关于终身教育立法的思路解析与路径选择

陈乃林

我国终身教育立法，是当下人们关注的一个重点和热门问题。如何解决这一问题，有不少见仁见智的看法。本文拟就立法思路与路径选择谈一些看法，意在通过多思路谋划、多路径选择，力图找到一条大多数可以接受的立法路径，以利推进我国终身教育立法进程。

终身教育作为一种教育理念古已有之，但作为一种具有国际性影响的教育思想，则是在20世纪60年代提出来的。1965年保罗·郎格朗（Paul Lengrand）在联合国教科文组织第三届促进成人教育国际委员会上，以“终身教育”为题作了报告；1970年，他在《终身教育引论》中提出，终身教育是指“人一生的教育与个人及社会生活全体的教育的统合”，[1]这就是说，终身教育是贯穿人的“一生”，不是某个阶段；涵盖“社会生活全体”，不是某个方面；是“统合”，即涵盖各级各类教育的总和，是一种社会化、终身性的“大教育”概念。按照这种理念立法，那就应该制定一部教育领域的基本法。

从我国的立法实践看，1995年已经颁布了《中华人民共和国教育法》，这是一部教育领域的基本法（“母法”），不仅规定了我国教育改革发展的方向，同时也为其他教育类法律法规的制定提供了立法依据。其他教育类法律法规的制定，必须在整体立法精神和原则上与教育法保持一致，不能越位，越位就是违法，就是无效。[2]终身教育立法当然也不例外。

这里就带来一个两难的选择：从法理上说，终身教育立法，应当高于《教育法》，因为终身教育是涵盖各级各类教育的社会化、终身性的大教育；而从立法实践看，法律位阶要高于《教育法》的地位，是不可能的，而且是违法。这里的难题就在于：一方面上下左右都在大声疾呼要推进终身教育立法，而在我国现行的法律体系中，又找不到真正体现终身教育本质内涵的法律位阶，面对如此复杂的情况，怎么办？路在何处？笔者试着按以下几种情况，提供若干思路和路径，以利集思广益共谋解决之策。

一、第一种思路和路径：由国务院先行制定终身教育行政法规

鉴于终身教育立法，不管在终身教育的法理认知方面，还是立法原则与法律位阶方面，都存在不少争议，可能难以一时达成共识。在这种情况下，本着从实际出发、稳步有序推进的原则，建议由国务院制定《终身教育促进条例》。根据宪法和法律，国务院制定行政法规，这是国务院履行宪法和法律赋予职责的重要形式。按照我国的法律体系，行政法规也是法律体系的重要构成要素，是将法律规定的相关制度具体化，是对法律的细化和补充。这样做的好处在于：

一是在现行的法律体系框架下，按照位于《教育法》下位的立法思路，制定终身教育促进条例，避免了和《教育法》的规范主体和主要内容发生矛盾冲突，较好地处理了教育基本法与政府行政法规的关系，立法程序上也可以减少一些环节。

二是通过制定与实施终身教育促进条例，既可以发挥推进终身教育、终身学习的积极作用，又可以创造一个边实践边探讨的过程与机会，有利于在实践中达成共识，为下一步终身教育立法打下较好基础。

三是这个终身教育促进条例，也可以有所建树。根据补短板、强弱项的精神，终身教育促进条例的重点，应放在成人继续教育和不同教育类型之间的沟通衔接等薄弱甚或空白的领域，从而体现终身教育促进条例的针对性和创新性，为下一步终身教育立法积淀和拓展新的内涵。

二、第二种思路和路径：按照《教育法》下位法的立法思路，制定终身教育法

理由是什么呢？学者靳澜涛指出，终身教育的立法范畴固然需要立足于学理定义，但二者还是应该有所区别。作为理论概念的终身教育带有哲学意义的终极性，从理论上看，立法应当对上述特征有所体现，然而这种最广义的“大教育”定义，对于终身教育的专门立法并不现实。广义的终身教育更多地作为一种贯穿于教育体系的理念存在，而立法调整的对象必须是特定的某类社会关系，价值理念仅仅适宜成为立法目标或原则，它们可以通过纳入总则的形式或渗透在制度设计之中得到文本呈现，但为此制定专门性法律并不现实。[3]

按照这种对终身教育理念与立法实践有所区别的思路，制定终身教育法，置于《教育法》下位，遵循教育法的基本原则和基本精神，不致发生矛盾与冲突；同时，选择教育法及教育领域现有的单行法没有涉及或涉及较少，不够具体或不够明确的那些部位，作为终身教育立法重点。目前大家比较公认的，就是成人继续教育（包括社区教育、老年教育等），以及正规教育、非正规教育与非正式学习之间的学习成果认证、衔接、转换。这样做，和2015年新修订的《教育法》规定，要“促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习”等新内容新精神也完全一致，同时又作了具体的补充与拓展。

考虑到终身教育作为各级各类教育的理论指导与方向引领，终身教育法应在总则中，明确以下三点原则性内容：

一是正本清源，明确界定终身教育概念：“终身教育是贯穿人的一生、涉及社会生活各个方面的连续性教育。”这是原则，必须坚持，不可动摇，更不可否认。这也是纠正目前在一些地方，将终身教育变成成人继续教育代名词的误读误导。

二是应该明确指出：“终身教育是各级各类教育改革发展的指导原则。各级各类学校教育应当在终身教育理念指导下，深化教育教学改革，培养学生树立终身学习的理念和习惯，学会认知，学会做事，学会合作，学会发展，促进自身终身学习和人格完善。”就是说，学校教育也必须接受终身教育思想的指导，而不要自外于或游离于终身教育之外，特别是对学生的培养，这里应给出一个原则性、导向性的指引。

三是指明适用范围：“ 鉴于国家已经颁布《教育法》，以及在义务教育、职业教育、高等教育等方面，制定了比较健全的单行法律，根据补短板、强弱项的原则，本法重点规定成人继续教育，以及正规教育与非正规教育、非正式学习等各种不同类型学习成果的互认和衔接。”

按照这样的立法思路与立法原则，可以较好地处理终身教育法与教育法的立法原则和法律位阶之间的关系，在法律内容方面，也具有强弱项补短板填空白的积极作用，仍然不失为终身教育立法的一种智慧之举、创新之举。

三、第三种思路和路径：调整思路，另辟蹊径，制定“终身学习促进法”

终身教育立法何以变成终身学习立法？能否成立？这就必须厘清教育与学习、终身教育与终身学习的关系。简要地说，两者的关系，好比一个硬币的两面，相互联系、密不可分，本质上是一致的。具体而言，大致包含三层含义：

一是教化育人最终须靠学习者内化生成。所谓教育，实乃教化、育人之谓也。教与学相比，教之职责重在教化、指导、帮助、影响，真正的化则要靠学习者自身的领悟、省思、内化、践行，逐步转化为学习者自身的素质素养，培养批判性思维、与人合作、创造创新能力，培养发现问题、分析问题、解决问题的能力，经过实践、积累，进而形成价值观、人生观、世界观，认识世界，改造世界。

二是教育的本质意涵是“引发学习”。联合国教科文组织2011年修订通过的《国际教育标准分类法》（ISCED）将教育定义为“有意识的活动，涉及某种形式的交流，旨在引发学习”，[4]换句话说，教育不光是正规教育，还包括“某种形式交流”的非正规教育；教育的本旨在“引发学习”，反过来说，不能“引发学习”的活动，就不是真正的教育。这就揭示了教育与学习密不可分的内在联系，深刻地阐释了教育旨在“引发学习”的本质意涵。

三是教育的最终落脚点是学习。教与学，教的本意带有效法、仿效的意义，学则重在练习、践行；教是为了不教，教育必须通过学习方显成效；教育是学习的指导与支持，学习是教育发展的必然趋势和更高境界。每一个被教育者都要成为主动学习者，学会学习，自主学习，学以致用，在实践中学习，使用是更重要的学习，这是人一生中最为重要的一种能力，终身管用的立身资本。

综上可见，教育与学习具有内在的有机联系，根本目的和目标都是指向人，为了人，服务人，惠及人、提升人、完善人。而终身学习和终身教育的关系，则是教育与学习关系的延伸拓展与提升，本质一脉相承。不管是终身教育立法，还是终身学习立法，都具有内在的相通性和一致性。所以，终身教育和终身学习的理论，都是终身教育立法的指导思想和理论依据；并且，如果说终身教育是教育改革发展的指导原则，那么，终身学习就是终身教育（学习）立法的根本宗旨。

从历史与时代发展变化的视角看，终身学习自二十世纪六七十年代产生以来，随着社会经济科技文化的迅速发展，终身教育也加快向终身学习的转型，到九十年代，在欧美等发达国家终身学习已经成为一种新的发展趋势，乃至成为教育社会主流的话语体系，

需要强调的是，我国社会主义现代化进入新时代，党和国家越来越重视全民终身学习。2019年初，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，将“建成服务全民终身学习的现代教育体系”作为首要教育发展目标，将“构建服务全民的终身学习体系”作为十大战略任务之一。[5]2019年10月，党的十九届四中全会又从中国特色社会主义制度的高度，提出了“构建服务全民终身学习的教育体系”的战略任务。[6]党的十九届五中全会提出：“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会。”[7]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步指出：“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会。推进高水平大学开放教育资源，完善注册学习和弹性学习制度，畅通不同类型学习成果的互认和转换渠道。”[8]上述纲领性文献，标志着我国的教育业已从传统的学校教育本位迈入了全民终身学习的新时代，同时为终身教育学习立法提供了前所未有的难得机遇和政策依据。

实施终身学习立法，可谓恰逢其时。这样做，一是更利于从规范公权、保障私权的立法原则出发，凸显保障公民学习权的立法核心，[9]依法推进全民终身学习发展，和习近平总书记提出的以人民为中心，使教育惠及14亿中国人民的指导思想高度契合；二是有利于凸显教育的本质特征和根本目的，调动学习者的积极性、主动性、创造性，弘扬人人皆学的良好社会风气，促进学习型社会的建设；三是顺应国际社会终身学习立法的发展趋势，二十世纪，美、日等国就已出台“终身学习法”，我国台湾地区二十一世纪初出台的也是以终身学习冠名的法律；四是有利于避开终身教育立法与现行教育法的立法原则与法律位阶的矛盾，而且立法的视角和内涵明显带有改革创新意涵，可以填补现行教育法律法规体系的空白，具有重要的现实意义和深远影响。

当然，我们也要看到，教育与学习、终身教育与终身学习，本质是一致的，但是仍有一定区别，主要在承载的主体、担负的职责、运作的机理方面，是不完全一样的。特别是主体的位移，给立法带来的变化和影响还是值得注意的。

如果是终身教育立法，法律规范的主体是政府，政府要发挥主导作用，负责为全民终身学习创造和提供必要的环境条件，要加强对各级政府治理工作的监督检查，以及必要时法律责任的追究。

如是终身学习立法，法律规范的主体就是学习者，一方面公民学习权的保障与享有，得到了高度的重视与关注，另一方面社会成员作为学习者，是一个个分散的有差别的流动的个体。对法定对象的义务与责任如何依法监督检查？法律如何发挥推动和引领全民终身学习的作用？政府的职责仍然需要为公民提供终身学习的环境条件，在教育立法转为学习立法以后，政府的角色与运作有什么变化？这些都是一些需要深入研究的新问题。

法国思想家卢梭曾说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。法治的根基在于公民发自内心的拥护，法治的伟力源于公民出自真诚的信仰。[10]

所以，制定终身学习立法，决不只是看立法者的主观偏好，也不光是一味热衷跟国际接轨，最终还要看本国社会经济文化环境与必要的学习条件，终身学习文化发展发育程度，社会成员自主学习意识、能力和学习状况，群众性的学习社团（学习共同体）的发展水平和组织动员能力，诸如此类，总体应有个比较务实中肯的研判，力求使终身学习立法比较准确地反映上述这些实际状况。

现行的两省三市为什么无一例外地都使用《终身教育促进条例》？与终身教育、终身学习在我国的发展状况，包括群众性的终身学习状况不无关系。当年福建省在制订《终身教育促进条例》时，就遇到是用“终身教育”还是用“终身学习”来作为名称的争论，最终之所以选用“终身教育”，就是因为“考虑到终身教育处于发展初始阶段，主要是靠政府的主导与推动，所以把实施主体定位为政府与社会，重点规范政府与社会的义务与行为”。[11]大多数人大代表和委员还认为“发展终身教育、推动终身学习，由政府来抓比较有优势、有力度，应当以各级政府为主导来加以推动”。[1]

有鉴于此，制定“终身学习促进法”，甚或“终身教育促进法”，都不失为一种可行之举。这里绝无否认终身学习立法之意，关键是如何把握时机与条件，力求使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。

四、第四种思路与路径：以终身教育为指导思想，把《教育法》修改成名副其实地体现“服务全民终身学习”的教育基本法。

坚定终身教育立法的基本方向，坚守终身教育的科学真理，坚持以终身教育思想为指导，对现行《教育法》进行重大修改，其主要理由在于：

首先，这是由终身教育革命性的品格所决定，终身教育思想及其体系，是指引我国终身教育立法修法的学理依据。对此，郝克明先生给出了精辟的阐释：“终身教育体系，是在传统的教育制度上实现新的超越和发展，是一种新的理念、取向和模式。终身教育体系不是成人教育、社区教育或者老年教育的别名，虽然这些方面的教育都是终身教育的重要组成部分，需要大力发展和加强；终身教育体系也不是传统的学校教育与成人教育、继续教育、非正式教育等各类教育的简单叠加；而是需要以终身教育思想为指导，重建具有内在一致性、关联性和持续性，使学校和各种教育机构以及广大学习者的潜能都能得到充分开发的新的教育体系。在终身教育框架下，各种教育类型、各种教育形式和各类教育资源之间实现相互沟通、衔接和共享，满足广大社会成员对终身学习的多种需求。终身学习体系也是每个人在终身都能够获得学习机会的社会制度建设，需要社会制度、机构、组织、技术等多方面的支持与变革。”[12]

郝先生的阐释，充分说明实施终身教育及其体系构建，是教育领域一场深刻的革命性的变革，决不是在以往教育体系上修修补补就能完事的。因此，以终身教育（学习）思想为指导，对现行《教育法》进行重大修改与调整，是一个事物在发展过程中，所发生的一种带有质的跨越的重大转型。我们应当以高度的理论自觉和制度自觉，加快终身教育立法修法的进程。

其次，政策是国家立法的指引与依据，党中央教育改革最新战略决策，为我国终身教育立法修法提供了根本遵循。我国社会主义现代化建设进入新时代，党和国家作出的一系列战略决策和战略部署表明，我国教育改革发展和现代教育体系构建，已经发生了从学校教育本位向终身教育本位的重大转型。现代教育体系的坐标系，纵轴已从阶段性的学校教育变成贯穿人一生的终身教育，横轴已从青少年人群变成以14亿中国人为对象的全民教育，如是，无论是教育的长度、宽度，还是教育的高度、深度，都发生了带根本性的变化。

需要强调的是，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出“建成服务全民终身学习的现代教育体系”，此处使用的是“建成”而不是“建设”，作为到2035年实现教育现代化的必成发展目标。党的十九届四中全会不仅提出“构建服务全民终身学习的教育体系”，并且纳入了完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分，深刻体现了党中央高瞻远瞩，高屋建瓴，奋力推进构建全民终身学习体系的全局考量和制度设计。

习近平总书记指出：“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”[13]这个重要指示，给我们提供了推进终身教育立法的根本遵循和行动指南。我们要坚决贯彻以习近平同志为核心的党中央的战略部署，抓住时机，顺势而为，把党的政策通过立法程序，上升为国家意志，抓紧抓好我国终身教育立法。

最后，由此带来的对现行《教育法》的修改，必然是一项带有“重建”性的教育修法工程。我国现行的《教育法》，从1995年颁布以来，几经修订，1995年《教育法》规定“促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”。在“国家实行职业教育制度和成人教育制度”中，提到“国家鼓励发展多种形式的成人教育”，使公民接受“终身教育”。2015年、2021年修订的《教育法》，规定“推动各级各类教育协调发展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平”“国家鼓励发展多种形式的继续教育，……促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习”。可见，随着形势发展变化，法定内容与时俱进，充实了一些终身教育的内涵，体现了对终身教育的重视和加强。

但是，以学校教育为本位的立法思想和基本格局没有变，如果以党中央在新时代所作出的“构建服务全民终身学习的现代教育体系”最新战略决策为标准，与建设“教育强国”“学习大国”、教育惠及14亿中国人民的要求比，差距显然是很明显的，而这些标准要求的背后，都蕴藏了一个是否真正贯彻和体现终身教育、终身学习理念的根本考量。

那么，对现行《教育法》进行重大修改，应如何体现党中央上述战略决策的实质性内涵呢？笔者认为，应以建设教育强国、人才强国、学习大国及学习型社会为目标，以坚持人民为中心、服务全民终身学习为宗旨，以立德树人、提高国民素质为根本，以各级各类学校教育为主干，以成人继续教育（含老年教育）为主体，以建立各级各类各样教育（学习）相互沟通、衔接、转换的教育制度为主轴，以面向人人广覆盖、弱势优先保基本为主旨，以坚持协调均衡、机制优化、持续发展、长期效益为主线，在法理逻辑和立法实践双重动能的协同驱动下，诞生一部具有中国特色、世界领先、顶天立地、面向未来，真正体现“建成服务全民终身学习的现代教育体系”本质内涵的教育基本法。

如果按照这种思路，具体的解决办法有两种：

一是制定终身教育法，定位于宪法下位、教育领域的基本法，取代现行的《教育法》，这样做，就终身教育而言，正本清源，顺理成章地从法理到法律，依法成为教育领域的基本法（母法）。这时现行的教育法可调整为学校教育法，终身教育法与学校教育法关系也理顺了。这种思路比较理想，但要付诸立法实践，可能会产生较大的歧义和难度，可行性不大。

二是以终身教育思想为指导，把教育法修改成名副其实的终身教育法。考虑到我国现行的《教育法》，已经奠定了位于宪法下位、教育领域基本法的法定地位，故此仍然使用“教育法”的名称，关键是法定内容符合终身教育与终身学习的本质要求。按照这样的思路，遵循立法原则和立法程序，思想比较容易统一，应该说还是具有较大可行性的。

五、第五种思路和路径：编纂教育法典，推进教育法律体系法典化，这是终身教育立法的长期目标和更高境界

随着我国全面建设社会主义现代化强国的进程，当我国社会经济文化进一步发展，教育法制建设不断加强，法律体系进一步健全，可以考虑编纂教育法典。所谓法典是指同一门类的各种法规，经过整理、编纂而制定比较系统的立法文件。这是现行法律系统化的表现形式之一。法典编纂和法律汇编不同，法典需要重新审定某一法律部门的全部现行法律规范，废除已经陈旧的，修改相互抵触的，弥补其缺陷或空白，使之成为基于某些共同原则、内容协调一致、有机联系衔接的统一法律。法典较单行法更为系统、完备，是一种新的立法文件。目前，我国已有的教育法律体系包括全国人大常委会通过的7部教育法、国务院制定的14项教育法规和教育部制定的370多项教育法规。[11]到那时，终身教育和其他教育类法律之间，存在的一些矛盾冲突，就会得到科学合理的解释或调整；各级各类教育法律的关系就会厘清理顺，以终身教育统领的整个教育法制体系将会日臻完善，如是，中国的终身教育学习立法，肯定会迈入一个新的发展阶段，达到一个法制建设新境界。

简短的结语与展望。依法治国是我国建设社会主义现代化强国的基本国策。教育法制建设则是完善中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。而终身教育立法，可以说是中国特色社会主义教育法制建设的一项重大工程。重要性、必要性自不待言，复杂性、艰巨性也前所未有。本文讨论的几种立法思路与路径，有的是平行的，有的则有层次之别；有的在平行关系中，又有若干差别之处；至于终身教育的两种立法思路和模式看似矛盾，实质上则有广义理解、狭义应用和广义理解、整体应用的解读，似乎也属可以尝试之列；在时间序列中，又有近期和中长期之分。这些思路与路径，其本身没有对错好坏之分，更多的是一种分析比较，权衡长短得失，意在通过多思路解析、多路径选择，供立法部门择其适合者而用之。

观察我国目前终身教育立法形势，法制环境氛围趋好，立法舆论比较活跃。可喜的是，通过关于终身教育立法的研讨，人们不仅对于终身教育立法的重要性、必要性形成共识，而且对于具体制定什么样的法律，相当一部分论者都倾向于制定终身学习促进法；同时，对解决立法中的重点、难点问题，大多主张把重点放在非正规教育领域补短板强弱项方面，放在社会成员学习成果的认证、正规教育与非正规教育的沟通衔接等方面。这种种情况表明，终身教育的立法正在稳步向前迈出实质性步伐。另一个可喜现象，就是地方立法积极性高涨，除了终身教育立法外，有些省市搞了社区教育、老年教育等细分类型的地方性教育法规，估计还有一些地方将要出台类似法规，这对国家终身教育立法，是一个很好的推动与促进。总之，机不可失时不我待，期盼国家层面加大加快终身教育（学习）立法步伐，相信终身教育（学习）立法成就之时，依法推进全民终身学习的明天会更好。