公安执法规范化建设的规制路径研究

其美热吉

西藏警官高等专科学校，西藏 拉萨 850003

早在1999年，执法规范化一词便被提出，在相关规范性文件下发前，学界在公安领域的规范化研究往往各行其道，例如对公安消防机构行政执法规范化的研究，[1]对消防监督规范化的研究，[2]对公安队伍规范化的研究，对警务公开工作规范化的研究，对警务规范化的研究，对执法工作规范化的研究等。

自从公安执法规范化建设开展以来，各级公安机关就对其高度重视，经过十余年之久，公安的执法规范化建设也取得了长足的发展，依据2016年审议通过的《关于深化公安执法规范化建设的意见》①，充分表明我国目前已进入规范化建设的深入推进阶段，在此阶段，赵克志部长再次提出工作要求，一是在立法及硬件基础设施建设上狠下功夫，二是把严格规范公正文明执法要求落到实处，这两项也是长久以来公安执法规范化建设的重点要素。

一、公安执法规范化建设概述

近年来随着公安改革内容的贯彻落实，社会对警察的认可度逐渐上升，但就我国目前的社会治安状况和公民的法律意识加之民警自身素质而言，公安执法规范化的程度并没有达到理想的效果。

（一）公安执法规范化的概念

自从提出公安执法规范化以来，其概念成了学界热议的话题，有学者认为，公安执法规范化建设应从广义和狭义两个角度来理解：从广义上讲属于法制建设范畴，从狭义上讲公安执法规范化建设就是把执法观念融入实际执法设计中的工作，尤其要在职权、义务、程序、责任等方面进行制度设计，在法定的框架内要求公安机关做到严格、公正、文明执法，切实维护、促进和实现社会正义。[3]本文认为公安执法规范化应是将公安工作的各个方面进行法制化革新，[4]将执法理念、执法主体、执法制度等内容进行规范。

（二）公安执法规范化建设的基本要素

不论是从相关规章制度的规定来看，还是相关学界研究来看，公安执法规范化建设的基本内容都应包括以下几个方面，首先是执法理念，执法理念作为公安工作根本指导理念起到至关重要的作用，创新执法理念对于各项公安工作都十分重要；[5]其次是执法主体能力，执法主体的执法能力是关乎执法是否能达到规范目的的关键，执法主体能力的培养是执法规范化建设的重点内容；[6]再次是执法制度建设，执法制度作为执法纲领起到引导作用；最后是执法监督，执法监督是公安执法规范化建设的助推器，通过各类主体的监督能够发现规范化建设中存在的问题并及时解决。[7]

二、公安执法规范化建设存在的问题

通过对公安执法规范化建设中发现的问题进行总结，笔者发现可以分为以下几个角度：从执法理念和执法环境还有执法监督等进行归纳总结。

（一）执法规范化理念滞后

当前公安执法中仍存在执法理念滞后的问题，[8]在涉警事件发生后，特别是由警察执法存在瑕疵引发的涉警事件，部分执法民警仍会认为其执法行为不存在法律问题，而是由不可抗力所造成的。在警务工作中，公安民警执法工作中常常受到各种社会因素的干扰和影响，如各级党委和政府加之社会形势的发展和政策变化的影响，这些因素的存在，使公安执法规范化在一定程度上受到了制约。[9]然而，在人民群众民主意识不断觉醒，法治观念不断发展的今天，社会公众对公安执法规范化建设有了新期待和更高的要求，为了更好地推进执法规范化建设的进程，满足人民群众的新期待以及发展的新要求，必须从整体的角度对公安执法规范化的必要性进行认真研究分析。

公安执法理念作为公安执法活动的第一指导思想，会直接影响公安执法行为。执法理念的现代化和规范化必须要兼顾执法效果和社会效果，即公安执法活动能够让广大人民群众在每一起案件办理中都深切感受到公平正义，从而进一步提升群众对公安工作的满意度，促进和谐警民关系。而当前公安执法规范化理念的滞后主要表现在干警的着装不整齐、执法记录仪配备不规范以及武力使用裁量失当等。这一系列执法行为上的不规范，究其根本原因，是规范化执法理念的缺失，随着我国法治现代化进程不断深入，公安执法理念更不能停滞不前，必须要顺应法治时代发展趋势，做到与时俱进。

（二）执法主体能力有待加强

受公安工作的实际需求的影响，公安队伍的组织构架相对复杂，且人员构成相对复杂，对于繁杂的公安工作而言，各类警种，各类岗位，都需要胜任力强的人手去上任，因此，公安工作的实际需求也要求公安执法主体应具备各项能力素质。当下正处于社会转型期，各类社会风险矛盾交织，警察现场执法中的执法瑕疵、执法过错以及选择性执法①选择性执法，是法制实践中客观存在的一种现象，是指执法主体对不同的管辖客体，刻意采取区别对待、有违执法公正的问题。行为会被不法分子放大，最终可能引发严重的负面涉警事件，如不及时引导处置，会给公安机关形象抹黑，对警察个体也会造成严重影响。[10]而各类风险的不可控性就要求公安机关执法更加规范，要求各类执法人员的能力达到一定水平。

（三）执法制度规范不完善

随着近年来公安在执法规范化建设上的大力推进，在执法主体能力建设、执法理念创新以及执法制度革新方面都取得了不小的成就，但就目前形势而言，公安执法制度规范化建设仍存在执法行为上的不规范、不透明，执法程序上的不规范以及执法保障机制上的不足等问题，这些制度层面上的问题大大制约了公安执法规范化建设的进程，因此需要从制度层给予公安执法行为以及执法后果一个制度上的保障。[11]在对于警察武力使用的自由裁量问题存在认知上的错误，是导致警察执法行为频繁出现问题的关键，警察执法上的重结果、轻程序理念也是导致出现执法瑕疵的重要原因之一。

三、公安执法规范化建设的规制路径

执法规范化建设的过程当中也出现了不少问题，公安民警在执法过程中存在各种问题的原因，不仅是因为相应的社会制度不完善，各种社会监督不到位等，最主要的是我们公安民警内心缺少对法律和制度的信仰，在建设过程中要对症下药。

（一）端正执法理念

端正执法理念，首先要增强公安民警内心对法律的认同感和信任感，使警察敢于执法，适度执法；[4]其次，要完善对公安执法规范化建设的监督机制，该监督机制可以涵盖多层面。例如立法监督机制、自我监督机制、司法监督机制等；再次，可以将现代各种先进的科技运用于我们公安民警开展执法规范化工作进程中，覆盖公安民警执法的方方面面，提高警务执法效率，提升人民警察在政府和群众当中良好的形象，从而加强执法规范化建设；[5]最后，要完善公安民警执法规范化的各种相应措施，例如继续加大组织推动力度、积极推动立法和执法制度建设、大力加强公安队伍建设。

案件办理规范化理念的培养是公安机关案件全流程规范化办理的内在要求，具备先进的规范化办案理念能够让广大人民群众在每一起案件办理中都深切感受到公平正义，大大减少行政案件及刑事案件的投诉量，使人民群众发自内心信任和尊重人民警察。现场执法规范化理念的养成是当下公安执法规范化建设的重点，公安机关与人民群众接触最多的即为警情的现场处置环节，现场处置的效果直接关系到后期案件办理的走向，树立以人为本的现场执法理念有利于现场处置的顺利进行，也能够拉近警民关系，提升公安机关执法公信力和警察权威感。

（二）提升执法能力

提升执法主体整体战斗力不仅要单纯依靠数量上的增加，而且要从根本上提高警察个体的执法能力。[12]公安民警执法能力主要包括执法素质、执法体技能、执法战术等内容。首先，人民警察执法素质低下会直接导致执法处置活动的失败，且会给人民群众带来负面影响，大大损害了警察执法公信力，破坏警察权威。其次，现场执法体技能的使用不仅关乎人民警察的人身安全，也关系到现场处置对象以及围观群众的人身安全，加强体技能训练有助于确保警察现场执法的安全问题。最后，现场处置战术对于现场执法活动的成败十分关键，良好运用处置战术不仅可以使案事件处置得当，也会给围观群众留下好印象，从而提升警察执法公信力，塑造更良好的警察形象。

（三）完善执法制度

当前制约公安执法制度规范化建设的主要问题在于警察执法行为的不规范，尤其是对于警察武力使用的自由裁量问题存在认知上的错误，是直接导致警察执法瑕疵出现的重要原因，因此完善警察执法制度的首要任务是使警察执法行为制度化、透明化，从规范和监督两个角度对警察执法制度进行完善。[7]转变重处置结果、轻处置程序的执法理念，警察执法行为的内容和程序应严格依照法律规定进行，不能抱有传统的轻程序理念。警察执法保障机制的建立是确保警察执法底气的重要制度，填补当前执法保障机制的漏洞也是公安执法规范化建设的重点内容。

四、结论

当前我国公安执法规范化建设的发展已取得丰硕成果，且在一些地区专门设置了执法规范化监督部门，通过构建合理的现代化警务工作规范化指标体系来对地区内各个单位的规范化工作成果进行综合评估，实现公安执法规范化建设的目标。

放眼其他地区，虽然归属不同法系，但我国香港地区警察以及国外警察执法实践对我国内地执法规范化建设仍具有很好的借鉴意义，我国香港地区警察在警务工作中注意各项细节，英美国家都设有专门独立的监督机构对警察执法活动进行监督，同样存在相关的行为准则和执法规范对警察进行约束，在预防和减少腐败行为的发生上都发挥了重要作用。我国香港地区警察在警队管理的各个方面都十分注重细节，且管理制度相对人性化，我国香港地区警察的署理制度将警察的工作和生活严格划分，我国香港地区警察的竞争机制十分公平，晋升机制也十分畅通，良好的制度安排使得我国香港地区警察拥有健康向上的精神状态去应对每天的警务工作。对英美国家警察的执法活动进行研究，发现英美国家多注重在监督执法、严惩腐败、兼顾公平与效率、兼顾实体与程序规范、提高服务意识、完善培训制度、保障警察合法权益等方面开展研究。

对公安执法规范化问题的研究不能仅仅局限于我国内地，应充分发挥制度优势，借鉴其他地区先进执法经验，并在此基础上探究符合我国警务工作实际的公安执法规范化建设道路。