宪法环境基本国策对环境法法典化困境的纾解

陈真亮

(浙江农林大学 文法学院，浙江 杭州311300)

一、问题的提出

目前，中国环境法处于“基本法+单行法”的发展阶段，已形成数量庞大的法律规范群。2021年，全国人大常委会立法工作计划要求“研究启动环境法典编纂工作”，这对环境法典编纂条件是否成熟以及技术方案的论证提出了理论需求。诚然，法典编纂是中国环境法体系化和科学化以及环境法代际发展的一个重要路径选择和历史机遇。环境法法典化要求环境法律体系具备较为合理的内在逻辑主线和内部法域结构，环境法体系化和法典化研究的一项紧迫的基础性工作是寻找联结部门法内部核心领域的恰当的逻辑主线[1]。而《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)中的环境基本国策条款恰好可以为环境法法典化和体系化提供一条最高位阶的逻辑主线，因此，环境法法典化应主动将宪法等公法规范纳入并使其指导环境法典编纂的立法程序、价值选择、基本原则和制度设计之全过程。为方便表述，笔者将在下文中将《宪法》中的环境基本国策条款简称为“宪法环境基本国策”。

环境法法典化的重要目标之一是建构符合形式法治要求的规范体系，而环境法规范的体系化要求环境法领域的学者在方法论上回归法教义学。环境保护在立法上必须遵循宪法、政策纲领和计划之要求，并于法体系下个别法领域将之具体化[2]。而“根据宪法，制定本法”是实现“依宪立典”和环境法体系化的一项根本性宪法遵循和逻辑起点。因此，立法机关在编纂环境法典的过程中内在地要求剖析“根据宪法，制定本法”的规范蕴涵和法典表达。环境法典及其规范体系化过程中的价值识别和价值选择，不能超越宪法所确立的基本价值秩序。基本国策是连接宪法和环境法的桥梁，可以促成环境法在合宪秩序上的法典编纂。进言之，环境法典编纂要对宪法环境基本国策予以回应和反映，需要推进环境法规范和宪法基本国策的价值和体系融贯。

法典化是完善中国特色社会主义法律体系的重要举措，是推进国家治理现代化和依法治理的重大法治工程。欲重塑中国环境立法的正当性基础和现代性法律品质，寻求立法的民主性和科学性，以及立法效率与法律实效的协调，必须回归宪法文本。然而，已有研究鲜有从基本国策的角度，对生态文明时代环境法法典化的困境及其破解问题做出应有的充分回答。相较于法典理念和原则的确立，就具体制度的创设，以及内部的结构设计和关系衔接等问题而言，环境法典如何面对全面法典化与适度法典化进路之抉择，大数据时代解法典化与反法典化之挑战以及规范封闭性与治理开放性张力之平衡等困境，亦是亟待解决的重要问题。基本国策的宪法教义学可以发挥环境法典编纂的“边界控制”和“内容形成”功能。环境法法典化要对宪法基本国策的类型、规范表达和如何入典予以回应。

二、宪法环境基本国策是环境法典的逻辑主线

“生态文明”和“美丽中国”等概念入宪，为生态文明建设提供了新的宪法保障，是环境保护主流化和法治化的重要体现。但是，时代场域的变迁使得当代环境法法典化所依存的经济社会环境等条件远非民法典的“法典化时代”所能比拟，故环境法典编纂首先要回应宪法生态化和现代化带来的宪法秩序更新，还需要回应环境基本国策从宪定、法定向“典定”的转变，以及导向型和要素型宪法环境基本国策在环境法法典化中的规范表达。

(一)宪法环境基本国策的缘起和发展

基本国策是根据本国基本国情创制的，在宪法中具有重要地位并发挥重要作用的国策。宪法的政策性条款属于严格意义上的和效力位阶最高的基本国策，它赋予了国家权力行使者责任和义务，为公民权利的实现提供了政策保障[3]。宪法环境基本国策条款根据《宪法》治理环境与生态文明建设的根本规范，满足了环境权入宪的功能期待和价值诉求，体现了环境保护与生态文明建设从政治规范到宪法规范的话语与逻辑转换。20世纪70年代以来，越来越多的国家的宪法规定了环境保护和维护生态平衡的国家义务，如有的国家规定了环境保护的基本政策和原则；也有的国家规定了环境基本国策；还有的国家出现了宪法绿色化、环境权和生态文明入宪等趋势，发展出环境宪法或生态宪法的基本样态和规范功能等。对立法机关来说，须履行宪法所课予的及时实现国家目标的立法转化义务。

2018年的《宪法》修正案促进了宪法环境规范体系的完善，实现了生态文明时代宪法秩序的更新，有助于消除环境法典编纂中不同篇章结构的内容张力，促进环境治理的公法与私法领域形成协同共治的闭环。生态文明建设从“入党章”到“入法”再到“入宪”，体现了“部门法的宪法化”，标志着形成了政治规范、法律规范和宪法规范“三位一体”的生态文明建设规范体系。随着“美丽中国”建设目标等入宪，中国形成了由“根本任务规范-纲领性规范-规则性规范”构成的宪法环境规范体系，并迈入中国版“环境国家”的生态文明时代。“美丽中国”建设的《宪法》规范、法典表达及其生态文明建设目标，应是建设有价值目标、积极进取、给付有度以及平等和谐的可持续发展型国家。实际上，不少国家的宪法以“国家目标”条款对环境保护作出了原则性强化，补强了现代国家的正当性基础。

(二)宪法环境基本国策的现代性转型及类型化

“美丽中国”是中国版的“环境国家”，更是对域外“环境国家”理论的借鉴和超越。21世纪的“环境国家”是以生态文明为重要理念和目标的国家形态。从法治国家到社会国家和环境国家的演变，反映了国家职能的拓展和社会主要矛盾的转变。从国家形态或原则的兴起和发展来看，国家任务已经从传统的维护国内和平的“警察国家”，发展至近代保障人民自由的“法治国家”，又及至现代实现社会公平正义的“社会国家”，再进阶至保障人民能更好生存和发展的“环境国家”。其中，“社会国家”又称“社会法治国家”，要求国家积极履行社会公共福祉的保障和促进义务，提供生存型和发展型的行政给付，促进基本公共服务的均等化，实现从形式平等向实质平等的跃迁。“环境国家”可谓公法意义上的绿色原则，兼具普遍约束力和价值判断的义务性规范功能。随着现代法治国家的构造过程逐渐融入国家对其国民的生存照顾意义上的关怀之中，建设一个服务于全民的“服务国家”被认为是一个可欲又可求的目标[4]。

“美丽中国”是“环境国家”和“社会国家”在环境保护领域的高级体现，具有给付国家和福利国家的二元面向，其目标是促进人的平等、人的团结，以及人的全面发展和尊严保护。“美丽中国”要求国家必须致力于维持人与自然的生存空间，以及回应民众对美好生活的期盼和对良好生态环境的需求。“美丽中国”的建设目标要求加强以保护自然的生存基础为目的的风险预防，这虽然产生于对现代经济的副作用和风险社会之反思，但作用范围更广，且针对的是集体性公共利益。当然，“美丽中国”建设必须在“法治国家”框架之下进行，遵循程序正当原则、比例原则、照顾最少受益者原则和环境民主原则等，把保障人民健康放在相对优先发展的位置上，保障最大多数国民追求幸福和美好生活的权利。

从大历史观角度来看，1978年《宪法》开启了生态文明建设的征程，2018年修正后的《宪法》将“美丽中国”建设目标入宪，对既有的相对分散化的《宪法》环境条款进行了体系化的统合和规范。《宪法》中的环境条款主要包括《宪法》序言第7段，总纲第9条第2款、第10条第5款、第22条第2款、第26条，以及国家机构第89条第6项等。其中，《宪法》序言中的“新发展理念”“生态文明”和“和谐美丽”等属于“导向型基本国策”。序言是宪法价值最直接、最集中、最全面和最根本的言说和宣示，其中的生态文明及其价值构造愈来愈凸显中国性和中国化，表达了宪法对国家、人和环境三者之间的关系的最基本和最核心的看法[5]。而总纲中的环境资源保护条款属于“要素型基本国策”[6]。尤其《宪法》第89条第6项是国家机构的“领导和管理生态文明建设”职责条款，为形成符合环境治理体系和治理能力现代化的国家权力分工体系，以及促进制度现代化的转型奠定了基础。就数量而言，与环境保护直接相关的宪法基本国策条款至少有5条，占《宪法》总纲条款总数(27条)的近1/5，其地位和意义不言而喻。总之，“美丽中国”建设的内在要求将不受污染的和健康良好的生态环境作为最本质的重要目的以及国家决策的重要依据，立法者需要找寻生态文明体制改革总方案和子方案及其法治实践成果在环境法体系化中的法域映射，探索环境法典的新法域和实证法样态。

(三)环境基本国策从宪定、法定向典定转变

环境基本国策体系中主要包括以下四个层次(或类型)的条款：

一是《宪法》中的环境基本国策条款，即宪定环境基本国策(亦即上文所述之宪法环境基本国策)。被纳入《宪法》序言和总纲中的根本性政策一般都被视为“宪法基本国策”。现行的宪法环境条款属于基本国策而非基本权利，宪法环境基本国策是国家环境保护义务的最高规范形态，是对所有国家公权力构成约束力的“国家目标条款”。基本国策是国家环境义务的宪法规范形态，是对所有公权力构成生态文明建设等约束的“国家目标条款”。《宪法》中有关生态文明和环境保护的规定都可统称为宪定环境国策。鉴于基本国策条款入宪的重大理论和实践价值，基本国策条款又被称为“宪法第三结构”。

二是法律中的环境基本国策，即法定环境基本国策。从内容上来看，目前法定的环境基本国策分别是保护环境，节约资源以及十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”，三者统称为环境基本国策，分别由环境基本法《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、单行法《中华人民共和国节约能源法》和单行法《中华人民共和国土地管理法》规定。“水土保持”的基本国策化之路已经走向政策上的终结，应充分发挥其他环境保护基本国策的规范性功能。“保护环境”是国家发展政策的重要组成部分，是立国之策、治国之策和兴国之策，是国家可持续发展战略的重要内容。随着新《环境保护法》的生效，“保护环境”基本国策经过30年“长跑”终于正式入法。

除了上述两个层次(或类型)以外，还有国家领导人讲话中的环境基本国策和国家政策文件中的环境基本国策条款。党的十八大以来，生态文明建设成为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，自此，生态文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出台频度之密、监管执法尺度之严和环境质量改善速度之快前所未有，推动生态环境保护发生了历史性、转折性和全局性的变化。上述党和国家高度重视“美丽中国”建设的新时代可被称为生态文明时代。在这个新时代，宪法精神和宪法价值应成为中国环境法法典化的规范价值观，而宪定基本国策和法定基本国策是环境法典编纂的根本规范和价值目标遵循。

但长期以来，“保护环境”基本国策处于边缘化状态，尤其是国家环境义务和责任的硬性规定的缺失，导致法定义务和环境治理的目标往往难以达成。中国环境基本国策经历了“政治和政策话语体系”到“宪法和法律话语体系”的历史性转型。要将宪法环境基本国策向“法典化”转变，应摒弃传统“方针条款”理论，合理借鉴“制度性保障”和“宪法委托”理论并将其效力拓展至所有国家公权力，从而使其成为具有约束力的“国家目标条款”，以强化国家环境义务之履行[7]。 “美丽中国”建设的宪法规范可以对立法机关和司法机关产生拘束力，使法官在具体案件中通过引致环境立法中限制民事主体权利的强制性规范，即转引公法规范，来对私主体环境保护义务的合法性和合理性作出判断。当然，宪法基本国策的绿色化和现代化，是国家或地区由传统社会迈向现代社会的必由之路，将带来政治、经济、思想文化和社会生活等各方面的整体转型。

总之，宪定环境基本国策和法定环境基本国策为环境义务体系的构建提供了完整的效力链条和请求权基础，是“美丽中国”建设目标向具有公法规范效力的“美丽中国”具体实践转型的根本保障。环境治理的法治化和制度体系化必须打破部门法之间的藩篱，构建以《宪法》为核心，各部门法之间相互协同的法律机制。宪法环境基本条款所带来的新宪法秩序和宪法生态文明观将形塑环境法等部门法中的基本概念，甚至会整合环境资源法学的核心概念范畴，从而影响未来中国环境法典总则和分则中相关条款的最终表达。环境法法典化要以《宪法》序言中的国家任务为目标，以总纲中的国家环境义务为内容，以国家机构中的生态文明建设为职责，以党的领导条款为统领规范，在整体上形成构建生态文明秩序的规范体系。环境基本国策从载入《环境保护法》到载入未来的环境法典，可以促进环境法典完成从“弱规范性”迈向“强规范性”、从“消极的污染防治”迈向“积极的环境治理”、从“有关环境保护的法典”迈向“专门保护环境的法典”的历史性转型。

三、环境法法典化的三重困境

环境法法典化是推动环境法体系化发展的重要历史机遇，而环境法体系化更是环境法法典化的重要前提，也是环境法学发展的理想之境。但是，在环境法法典化的过程中，需要正视和回应环境法法典化的范畴性困境、解法典困境和规范性困境共时叠加的三重困境之纠缠和诘问。

(一)范畴性困境：全面法典化与适度法典化

法典化可分为实质法典化和形式法典化两种类型，分别对应体系型法典和汇编型法典。不管是实质法典化还是形式法典化，都旨在追求和实现环境法体系的完全法典化，编纂出一部内容全面、体系宏大的中国特色环境法典。具体来说，即要将污染防治、资源保护和生态保护等环境法子部门的法律规范全部纳入环境法典中，同时废除其他所有单行法和特别法。因此，这种环境法的法典化模式又称“全面法典化”或“完全法典化”模式。

与“全面法典化”模式相对应的是“适度法典化”模式。适度法典化是动态开放的实质性法典编纂过程，以理念变革和方法创新为基础，旨在构建以目标价值为核心、以工具价值为技术方法的基本逻辑体系。参照行政法典编纂采取程序主义进路，环境法典作为“行政立法领域的法典”，可以考虑采取程序主义进路下的“适度法典化”，即要编纂一个注重程序保护的环境法典，摒弃过于强调实体法或实质法的定位，从而加强程序法方面的规定。受20世纪 以来行政法出现的程序化和主观化发展趋势的影响，域外行政法典编纂和环境法典编纂普遍采取程序主义进路。程序主义进路下的适度法典化，可以加强环境法典的体系性和开放性。例如，德国《环境法典草案(专家委员会草案)》是对一定意义上德国《行政程序法》的继承；意大利《环境法律规范》(又称意大利“环境法典”)第2部分至第6部分比较偏重环境评价、环境综合许可的程序和管理性规定，体现了行政许可法和行政处罚法等内容在环境法典中的特别适用。

域外环境法典除了规定环境权和课予环境义务之外，实际上也早已规定了环境资源的国家所有权、私人所有权和环境规制机构等大部分的实体性规则。这是一种非完全法典化进路，是一种“去实体法化”的环境法法典化模式。因此，这种注重程序的适度法典化又可称之为“程序主义进路”。例如，为应对工业社会各种风险和剩余风险，规制行政兴起，实体法规范和监督行政权力的作用空间在较大程度上被限缩，行政程序开始发挥形成实体结果的作用，不再只是实体法的实施机制。风险预防不同于危险防御，适用于科学上不确定的风险行政领域，要求当遇到严重的不可逆转的健康影响或环境损害的威胁时，国家机关等环境法律关系主体不得以缺乏科学的充分确实证据为由，延迟采取或不采取符合成本效益的防止环境恶化或生态倒退的预防性措施。在对各类风险开展公共治理的过程中，受制于立法时无法准确预判未来的问题及其解决方案的现实情况，立法者只能设定规制目标并将巨大的裁量权授予行政机关。在实体法缺乏具体内容而处于开放性的状态下，行政行为的内容和正当性，不再来自实体法的明确规定，而是依赖于形成该行为的程序本身，而非实体法[8]。

(二)解法典困境：解法典化与反法典化

自20世纪90年代，域外不少国家和地区进行了环境法典编纂，如瑞典、法国、德国、荷兰、丹麦、波兰、捷克、比利时、哈萨克斯坦、哥伦比亚、柬埔寨和加拿大等。进入21世纪，科技发展日新月异，既冲击着法典化思潮，也冲击着“法典化时代”所奠定的权力分立与制衡的宪法架构。尤其是在大数据时代，法律法规数据库在很大程度上替代了传统意义上法典的载体——“书”的功能，智能化搜索和类案检索等技术带来了法律研究方式的变革，环境法规范的可获取性、便捷性和体系性也得到了较大提升。此时，过于实质性的完全法典化可能并非提升环境法律体系性的唯一或最优选择，法律法规汇编也可起到系统化和体系化的功能。

大数据时代，与法典化运动和思潮紧密相关的是解法典化与反法典化。其中，解法典化是指在法典外，单行法或特别规范的激增造成法典内外体系逐步分解或重大分裂的现象，又被称为法典的解构或分解，常常被用于指称在立法模式选择上不采取法典形式的立法取向。解法典化意味着法典被一些环境保护的特别法、超国家的国际法或区域统一法解构或掏空。严格地讲，只要环境法典丧失其作为环境法唯一和真正法源的地位，就会发生解法典化。反法典化意指反对进行法典编纂。反法典化适应判例法国情，坚决反对法典的制定以及法典背景下法、法典制定的优势和不足，是对法典化的完全否定。反法典化不同于非法典化，尽管后者也是指反对法典化和法典的制定，但不反对制定法体系中所具有的结构和体系的和谐与统一。解法典化与反法典化等现象的存在，意味着应当理性地认清法典和法典化的限度，不要过分地崇拜法典和追求过于“完美”的法典化，特别是不要以西方某一特定国家的环境法典作为衡量环境法现代化的唯一标准。

尽管目前中国还没有一部形式意义上的环境法典，但环境法体系同样面临着解法典化的问题。由于生态文明体制改革的纵深推进，对现有法律进行频繁修正和修订的客观要求使得“立改废释”不必拘泥于法律原旨主义，产生了一些新的特别法和单行法，继而出现了单行法对环境基本法的重复与瓦解，特别立法“掏空”法典以及单行法逃离或逃逸环境基本法等“解法典化”现象[9]。与分散立法模式伴生的部门利益法定化，法律与政策混同以及法律实施难等困境，又进一步制约了生态文明法治的现代化和体系化进程。环境法的发展具有明显的后工业文明特征，即使立法者通过法典实现了一定程度的规范整合，但单行立法、判例、习惯和个人性质的规范等也会不断打破法典的体系[10]。当然，仅就立法立场来探究法典化是不全面的，解法典化及其意义的阐释，事关法典的命运，始终是法学研究的重点以及法治实现的难点[11]。

(三)规范性困境：规范封闭性与治理开放性

随着《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)的施行，中国开启了部门法法典化的新时代。相较于法国和德国等大陆法系开启的“旧法典化时代”，在多元规制和多中心协同治理的“新法典化时代”，“美丽中国”的生态文明建设时代的法典建构需关注以下三大挑战或诘问：一是法律需要对高度不确定的系统性风险，利益多元性，风险社会超大规模性，以及数字国家和数字社会二元同构下的数字时代及其治权结构失衡等问题进行有效规制。二是环境治理乃至社会治理的权力中心从立法权向行政权和社会权过渡或让渡，权力从国家中心开始逐步向社会中心转移。这种权力中心的转移以及行政机关职权的拓展和扩张，是回应多元规制时代决策专业性和紧急性的明智且无奈之举。三是环境判例和法官造法的激增以及“司法尊重行政”原则的法治实践，已深刻地改变了传统的“立法中心主义”或“法典万能主义”。在多元主体的合作规制模式下，行政机关积极能动地广泛参与社会公共政策的制定过程，相关的合理解释和行政立法也在一定程度上回应和破解了技术系统挑战规制系统所引发的生态安全、数据安全和决策偏见等新型环境风险。这些卓有成效的法治政府和依法行政实践，也日益受到立法和司法机关的认可。

法典的优势和法典化的目标均在于通过“法典理性主义”来破解整体性缺陷，通过内部逻辑严密的法律规范体系来实现国家治理和社会治理的可预测性，但是其不可避免地具有一定的滞后性和封闭性。进言之，实质意义上的法典化模式是要追求形式上的封闭性和方法论意义上的体系性，而这与环境法的跨部门法或科际整合属性以及治理体系开放性等在较大程度上都存在理论背反，也与风险时代的环境法回应型法之特性和公众全方面参与之要求有所矛盾。法律尤其是法典文本之迟滞性与现代社会系统之变动性和复杂性之间的冲突，可谓成文法国家法治进程中“永远的痛”。开放性是非常重要的环境法品格和优势，故坚持法典的开放性、融和性和现代性导向，有利于成就21世纪法典化体系中“最具现代化的环境法典”。作为国家治理现代化和法治化的重要领域和载体的环境法典，必然要求其保持开放性以实现对社会情势变更的适应和回应，从而能够有效应对生态文明时代的多元规制、系统性风险和数字化治理等问题。

如何把握“适度”法典化与“适度”开放性之间的平衡，是环境法法典化和体系化的两难选择。环境法几乎触及所有法律领域的横断面，但目前中国环境法在开放性方面仍受到一定阻滞，可以说还处于相对封闭的状态，根源在于当前的环境风险规制采取了一种封闭式的技术规范进路，这尤其体现在核能开发利用等领域，其高科技风险决策过程是“自上而下”的模式，其形成过程往往是封闭或半封闭的。因此，环境法法典化要回应环境问题的专业性、科技性、风险不确定性、政策性和国际性等特殊性，必然要妥当处理规范封闭性与治理开放性之间的张力。环境法典分则中的污染防治编和自然保护编等在很大程度上属于异质性规则，具有不同的属性和规制目标的张力。环境法典所追求形式法治的稳定性，不符合生态环境的特性和环境治理体系所需要的动态调整，两者存在明显冲突。如若不然，“封闭”或松散耦合的法律系统的不自足，必将导致法典对社会和科技的快速发展应对乏力。

四、导向型宪法环境基本国策对环境法典的价值引导

“新发展理念”“生态文明”和“和谐美丽”等导向型宪法环境基本国策的价值构造，将影响宪法秩序的构造，具有整合法律体系、指导宪法解释、规制宪法变迁、引领宪法评价和法典编纂等功能。“美丽中国”建设目标导向下的导向型宪法基本国策条款可以纾解范畴性困境和解法典困境，能够促进环境法典的体系融贯性与价值融贯性，以及协调规范拘束力与结构开放性之间的矛盾，并对环境法“适度法典化”模式进行动态优化。

(一)促进环境法典的体系融贯性与价值融贯性

首先，体系的融贯性表现在同一体系的法律原则之间形成价值的统一体。同一体系的法律原则能对法律规则形成支持和证立，达到表述与价值以及文义与目的的统一；在法体系中，原则与原则之间必须融贯，在抽象层面不能发生明显抵触；这种规则-原则体系不仅追求形式正义，也追求实质正义[12]。基本国策条款是环境法正当性建构的规范来源，对其的解释要以基本权利为核心构筑解释基准，同时缓和环境法与基本权利之间可能的紧张关系，以实现环境法体系整体法秩序的融贯统一。《宪法》将“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把中国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”写入序言并与其他国家目标相互协同，可以促使环境法典与单行法以及总则与分则在生态法益层面的价值目标融贯。

其次，在环境法法典化和体系化过程中需要进行实质性的价值判断，而且该价值判断也需要回归《宪法》和人的尊严以保障其规范化，以形成基本的价值共识。环境法典和《宪法》具有价值通约性与同构性，环境法和《宪法》也有具有价值共通性。具体的部门法和领域法具有对《宪法》具体化的功能，反过来，在依宪治国的宪法秩序的要求下，环境法所不能自足的价值和规范诉求也可以由《宪法》供给，通过《宪法》来实现法秩序的协调和重构[13]。通过梳理生态环境单行法立法目的条款，可以发现其价值内涵范围广泛而多样，包括国家安全、环境保护、人体/公众健康、海洋权益、公共卫生、可持续发展、人类命运共同体、生态安全、生态文明、生物安全、维护土地公有制以及资源保护与合理利用等。环境法典的编纂需要考虑将这些子部门法之间的不同立法目的和规制理念进行统一，在法律价值上实现从“环境”到“人”的拓展，即“见物又见人”。

因此，环境法是否具有基础性法律的定位，取决于是否以生态文明的宪法规定来设计环境法典，也取决于是否能充分实现《宪法》所确立的环境保护国家目标。对于环境法规范体系化过程中应当纳入的价值，也可以从宪法价值中去寻找。例如，需要在《宪法》第26条规定的自然资源国家所有制的基础上，建立有利于“绿色发展”的自然资源资产所有权制度和生态产品价值转化实现机制，厘清《宪法》中的所有权与《民法典》所确立的所有权之间的关系，为推进绿色发展和建立健全绿色低碳循环发展的生态经济体系提供法律依据。这既是《民法典》等其他部门法典必须高度重视并予以解决的一个重要课题，也是环境法典编纂工作中的重要任务。

(二)协调环境法典的规范拘束力与结构开放性

在“美丽中国”建设目标的统领下，中国已形成结构合理、效力差序的“根本任务规范-纲领性规范-规则性规范”环境宪法规范体系，而宪法基本国策条款可促进规范拘束力与结构开放性的协调[14]。理想的环境法体系分为内部体系和外部体系，内部体系以法律原则和价值为核心，外部体系以法律规则为核心，前者保持相对开放性，后者保持必要封闭性，进而能够满足外部社会和环境法治实践中的稳定性与发展性需求。实际上，中国环境法正处在一个“法典化”和“解法典化”并存的时代，应当以前瞻性的眼光来审视未来可能出现的解法典化现象，且应清楚应对“解法典化”的核心在于如何处理环境法典与单行环境法的关系[15]。而完备的法律规范体系对规范性法律文件的制定要求为，构建以《宪法》为核心，上下有序、内外协调，以及各部门法和同一部门不同层级的法律规范之间协调一致、有效衔接、价值融贯和调控严密[16]。

在外部体系方面，要求合理衔接国家环境政策与宪法、民法等其他部门法；在内部体系方面，要求涵摄各级统合法与单行法，鼓励各领域的单行法先行统合，构建以“环境法总则”为核心的一核多级的环境法体系[17]。要加强环境法不同子部门之间在针对环境问题的对话、沟通和互动基础之上形成的协同配合规制效应。环境法要想具备不断学习和更新的能力，必须成为一种反思型法，即要有不断反思和进化的能力，强调社会系统内部的程序性和系统之间的协调性。这意味着，环境法典需要根据不完备的信息来规制环境风险，根据不断变化的环境科学信息来调整环境规制方案，因此，环境决策程序应当体现与时俱进的动态性。如今，环境治理的行政程序已经普遍由行政行为程序扩展至现代政府多中心协同治理机制下的行政程序。生态环境的科学特性决定了环境法必须具备动态性和适应性，如此才能在无限的不确定中找到希望，这是环境问题的复杂性和生态系统的牵连性使然[18]。因此，环境法典总则编和分则编都需要回应风险预防理念，对传统环境法基本制度进行“风险化”改良或调适。

(三)对环境法“适度法典化”模式动态优化

改革开放40多年来，中国环境资源和生态文明立法进程深嵌于国家治理和环境治理的变迁逻辑之中。这一过程同时也是对环境法话语的价值确认和制度建构的过程。法典是大陆法系的最高立法形式，是国家法治现代化的重要标志。《民法典》的成功制定和施行引发了中国的环境法典、教育法典和行政基本法典等其他部门法的法典化思潮。对“适度法典化”模式的动态优化，是指合理借鉴动态系统论之于法典编纂及其方法论的意义。动态系统论最早于20世纪40年代由奥地利学者维尔伯格提出，有学者认为其强调了法律规范中的不同因素以及各因素之间的强度差异，分析了保护中的位阶差异、利益冲突频发、保护程度差异和救济方式差异等产生的原因[19]。该理论之于法典化的重要启示在于，采取“动态法典化”思维，对适度法典化模式进行修订和优化。例如，欧洲动态系统论的立法多为“示范法”或基于学者草案建议稿的“体系法”，在包括民法典和环境法典在内的法典编纂与法典实施中皆有成功先例，亦有规律或经验可循。实际上，域外环境法典对基础概念和逻辑主线的选择，基本是遵循国家环境目标和以宪法为基础的整体法秩序，并考虑环境法特殊性开展差异化的和动态的适度法典化，以务实地实现国家环境目标为出发点。因此，动态的“适度法典化”实质上是要妥适地处理好环境法典“编”与“纂”的关系、总则编与分则编的关系、各编之间的关系以及环境法典与单行法的关系，探究环境法典体例与制度创新的特殊需求及其限度问题。此外，域外环境法典的行政、司法等方面的法典适用及其实施效果等相关研究也亟待加强，既要有静态环境法典文本的研究，也有要动态环境法典适用的研究。

2014年，《环境保护法》的修订以及生态文明体制改革的纵深推进，直接带动了各个环境单行法、要素法的频繁“立改废释”。这反而又使得作为环境基本法的《环境保护法》处于法律适用的休眠或半休眠状态，甚至出现环境法律适用的竞合或冲突。因而，多数环境法学者主张，环境法法典化应从实际出发，将务实性、适应性和灵活性相结合，采用“中法典”与部门单行法并行的动态“适度法典化”模式。这意味着要对构成环境法典法源的单行法作出入典或者保持原状的编纂方法，保持环境法体系中“法典-单行法”并行的体系构造。动态的“适度法典化”包括立法编纂程度的适度、法典结构与内容的适度以及法典编纂进度的适度等方面，可以采取渐进性和分步式立法，建立开放式和留白式的法典立法框架，采取定期评估和再法典化模式。在动态的“适度法典化”模式下，环境法典体例可采取“总则-分则”结构。为破解上文所述《环境保护法》休眠的困境，以及避免法典制度设计本身的激进或冒进主义，可相对务实地分三步走：首先，补齐单行法，编纂环境法典的各分编；其次，对各分编规定提取公因式来编纂环境法典总则编，将《环境保护法》整饬调适为环境法典“总则”；最后，将总则编与各分编进行整合，从而形成一部具有中国特色的环境法典。

五、要素型宪法环境基本国策对环境法典的规范指引

宪法基本国策具有客观法秩序性质，导向型宪法环境基本国策尚无法为环境法典编纂直接提供详细的、可操作性的具体规则。但通过“美丽中国”的法教义学分析和法典编纂合宪性检视，要素型宪法环境基本国策可以纾解规范性困境，为环境法典总则编和分则编的编纂，以及通过反射性利益来保障公民环境权益等提供规范指引。

(一)指引总则编的编纂和内容设想

如果以“生态环境法典”命名，《宪法》第26条第1款等国策是其合宪性的依据。编纂总则编是环境法法典化的基础性工程，是落实立法目的、基本原则和基本制度的基本形态。环境法典总则编中的基本国策，属于上承总则编一般性规定和生态环境治理体系部分，下启分则各编具体制度，外接其他部门法制度的“桥梁”。总则编要以宪法环境基本国策为基础，整合《环境保护法》等相关综合性立法，总结生态文明体制改革成果，抽象环境法体系中的共通性规定，确立环境法典的价值目标体系、调整范围、基本原则、管理体制、治理体系和基本制度，形成总则与分则各编之间的统辖遵从关系。通过程序与实体相结合、技术与内容相结合、体系与条款相结合以及审查与融贯相结合，厘清环境法体系与宪法的关系，明晰环境法体系中的基础性概念内涵，促使环境法体系和制度更加科学合理，实现环境法体系的分类科学化、事项完备化和制度实效化，打造以《宪法》为直接依据，且环境基本法和环境部门法梯级分明的环境法体系[20]。

总则编是环境保护领域的通则法和平衡法，亦是各分则编之间的关键纽带。总则编应体现“美丽中国”的宪法规范和价值目标，宜采取全面提取公因式的方法，至少需要规定以下三部分内容：一是统领性内容，即具有提纲挈领意义和宣示价值，必须在总则中规定的内容包括立法目的、基本概念、适用范围、基本原则和基本国策等。二是具有抽象和普遍适用的基本制度，如环境影响评价制度、环境标准制度、环境监测制度和环境规划制度等。三是既不属于上述两种范畴但又无法在分则中规定的内容，如涉及跨国的环境问题的处理[21]。其中，基本原则最能体现宪法环境基本国策条款经由立法目的条款进入环境法典“总则”所确立的发展导向目标，可以考虑将《环境保护法》规定的原则升级为“生态安全、风险预防、高水平保护、协调发展、环境民主和环境责任”等基本原则。

在总则编立法目的方面，宜将“生态文明”规定为法典的一元目的。环境保护被纳入生态文明建设的整体布局之中，需要将生态整体主义作为环境法典的逻辑基础，这既是环境资源法律体系内在逻辑性的体现，也是生态系统运行规律在法律中的表达。以“生态文明”为法典目的，是以《宪法》确定的“美丽中国”建设目标为依据的，可以合理吸收“可持续发展”战略目标并加以扬弃。将“生态文明”写入《宪法》是生态整体主义在中国法律体系顶层设计的体现，可以为生态、环境和自然资源等子部门法的法典化提供法源基础。目前，大量的生态环境和自然资源单行法已将“生态文明”确立为立法目的，完成了“生态文明”的法律渊源化。尤其是“生态文明”建设对自然保护地体系的法治实践，已经淬炼出一个以保护生态安全为目标、以保护原真性生态系统为客体、以规范禁止和限制开发利用行为对象的“实证自然保护法”的子部门法形态，促进了制度体系从“环境要素”向“整体环境”的治理转型。宪法的绿色化和现代化转型正在引领环境法体系的规范重心由生活环境向生态环境、由资源保护向生态保护以及由要素个体向生态整体扩展和提升[22]。因而，总则编可据此确定生态环境法律秩序中不同价值的位阶，将“生态文明”载入环境法典立法目的，梳理环境资源一体 的规制理念，推进陆海统筹之下的山水林田湖草沙冰等的国土统筹综合治理。

在基本国策的国家环境义务之法典表达方面，总则编还要注重政府生态环境保护的宪法职责的法典义务之表达。可以考虑在总则第2章规定国家环境义务，系统规定各级政府的环境损害预防、风险预防、环境质量改善以及突发环境事件应急等共同但有区别的责任。可以采用分节的方式分别对国家、政府和司法机关等不同主体的环境保护义务和职权职责作出规定。可以包括保护环境的基本国策，立法、行政和司法权力的基本配置和分工协作机制安排，以及在全民所有制体制下国家和地方在环境保护领域的事权财权关系等。此外，由于国家负有消极不作为的不破坏环境义务，所以该章节还应明确规定国家的环境保护义务以及授权政府以国家所有权人的身份代表国家行使民事权利和诉讼权利的资格[23]。

(二)指引分则编的编纂和内容设想

根据要素型宪法环境基本国策的各环境要素，通过查漏补缺，可以依次推进分则编的法典编纂，这是动态的“适度法典化”三步走的关键。其指引意义至少有三个方面：

一是指引选择“总则编-分则编”的逻辑结构，采取系统化、类型化、法权化和司法化等“适当提取公因式”的方法，以更高层次的“核心要素”抽象并贯通分则编。根据宪法环境基本国策条款和“美丽中国”建设目标，环境法典可以参照生态文明体制改革构建“大环保”格局，明确统筹协调新体制机制的要求，形成污染防治与自然生态保护一体谋划、限制污染和破坏生态环境行为以及促进绿色低碳发展整体考虑的新型规则体系[24]。具体而言，先以宪法环境基本国策来指导构建环境法典编纂的基础概念和逻辑主线，根据环境法的领域法属性进行理论创新、体系创新和制度创新，然后选择相应的概念和法律关系来构建法典体系，形成以价值体系为指引、以概念体系为方法的特殊编纂模式[25]。吕忠梅团队完成的《生态环境法典(草案)专家建议稿》，采用总则、污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展和生态环境责任的五编制，并采用污染防治、生态保护、低碳发展等更高层次的“要素”来统筹整合环境要素、生态要素和能源要素甚至经济社会发展要素的编章结构设计。此外，在北京卓亚经济社会发展研究中心组织下，由中国政法大学、武汉大学、中国人民大学和天津大学4所高校研究团队共同编纂的《生态环境法典草案专家建议稿》，采取总则、污染防治、自然生态保护、自然资源开发利用中的环境保护、能源节约与资源综合利用、循环经济与废弃物综合利用以及应对气候变化的七编制。当然，并非所有的污染防治和自然生态保护等问题都适宜纳入环境法典，换言之，还需处理好环境法典与单行法之间的关系。对此，可以将普通的污染防治和自然生态保护规定适度纳入法典，将特殊的污染防治和生态保护留给单行法以另行规定。

二是指引分则编进行查漏补缺。当前中国的“生态文明”体制改革正在进行中，一些“补短板、强弱项”的环境立法还在研究制定之中。这在客观上要求环境法典编纂在确保体系稳定的同时，必须高度保持对改革实践的开放性和回应性。就目前的环境法体系而言，宜采取“先补齐单行法、后编纂环境法典”的动态法典化进路。分则编的内容构造还亟须对《宪法》第9条列举的自然资源和生态系统要素等立法空白或薄弱领域进行立法具体化，迫切需要补短板、强弱项、填漏洞，如《中华人民共和国国土空间规划法》《中华人民共和国自然保护地法》《中华人民共和国国家公园法》《中华人民共和国资源综合利用法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国气候变化应对法》和《中华人民共和国南极与环境保护法》等。此外，分则编尤其要全面纳入现行立法中的生态区域保护等相关法律规范，但是要注意与污染防治编“共同但有区别”的提取公因式之方法，不能简单地将生态区域保护等法律规范抽象平移至自然生态保护编。目前，许多直接创设权利义务的生态区域保护相关的法律规范尚存于行政法规甚至部门规章之中，这不仅可能引发碎片化问题，而且有违宪法与法律保留原则，因此，应考虑将此类法律规范纳入环境法典编纂的范畴之中[26]。

三是指引创设“转致条款”。考虑到环境法典的科学性、系统性、适度性、约束性和可操作性等要求，既可以在环境法典中预设较为妥当的接驳《宪法》的“转致条款”，也可以利用《民法典》第9条“绿色原则”等作为环境法典外接功能的“转致条款”，从而使环境保护的强制性规范通过技术化装置进入私法或公法，实现环境法典与民法、行政法的紧密对接和协同配合。环境法具有公私法交融的“领域法”或“诸法合体”特征，仅靠命令控制模式下的环境公法调整机制，抑或是私法自治的自组织治理模式，都难以治理“生活性污染”“社会源污染”和“生态保护”等新问题。作为独立部门法的环境法，不仅具有专门调整的法律关系，同时也因其规制逻辑的开放性和回应性，需要根据新的环境科学和科技发展等及时调整，允许并且需要其他部门法对环境法中仅依靠自身调整手段难以解决的问题予以协助。

(三)指引通过反射性利益来保障公民环境权益

针对如何满足人民对美好生活的向往和对良好的、健康的环境权利之需求，要素型宪法环境基本国策的客观价值秩序及其启示是通过环境法典贯彻反射性利益来保障公民环境权益。宪法环境基本国策作为客观法，其客观价值秩序要求“国家除了承担针对防御权功能的不侵犯义务和针对受益权功能的给付义务以外，还应当运用一切可能的和必要的手段来促成基本权利的实现”[27]。客观规范又称客观价值秩序，表明以“国家目标条款”等宪法环境基本国策是一种客观规范，公权力机关在履行职权时须关注整体制度和法秩序的建构。宪法环境基本国策条款补强了现代国家的正当性基础并构成了对立法机关的宪法委托，课予公权力机关履行“共同但有区别的”客观法上的环境保护义务，为公民环境权益的实现提供了间接保障。

国家对公民环境权益负有保护义务，主要源于宪法最高位阶的“客观价值秩序”功能。宪法与环境法等部门法的关系长期以来缺乏法律的合宪性解释与合宪性审查之学术作业。因此，通过环境法典编纂来贯彻落实宪法环境基本国策条款，是环境法对《宪法》进行具体化的重要任务。在现有制度框架下完善并推进环境法法典化的“合宪性”审查和解释，有利于促进采取自我谦抑主义立场的宪法环境基本国策条款从“宪法规范”向“规范宪法”转型。宪法环境基本国策条款对环境法典影响巨大，需注重在宪法秩序下展开环境法典编纂，否则将会面临环境法体系的合宪性审查问题。例如，法国在环境法典编纂过程中对合宪性问题已经有所考量，但在2004年制定《环境宪章》并于次年将其正式纳入法国《宪法》序言之后，据法国宪法委员会对诸项法典进行合宪性审查的情况统计，《法国环境法典》被宣告违宪的频率最高[28]。

“生态文明”建设是一种制度性要求和宪法价值目标，而宪法通过制度性保障的消极和积极之二元结构来课予现状保持、危险防御和风险预防等国家义务，促进环境质量持续改善，避免生态倒退。环境法典编纂要遵循《宪法》第14条“发展型国家”的定位，将环境法定位于“发展与保护兼顾型环境法”，全面实施《宪法》环境保护和经济发展规范，实现《宪法》和环境法规范的交互影响及体系性融贯，避免环境保护的极端主义或不讲条件的绝对优先。因此，对环境保护目标的法典表达，也应与《宪法》序言“国家根本任务”中的其他国家目标相协调，从而体现环境法的协调原则。当然，“美丽中国”的建设目标并不意味着国家政治以生态文明建设为唯一目标或重心，亦不意味着能够将环境资源和生态系统的价值凌驾于其他目标之上。

从内容结构上来看，环境基本国策、国家环境义务和人权条款构成“三位一体”的宪法环境规范体系。在《宪法》中确立环境保护的国家目标和体现反射性利益，是“美丽中国”建设目标的必然要求，而国家履行环境义务是当前环境法治的核心和关键。宪法环境基本国策以动态性的“国家目标条款”规范定位证成国家环境义务，课予国家持续推进生态文明建设并促进立法等客观法义务，履行风险预防、现状保持和禁止生态倒退等国家任务。此外，环境权可以由《宪法》人权与人格尊严条款所涵摄，也可以通过“宪法委托”理论成为具有约束力的“国家目标条款”。《宪法》规定了环境基本国策的具体内容及其相应的环境基本权利观念，并通过相应的国家机构实施国家环境义务，从而塑造相应性质的“美丽中国”。

环境权作为一项新兴权利，各部门法和学科的学者们都对其给予了“入宪”“入法”或“入典”的期待并进行了大量相关研究。然而，当前学界仍有待针对环境权是否应该以及应该如何载入环境法典展开更充分的讨论。客观而言，环境权内涵模糊和基本权利具有不可通约性等自身问题，使得环境权难以载入《民法典》或者环境法典的“权利谱系”中，甚至遭到一些公法和私法研究领域的学者的反对。作为客观法秩序的宪法环境基本国策条款破解环境法法典化困境的另一运作机理，是在赋予国家环境义务的同时，可以通过反射性利益及其主观化来保障公民的环境权益。国家环境义务是公民环境权益的一种反射与镜像投映，强化国家环境义务实际上是强化公民环境权益。国家义务就像一面镜子反映着公民权益，国家环境义务是对公民享有良好环境的自由或利益之保障，可以推导出公民的环境权益。

换言之，国家环境义务具有公民环境权益的反向证明和保障功能，可将这种关系称之为“镜像命题”(Mirror Thesis)关系[29]。环境保护作为国家义务，被纳入基本国策是以国家环境管理职权为基础的。国家环境义务和环境职权是以保障公民环境权益作为出发点的。据此，环境法法典化研究有必要重新诠释环境法律关系，且有必要从公民与国家之间的环境法律关系的视角进行研究、补充和更新环境权益保障理论。环境法典对环境权进行规定，可以促进环境权从“宣示性”到“具体制度构建”的作用转变，使环境权的法律定位和法律位阶进一步明确化和成文化。当前，学界对环境权“入典”已达成较为广泛的共识，具体方案虽存有一定差异，但也为立法决策提供了深厚的理论支撑。目前，吕忠梅团队采取五编制构想，共800余条的《生态环境法典(草案)专家建议稿》已基本形成，笔者建议在总则编中既可规定环境保护基本国策和国家环境义务条款，也可探索规定总括性的一般环境权条款，即“公民有在清洁、健康、美丽的生态环境中生活与发展的权利”，以及知情权、参与权和公益诉讼权等程序性权利的保障性条款。总之，通过环境法典来确立国家环境义务或公民环境权的实定权利地位，有助于平衡私权力与公权力的法律关系，构建一个由命令控制法向利益衡平法转型的环境法法权谱系。在环境权暂未入宪、入法的情况下，对其通过宪法环境基本国策的规范解释和适用，国家完成法定义务，政府履行法定职责，特别是制定和实施公共政策等所带来的反射性和事实性的利益，实际上是对公民环境权益的确认和保护。

六、结语

综上所述，环境法法典化的实质，是要通过环境法源的理性化和体系化来确保环境法律的“可达性”。其应有之义是要进行环境法的统合性立法，兼容法典化的体系化内核，规避其封闭性和滞后性，吸收分散立法的实践导向和回应性功能，克服其方法论缺失所引发的制度性缺陷，寻求一种渐进式和开放式的环境法立法的体系化路径。在宪法环境基本国策规范体系之下，中国形成了“基本国策指引—基本权利支撑—执政党强力实施—国家法律与党内法规协同配合”的环境法实施路径和法治经验。环境对宪法基本国策条款进行环境法典总则的承接和分则的衔接和创设，可以消解环境法律复杂化及其附带的复杂性机能障碍。长远观之，环境法的法典化及其带来的研究转型，需加强体系思维导向下的“面向《宪法》的环境法”研究转型，应该在《宪法》所确立的整体法秩序的框架内，加强宪法教义学的学术作业，体系化地思考其特殊的学科问题，向立法者输送环境法法典化的专业智慧。进言之，中国特色的环境法典编纂，需回应和体现时代性、人民性、中国性和国际性，提升环境法典的中国特色和辨识度。

尤其需要注意的是，环境法法典化要处理好与行政基本法典等其他部门法典之间的关系。2021年4月21日，《全国人大常委会2021年度立法工作计划》要求，研究启动环境法典、教育法典和行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。该计划将环境法典定位为“行政立法领域的法典”。那么，随之而来的问题是——环境法典是一个特别的行政法典，还是一个集实体法和程序法为一体的完全独立的法典，抑或是否有可能或是否应作为行政基本法典的一个分编？这些问题均是环境法法典化过程中需要回答的重要问题。但是，当前行政法和环境法学界的法典化研究成果鲜有涉及环境法典与行政法典关系论和编纂进路论的研讨。动态的适度法典化模式强调，要以环境管理或环境规制活动所遵循的一般性行政程序法律规范作为法典核心内容，其他一般性的行政组织法、行政实体法和行政救济法等内容则完全可以规定在行政法典之中。因此，环境法典编纂需要对涉民法、行政法和经济法等部门法的相关规范作入典或出典的妥适安排，否则未来的诸多法典之间会产生“冲突打架”的问题。环境法、民法和经济法等部门法典，均需要在宪法环境基本国策统领下加强协同配合，通过相互促进和相互补充来共同因应和治理现代环境问题。