入许可证”进行管控，防止炒币带来的经济泡沫导致人民币汇率波动加大，也能保障央行数字货币跨境交易的汇率稳定，以巩固中国在新“数字货币”时代的领先话语权。

（二）完善新体系下央行数字货币流通安全的法律保障

1.完善数字货币的反洗钱制度

如前文所述，虽然我国已经对反洗钱进行了银行到法律的全方位相对完善的规定，但是，现行的《反洗钱法》却同央行数字货币自身所固有的匿名性相冲突。所以，在发行央行数字货币的时候应当进行更为灵活的可控匿名，即用户信息对商家匿名，但对中国人民银行实名。但是，一旦全部仅对中国人民银行实名，庞大而繁琐的用户身份识别和隐私保障将会严重拖慢中国人民银行的运行，因此，可以像发行央行数字货币一样，由中国人民银行授权具有代理发行权的商业银行来一同承担反洗钱的责任。由于央行数字货币的可追踪性，中国人民银行由于有着追踪和监控数字货币的流通路径的权力，在应对反洗钱工作中有着天然的优势，建议相关部门修订法律，将中国人民银行定位为反洗钱的义务主体，同地方各级人民银行以及获得央行数字货币代理发行权的商业银行一起履行反洗钱的义务。同时加强国际合作，利用央行数字货币的可追踪性共同打击跨国洗钱犯罪，构建国际反洗钱制度，在世界数字货币新时代获得国际性话语权。

2.完善数字货币反假币体系

当下我国现有的反假币法律系统均是针对实体人民币所设立的，并不适用于虚拟的无实体的央行数字货币。根据《中国人民银行法》和《人民币管理条例》的规定，假币是仿照真货币的图案、形状、色彩等特征所非法制造的货币，以及用对真币进行剪贴、涂改、冲印等加工方式改变真币的价值而变造的人民币。但是，“仿照”“变造”的概念并不能适用于央行数字货币。此外，对假币的制造工序的规定也不适用于央行数字货币，央行数字货币的伪造，多是通过攻击央行数字货币的信息库或是破解央行数字货币的数字算法来完成的，这一点与实体人民币的伪造工序截然不同。尽管央行数字货币的伪造同实体人民币的伪造并不相同，但二者的本质都是对中国人民银行的货币发行权以及国家金融稳定的侵犯，在这样的思想下，对央行数字货币的假币就很好规定了，即：除中国人民银行及其相关获得制造发行授权的其他商业银行以外的主体所发行的数字货币均为假币，对央行数字货币数据或算法进行篡改的行为伪造央行数字货币。

（三）完善新体系下对央行数字货币的监管

1.转变现有的监管理念

由于前文说到，央行数字货币交易体系迥然不同于传统实体人民币交易体系，因此，在新体系下传统的发行、流通、交易等等环节均难以囊括进现有的监管体系内，在面对全新的交易体系时，旧有的监管理念应当进行转换，从单独公权力机关监管转化为蜂巢网络式①蜂巢网络：即由众多节点组成网络，在蜂巢之中每个节点各有分工，自发维系整个蜂巢运作，蜂巢就像是一个整体，各个节点强化合作，适应变化，最终将处理的监管数据上交至“蜂后”（即中国人民银行）进行总监管，提高监管效率。监管，以适应新体系下急速膨胀的数据处理需求，由人民银行以及实体人民币体系下的相关监管部门进行主导，各个授权银行进行辅助，通过网络化监管，使得央行数字货币得以发挥出其独特的优势。

在针对跨境支付的监管上，为保证跨境支付的交易安全与货币主权安全，央行数字货币除了修订相关法律以外，也应当积极使用大数据技术来进行监管，打击洗钱、境外假币、毒品武器交易等违法犯罪活动，积极发挥央行数字货币作为全世界首个法币化数字货币的话语权，带头组织构建一个国际数字货币监管机制和准入准则。以上一系列的转变与相关组织的构建均需建立在对传统监管观念的转变的基础上。

2.通过沙盒监管进行事前预防

央行数字货币作为全球首个法币化的数字货币，在监管上面临着滞后和缺位等问题，每一步革新的后果都是未知的，极其适合建立一个虚拟沙盒，建立一个虚拟金融生态系统。在这个沙盒中，由于是完全独立于现实交易体系的虚拟系统，无论在其中进行怎样的监管创新都不会对正在运行的交易体系造成任何影响，由于沙盒中的监管与被监管对象不用考虑隐私权问题，监管贯穿整个交易流程，有利于相关部门深入了解运作原理和可能产生的问题，从而提高监管效率，减少监管漏洞。