非营利性民办高校设立教职工互助帮困基金的法治路径研究

接剑桥 杨小彬

上海工商职业技术学院，上海 201806

基于新冠肺炎疫情对非营利性民办高校（以下简称：这类高校）教职工权益产生不良影响的最初法治思考，进一步引发研究者对这类高校教职工遇有重大疾病或突发意外事故所致各类困难互助的法治关注，并展开深度探究。

一、非营利性民办高校教职工面临的困境

（一）疫情影响导致部分教职工面临新的困难

从2020年持续至今的新冠肺炎疫情，使有的教职工或家属停工停产，甚至失业，收入减少，或近亲属感染新冠肺炎，虽已成功救治，但需长时间的康复过程，导致其权益受损得不到及时救助，或碍于情面不愿求助等，存在一些需要帮扶的困难［1］。这类高校党组织、学校、工会应积极作为，加强对教职工困难帮扶等权益保障方面的考量和架构。

（二）职场中部分群体的教职工面临新的困境

最近几年七零后、八零后的部分教职工因职场操劳过度、生活负累，身心健康方面尤其是重大疾病或突发意外事故发生率呈上升趋势。在各类保险不足以支撑大额医疗费用的情况下，迫切需要这类高校、党组织、工会形成合力，在困难帮扶的体制、机制方面需要有所突破并不断创新。在法治支撑的庇护下、在政策允许的范围内，在先行先试的基础上，应大胆探索与实践，为其他民办高校发挥示范引领和积极表率的作用。

二、设立教职工互助帮困基金的法治支撑

（一）教职员工权益保障的主要政策导向

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》、教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》中均有关于维护教职工权益的内容条款；上海市教委关于非营利民办学校建设方案、深化民办高校综合改革方案、“十四五”发展规划等规范性文件中，对事关教职工民生利益事项提供了政策指导和硬性要求。这些规范性文件对这类高校价值选择上进行了政策导向，对这类高校通过工会或相关部门保障教职工权益提出了明确的制度元素和政策依据，具有指导意义和规范价值。

值得关注的是，2003年12月经上海市社团局批准设立的非营利公益组织——上海市帮困互助基金会，其规章制度建设、资助服务与管理监督，对这类高校设立教职工互助帮困基金具有直接的指导意义和具体的参考价值。通过设立教职工互助帮困基金，弘扬社会互助共济精神，协助学校为遇困教职工提供应急性、临时性、综合性的帮扶，及时缓解他们日常生活中的急难愁矛盾，对学校日常救助帮困工作能够发挥积极的补充作用。

（二）获得物质帮助权利的根本法治精神

我国《宪法》第四十五条中关于“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济”的规定①《中华人民共和国宪法》，2018年3月11日修正。，是国家和社会在生活保障方面应承担的义务和责任。是这类高校设立教职工互助帮困基金、工会或相关部门履行职责以及遇困教职工获得物质帮助权益的根本法治依据。

（三）工会部门组织互助帮困的法治依据

我国《劳动法》第三条关于“劳动者享受社会保险和福利”的规定以及第七条“工会代表和维护劳动者的合法权益，依法独立自主地开展活动”的规定②《中华人民共和国劳动法》，2018年12月29日第二次修正。，是这类高校工会及相关部门组织教职工互助帮困活动，以及倡行设立基金的基本法治依据。

依据我国《公益事业捐赠法》中第三条关于非营利事项包括救济贫困、教育事业的公益性规定；第八条对公益性非营利的事业单位给予扶持和优待的支持性规定；第十条对公益性非营利的事业单位、社会团体以发展公益事业为宗旨的基金会依法成立的明确规定，可以看出，《公益事业捐赠法》的这些规定与这类高校的办学宗旨在法理上是相通的，对设立教职工互助帮困基金的目的用途在法治精神上、道义基础上相契合。该法第十七条、二十二条、二十三条中关于公益性非营利单位在捐赠财产的使用和管理规范上，对这类高校设立教职工互助帮困基金具有直接的法律依据和适用的实际意义。

（四）工会部门组织互助帮困的职责规定

我国《工会法》中的第五条关于“工会……通过各种途径和形式，参与……管理社会事务”的职能规定；第六条关于“工会必须密切联系职工……关心职工的生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务”的职责规定；以及《工会法实施细则》第六条中关于代表和维护职工合法权益的规定③《中华人民共和国工会法》，2009年8月27日修正。。以及《中国工会章程》第三条第五款中关于“工会提供……互助保障、生活救助”的会员权利的明确定位④《中国工会章程》，2018年10月26日中国工会第十七次全国代表大会通过实施。；《教育工会章程》在维护职能中关于“教育工会维护……表达和维护教职工的合法权益”的明确规定⑤《教育工会章程》，2012年4月14日。。《上海市工会条例》《上海市教育工会章程》结合地方（教育）工会建设、发展实际情况也作出了相应的具体规定。

上述法律规章是工会或相关部门组织教职工互助帮困活动、倡行设立互助帮困基金职责的法治规定。地方工会的相关规定凸显了互助帮困基金的地方特色和行业职工的帮困诉求，具有直接的指导意义和适用价值。值得一提的是，《中华全国总工会送温暖工程资金管理使用办法》中关于资金的用途范围在与这类高校设立教职工互助帮困基金发挥互补作用的基础上，对设立基金的组织架构，管理与服务的制度化、规范化，互助的标准化具有直接的借鉴意义和一定的法治价值。

（五）单行法律法规明确定位与法理渊源

我国《民办教育促进法》第三条（《民办教育实施条例》第四条）中关于民办教育的公益性规定；第五条民办学校与公办学校同等地位、教职工权益保障的法治定位；第十九条民办学校非营性选择的自主导向；第二十七条蕴含教职工权益兜底保障的法治意旨；第三十一条教职工法治权益的直接规定；第三十二条民办学校教职工与公办学校同等权益的明确规定；第四十七条（《民办教育实施条例》第五十四条）这类学校税收优惠、第五十一条（《民办教育实施条例》第五十五条）用地优惠的明确规定。以及《民办教育实施条例》第三十六条要求民办学校依法保障教职工待遇、从学费收入中提取一定比例建立基金的明确规定，是这类高校设立教职工互助帮困基金的直接法治依据；第五十二条对这类高校参照同类公办学校配备生均经费或给予适当补助的支持性规定；以及第五十七条的鼓励性、第五十九条的奖补鼓励权益保障、第六十条的互助风险保障等。

上述《民办教育促进法》及《民办教育实施条例》中关于非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收、用地优惠的政策性条款，以及与公办学校具有同等的法律地位、同等原则的表述，蕴含着深厚的法理渊源和权利与义务的法治逻辑。从法理上讲，权利的对等性要求相应义务的承担或相应义务的替代性补偿。这些意思相同、相似或相近条款的表达，是这类高校对本校教职工遇到困难履行救助义务，或在设立教职工互助帮困基金时，按照财政预算、运用预留资金给予一定配备，或提供经济支持、为基金（会）设立提供办公设备的补偿性或递补性、转嫁性义务的法意所在。也就是把国家给予这类高校的税收、用地等各种优惠，学校应以不同的形式转移给教职工享有。可以说，以上这些单行法律法规中对这类高校作出了明确的法治定位，同时对设立教职工互助帮困基金提供了法理渊源，为基金的设立、组织、管理与服务、运行与监督，以及运行机制的启示与启发，具有直接的适用价值和深远的社会意义。

三、设立教职工互助帮困基金的法治原则

（一）设立互助帮困基金的公益性原则

我国《公益事业捐赠法》《民办教育促进法》及其实施条例中明确指出，民办教育事业属于公益事业，民办学校应坚持教育的公益性，才能达到非营利的基本标准。这一公益条文蕴含的法治精神，为教职工权利保障与权益维护提供理念支撑、智力支持和具体依据。

通过工会或相关部门组织设立教职工互助帮困基金是这类高校公益性办学、加强对教职工帮扶的应有之义，是公益办学宗旨所在。为设立教职工互助帮困基金的法治支撑，在法理层面上提供公益支持、宗旨性保障和制度庇护。

（二）基金组成上的行政同比配备原则

在教职工互助帮困基金的组成上，学校行政方面应该依据法治精神和公益办学宗旨，在平等互利、协商一致的基础上，根据教职工捐款情况，发挥行政工作的支持力度，应同等数额或同比配备，将对教职工身心健康的工作落到互助帮困的实处。也就是学校每年度的财政预算应该安排1∶1投入，扩大互助帮困基金的总量。

根据《民办教育促进法》及其实施条例中关于非营利性民办学校在法律地位上、税收及用地上、教职工权益上与公办学校具有同等地位、享受同等待遇的法治精神，这类高校在设立教职工互助帮困基金方面，应该参照同一办学层次的公办学校做法或确保不减少的底线原则，或依据教职工上年度收入为基数，从学校年度办学结余中依据参公原则按照一定百分比提取资金，转存工会或相关部门组织设立的教职工互助帮困基金之中。

坚持互助帮困基金行政同比配备原则在基金上是可期待的。从法理上讲，也可以说是参公原则或不减少的底线原则，是这类高校设立教职工互助帮困基金的支持性原则。

（三）教职员工互助帮困的合理性原则

新时代教职工的互助帮困从弘扬中华民族传统美德的自觉，不断向社会主义道德规范与中国特色社会主义法治规则转化。对于教职工之间的互助帮困已经从个人层面的赠送或借助社会平台捐献、筹集，开始逐渐向集约化、集体化、团体化、组织化、规范化迈进。这一演进过程表明：教职工在困难帮扶上更加符合情理、注重公理、顺应道理、依据法理，规则意识已经渗透到教职工的互助帮困之中。这要求学校、工会等相关部门的有序组织、正确引导、规范管理、细致服务、接受监督，使互助帮困更加合理。

（四）确保民主充分参与的基础性原则

民主参与是这类高校的底色。从基金发起到运行的全过程都要确保教职工充分参与其中，使得决策民主、捐助民主，发挥民主互助、民主监督。在发起互助帮困、捐款活动决策前应该广泛听取教职工的意见和建议；在宣传方式、具体捐助活动过程中应充分发挥民主的力量，力所能及地动员全体教职工参与捐助，通过“爱心一日捐”“爱心随时捐”等多种形式，让教职工有宽松的捐款捐物和选择思考的时间；与此同时，在互助帮困的具体落实上务必立足便利教职工原则，申请程序、支付方式在合法的情况下尽可能简洁便利；捐赠数额、使用情况，尤其是基金的运行、管理和服务信息要依法公开透明，积极接受民主监督。

（五）互助帮困基金设立的法定性原则

在基金设立的依据、捐款方式的选择、捐款活动的开展、基金运行过程、救助标准的制定、申请救助及支付方式以及基金运行上都要有明确的法律依据、法理渊源或政策指导；要建立健全基金管理方面的规章制度（章程），对基金管理部门要明确职责范围，接受民主监督。也就是说从法治层面上讲，基金设立在遵循民办教育相关法规的基础上，应严格按照捐赠法的法治精神、基本原则、捐赠财产的使用和管理等相关规定，明确帮困范围、严格制定帮困标准、依法开展互助帮困活动、规范基金使用的管理与服务，并自觉接受民主监督；对滥用职权、玩忽职守等违纪违规违法行为，由所在单位依照规定予以处理或追究法律责任。

四、设立教职工互助帮困基金的法治模式

（一）独立专设模式

研究者根据上海市这类高校近几年深化综合改革、依法治校的基本情况，对于推进深化民办高校综合改革方案实施比较到位，依法治校标准校达标或成效显著的学校，尤其是在治理体系与治理能力现代化比较成熟、条件比较完备的情况下，可以选择单独设立的模式。也就是依法独立设置一个基金会，即在行政职能部门或党的群团组织中，设立一个相对独立的职能部门履行基金管理的基本职责，如设置基金会办公室、基金办等。

（二）辅助设立模式

从依法治校效果比较明显、工会组织比较健全但独立专设条件还不具备，或便于精准管理、精细运作、精简结构、提高运行效率、减少办公成本的角度讲，可以采取在工会组织内部辅助设立的模式，由工会代行基金管理的一切职责。

（三）代行代管模式

对于刚刚选择非营利性的民办高校，在工会组织尚不健全、依法治校伊始、规章制度不完善的情况下，在设立教职工互助帮困基金的模式上，研究者倾向由学校或学校的主要行政职能部门以代管代设的形式，作为一种过渡性、临时性、依附性的模式，待学校、工会各方面条件成熟时可以向辅助设立模式转变，也可以经过一定时间的沉淀后，直接过渡为独立专设模式。［2］

五、设立教职工互助帮困基金的基本架构

（一）设立宗旨及主要依据

在设立宗旨中应载明或涵容互助帮困基金设立的目的、价值导向及基本功能、作用。

基金设立的目的指向从教职工的层面上可表述：“为进一步提高/加强/增强对困难教职工的帮困力度”；或从完善机制上可表述：“为进一步完善教职工互助帮困机制、健全教职工互助帮困基金管理、形成互助帮困的长效机制”；或从民族品德（历史文化）的角度上可表述“为弘扬中华民族互助帮困的传统美德，引导教职工奉献爱心、扶危济困、互助共济”；基金设立的价值可表述为：“体现教职工互助帮困的精神，或弘扬新时代互助共济精神”；基本功能、作用可表述为：“协助学校为特殊困难教职工提供应急性、临时性救助，及时缓解教职工困难，对学校日常帮困工作发挥积极的补充作用”。研究者以为，设立宗旨在表述上用语应简洁清晰直白，可根据前述建议，从中凝练出关键词或关键句即可，不可过长、反复或出现用语罗列的现象。

在主要依据上，应直接表述为“在党的方针政策、指导思想的引领下，依据国家宪法法律和相关规章制度，在党委领导、学校支持、工会（或相关部门）组织下，结合我校实际情况，制定本章程（规定/规则/实施方案）”即可。如果是制定开展一日捐或爱心捐实施方案的话，需要在依据上表述为“根据《中华人民共和国捐赠法》”等明确用语。总之，在主要依据的表述上，用语必须明确清楚明白。

（二）设立的基本法治原则

基于互助帮困的道义，在确定设立基金的原则时可以采用道德原则加法律原则的融贯性逻辑，在章程或相关规章制度中应载明设立的基本法治原则，如可表述为“坚持以教职工为本，提倡互助共济、自觉奉献，遵从依法设立，接受民主监督的原则”；从基金设立的可持续、规范角度上讲，可表述为“推进学校互助帮困基金健康、稳定、规范发展”；如果是制定“爱心一日捐”或“爱心随时捐”实施方案的话，在设立的基本法治原则表述上可为“遵从自愿、互助、奉献，按照公开、公平、公正，依法自愿捐赠的原则”；为表明基金的缴纳和使用，也可附加“遵循量入为出、略有结余的原则”等类似表述。

（三）设立模式与选择基础

这类高校设立互助帮困基金时，在章程或相关规章制度中，应根据本校实际情况，也就是基于本校实际情况，明确设立的模式。如前证成，推知如下表述中的设立模式及选择基础：“根据（结合）本校实际情况，设立教职工互助帮困基金（会），基金（会）下设办公室，独立行使职权，具体负责一切工作。”从表述可知，该校采取独立专设的模式；再如，有的学校根据本校实际情况，可表述为“学校设立教职工互助帮困基金，由工会、团委、财务、人事，或院长办公室、党政办公室，或综合办共同负责”。这样的表述其实是告诉教职员工学校设立互助帮困基金的模式是由相关群团或职能部门代行代管的；当然，针对基金设立参与的民主成分角度考量，在独立专设的学校条件不具备，针对代行代管的松散、混同等不利因素，研究者倾向于由工会具体负责，采取辅助设立的模式相对比较安全可靠，而且便于组织实施救助。这种情况可表述为“由工会具体负责基金运行”。

（四）部门职能与基本职责

无论采取哪一种设立模式，明确职责是保障基金健康有序、安全稳定、规范发展的基本法理。在章程或相关规章制度、实施方案中可把部门职能与基本职责大致界定为：“明确部门工作制度；建立完善教职工互助帮困制度；建立完善部门或基金会、基金管理委员会会议制度；明确救助对象范围；制定互助帮困标准，明确筹资、募捐方式，提交相关会议讨论、审议或批准；开展互助帮困基金的宣传、组织与实施；依法按规定实施互助帮困基金的提取、使用和日常管理与服务；对部门工会（或工会小组）的救助申请进行讨论，提出救助的具体数额；负责落实基金会或基金管理委员会的各项决议；互助帮困基金年度工作报告、财务报告的撰写、汇报、提交、批准与审议；负责章程、相关规章制度的制定、修改或修订工作；对互助帮困基金其他重大事项作出决定的意见与建议等。”

（五）筹资方式与基金构成

这类高校为设立教职工互助帮困基金所采取的筹集资金的具体形式，体现资金的属性。所筹集到的资金是帮困基金的主要构成，应属于该校全体教职工所有。目前比较普遍的筹集资金的具体方式大多采取“爱心一日捐”“爱心随时捐”，或入会教职工缴纳的互助费，捐款与捐物相结合、捐物后续变现，学校行政的资金支持，暨行政同比配备或学校财政预算安排1∶1投入等形式来扩大帮困基金的总量数额；互助帮困基金的利息收入，暨基金成立后的历年结余滚存，含以往同类留存款项；再就是社会各界的捐赠赞助，暨校内外单位及个人的专项捐赠。通过这些筹资方式共同构成互助帮困基金。

（六）对象范围与互助标准

基于筹资方式体现基金的属性，在互助对象上应界定为本校教职工；在互助或救助范围上，主要针对纳入上海市城乡居民“大病医疗保险”范畴、病假医疗或康复一定时限、办完各类保险理赔后，当年度个人自费超过一定额度的，或突发意外事故、不可抗力的自然灾害所致各类困难需要帮扶的情况。当然根据本校实际情况可适度扩展为教职工因直系亲属致困情况。与此同时，规定相应的救助标准。在标准制定上要根据本年度基金情况、教职工遇困情况和往年互助支付额度为参数，并规定互助金的基本幅度；对不同帮扶情况需写明要求受助者提供相应佐证材料；帮扶金标准、具体数额可另附表说明；对每年帮扶的标准要视基金总量的情况，由具体负责部门研究做适当调整；对困难教职工的帮助，原则上每年一次；其他特殊情况的帮困，由具体负责部门研究决定。

在帮扶对象范围的界定上，需要明确写明除外责任，也就是因个人故意，或违法犯罪，或有违社会伦理道德风尚的行为所致不利后果不属于互助帮困的范围。例如因法院判决承担经济责任造成家庭困难的；因本人违法犯罪，或吸毒、酗酒、打架斗殴或其他违法犯罪行为造成伤害的，或违背公序良俗的等情况。

（七）申请核批与发放形式

对需要帮困的对象，应在相关文件中明确公开申报程序。如申请、核实、审批和建档等程序。由教职工本人、家属或分工会负责人、工会小组长如实提出书面申请，申请应附有相关表格，如填帮困（特殊困难、基金）申请表，由所在部门（分工会、工会小组）审核并签署意见后，交学校工会或负责部门审核、批准通过后，以转账或现金的形式发放，并建立帮困档案。

（八）运行管理与服务监督

基金运行严格依法规范。这类高校或工会财务中应设“教职工互助帮困基金”科目，将一切捐款及捐物变现后全部纳入其中。要严格按照章程或相关规章制度使用资金，专款专用，不得截留、挪用、改变资金用途，不得用于工作经费的补充，未经教职工代表大会审议通过，不得扩大资金使用范围；当年度结余资金留存、结转下年度使用。依法信息公开，自觉接受财务审计和民主监督，并定期报告。

六、设立帮困基金法治路径的可行性分析

（一）法理层面上的可行性

从研究者已有资料析知，目前尚未发现涉及这类高校设立教职工互助帮困基金的法治路径探索与研究方面的课题、论文或论著。从事这一课题研究具有一定的理论意义和学术价值：在法治视阈下，对这类高校设立教职工互助帮困基金展开法治理念的探究、尝试法治支撑的论证，进而确定设立的基础性原则或基本性、根本性原则，形成设立互助帮困基金的系统性、指导性原则，进行模式选择与基本架构搭建，实现理论创新；能够填补这类高校设立互助帮困基金这一教育领域研究上的空白，在现有规范中依循法治对教职工互助帮困的真切关照和真实庇护。

（二）实践应用上的可行性

本课题研究立足这类高校部分教职工面临的现实困境和迫切需要，通过设立教职工互助帮困基金解决遇困教职工的现实问题，发挥基金的实际效用，给教职工带来一定的安全感。设立互助帮困基金不仅是必要的，而且是现实生活中必须做的；是推动这类高校依法治理、在治理体系与治理能力现代化进程中不可或缺的；尝试打破体制机制的障碍与实施藩篱，为这类高校教职工在互助帮困上探索出一条可以复制、可行借鉴、可能推广的法治路径依赖；使这一课题研究在教职工互助帮困基金设立的法治理论证成下，发挥应有的实践价值，从而弥补现有法治的欠缺。

总而言之，在非营利性民办高校设立教职工互助帮困基金在政策上是有具体依据的，法律上是有明确规定的。不仅具有规范可完善、民主行得通、机制能突破、运行可持续、实践可应用、路径可复制的法治特征，而且现实生活中是有实际帮困需要的。可以说，在这类高校设立帮困基金能够填补教育领域互助帮困的法治空白，符合社会公理、文化伦理和法治道理，发挥学校、工会、教职工三者合力，解决现实困境，满足实际需要、真切关照和真诚庇护，能够得到群众认可、赢得社会尊重。不仅在理论上是必要的，而且在现实生活中是必须做的，具有深远的社会意义和可持续的法治价值。