高等教育自学考试四十年：发展历程、面临挑战及未来走向

□李拥军，常 静

高等教育自学考试（简称“自学考试”）是具有中国特色的高等教育形式。它是20世纪80年代初期兴起的一种个人自学、社会助学和国家考试相结合的新的教育形式。［1］1经过四十年的发展，自学考试以其独特的方式，在促进经济社会发展、提高公民素质，以及构建学习型社会等方面做出了重要贡献。具体来说，它为“十年动乱”耽误的一代人提供了补偿教育，为高中阶段毕业生提供了接受高等教育的新途径；它推动了民办高等教育的持续发展，推进了高等教育的大众化。［2］2自学考试也“开创了穷国办高等教育的新路”［3］46。自学考试应社会需求而生，为满足广大人民日益增长的对科学文化的需要而发展，它是我国高等教育和精神文明建设的重要阵地。［3］17回顾发展历程，直面问题和挑战，思考未来发展的可能路径，或许是纪念自学考试制度创办四十周年的最好方式。

一、自学考试的发展历程

高等教育自学考试制度的建立有其特殊的时代背景。1976年“文革”虽宣告结束，但“十年浩劫”给经济社会发展造成的破坏并未就此消失。其中因教育停滞而导致的人力资源的匮乏尤为严重。改革开放以后，随着党和政府将工作重点转移至社会主义现代化建设，各行各业的人才断层严重制约着经济社会的发展。1979年11月2日，邓小平同志在党政军副部长以上干部会议中特别强调：“现在我们国家面临的一个严重问题，不是四个现代化的路线、方针对不对，而是缺少一大批实现这个路线、方针的人才。”［4］据统计，1978年干部大专以上文化程度的仅占18%，初中和初中以下的占49．5%。［5］1980年全国45岁以下干部中初中及初中以下文化程度共有500万左右。［6］7同年，我国职工当中接受过高等教育的人员仅为4%。［7］就人才培养的缺口，以及经济建设发展对于人才需求的紧迫性而言，历经“十年浩劫”后的高等学校无法接纳和及时培养这么多的人才。此外，限于当时的物力、财力，也无法新建更多的学校。“青年要学上、干部要文凭、国家要人才”是当时社会要求多种形式发展高等教育的时代写照。［8］4在此背景下，教育改革势在必行，必须“改变单一的学校教育的观念，通过多种途径、多种形式发展教育”［6］7-8。根据党中央和国务院的指示要求，1980年12月4日，教育部向国务院呈报了《关于高等教育自学考试试行办法的报告》。1981年1月13日，国务院批复了该报告，这标志着高等教育自学考试作为国家的一项教育制度正式创立。［9］《高等教育自学考试试行办法》规定：凡是中华人民共和国公民，不受学历、年龄的限制，都可以自愿报名参加考试。无论在职人员或待业人员自学经考试合格获得毕业证书者，国家都承认其学历。待业人员录用后的工资待遇，与普通高等学校毕业生相同；在职人员的工资低于普通高等学校毕业生工资标准的，按普通高等学校毕业生工资标准执行。［6］10在此政策的激励之下，高等教育自学考试制度正式拉开序幕，为社会发展培养了大批人才。回顾自学考试四十年，其发展历程可以分为三个阶段。

第一阶段为自学考试制度创立期（1981—1988年）。在此阶段，自学考试顺应国际高等教育改革趋势，从无到有，完成了初步探索。1983年，全国高等教育自学考试指导委员会宣布成立，标志着全国性的指导机构得以创办，自学考试的发展更趋规范化、制度化。与此同时，省一级的高等教育自学考试指导委员会也相继成立，自学考试制度在全国逐步建立。1988年3月，国务院颁布《高等教育自学考试暂行条例》，条例明确规定高等教育自学考试的任务在于，通过国家考试促进广泛的个人自学和社会助学活动，推进在职专业教育和大学后继续教育，造就和选拔德才兼备的专门人才。该条例的出台标志着自学考试业已完成早期的探索阶段。在此阶段，自学考试初步完成了考试机构、考试法规的建设，制定和编写了一系列的考试计划、大纲和教材等，不断提升自学考试的质量，并逐步实现考试的标准化。也在此阶段，自学考试完成了北京、天津、上海、辽宁等地的试点考试工作，继而在全国29个省、自治区、直辖市相继开考。［6］12-14截至1988年底，全国累计560万人参加了200多个专业的自学考试，有28万人获得了本、专科毕业证书。［10］自学考试在为各行各业培养大量的中高级专门人才的同时，也完成了高等教育的学历补偿，为渴望接受高等教育的社会大众提供了学习机会。

第二阶段为自学考试制度发展期（1989—2000年）。该时期自学考试持续发展，承担了补充培养高等教育人才的重任。1991年，第三次全国高等教育自学考试指导委员会明确指出，自学考试要充分利用其优势，适应经济发展的需要，侧重办好专科，选拔和造就应用型人才。［1］18自学考试作为一项具有中国特色的新型教育形式，日益受到各级主管部门的重视，乃至引起海外地区或国家的关注。当然，自学考试制度的发展并非一帆风顺，也曾招致学界的质疑。诸如存在“自学考试是考试制度，还是教育形式”的争论，［8］18甚至有学者认为自学考试带来了“高等学历教育理论上的扭曲”［11］。这些问题引发了关于自学考试的本质属性和规律的探讨。［12］1995年，全国考办组织了自学考试教育规律研讨会。1998年8月29日，全国人大颁布《高等教育法》将自学考试列入高等教育基本制度，明确了高等教育自学考试的性质，以及作为我国高等教育基本制度之一的法律地位。自此，自学考试的发展有了法律的保障，也取得了可喜的成绩。据统计，1998年自学考试报考人数达1 091．09万人，取得毕业证书人数31．87万人。其中，取得本科毕业证书人数3．55万人；取得专科毕业证书人数28．32万人。［13］在此时期，随着高等教育大众化步伐的逐步加快，参加自学考试的生源逐步由在职人员转化为高考落榜者，自学考试主要担负了为国家补充培养高等教育人才的重任。

第三阶段为自学考试制度改革转型期（2001年至今）。自学考试进入了终身学习和构建学习型社会的新阶段。党的十六大明确要求创建全民学习、终身学习的学习型社会。党的十九大、十九届四中全会对继续教育提出了新要求，自学考试也迎来新的发展机遇，进入了新的发展阶段。在此期间，第五届全国高等教育自学考试指导委员会提出要加强专业建设，进一步发挥专业委员会和主考院校的主体作用，要进一步加强各学科教材的编写等。2010年1月，教育部召开座谈会，强调自学考试要结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》进行转型发展，符合国家人才发展战略。［14］20应该说，在专业委员会和政府部门的推动之下，自学考试规模稳中有升。2000年参加自学考试的人次数为1 501万，2007年为1 867万，保持持续发展的态势。［2］7以上海地区为例，1982年开考专业仅6个，2002年开考专业发展到58个。学科门类由单一的文科发展到文、理、工医等多种学科。［15］期间，参加自学考试的考生来源也发生了重大变化，由过去的以成年人和在职人员为主转变为以高中毕业生和社会知识青年为主。［3］41自学考试越来越受到高学历者青睐，2005年共有17 904位本科以上学历者参加自学考试。［3］39在此阶段，自学考试发展呈现的典型特征为：学历教育和非学历教育共同发展，在发展学历教育的基础上，积极推动非学历证书教育。［16］

二、自学考试面临的问题与挑战

有学者在分析高等继续教育发展面临的问题时认为，早期高等继续教育是在国家政策红利下发展起来的，但过分依赖政策支持会导致可持续发展的危机。随着国家在顶层设计中缺少大力发展高等继续教育的元素，各知名高校纷纷减少或停招高等继续教育学生。［17］作为高等继续教育的重要组成部分，自学考试同样面临着可持续发展的危机。40年来，自学考试在服务经济社会发展和国家建设等方面做出了重要贡献。但与此同时，随着时代的发展及教育改革的持续深化，自学考试面临的挑战也日益凸显。大体来说，主要有如下几个方面：

1．自学考试的生源危机

生源逐年减少是自学考试面临的主要问题之一。［18］虽然自学考试报名总人数一直在增长，但自2000年以后，自学考试的整体规模呈下降趋势。据统计，2000年全国高等教育自学考试报考1 369．13万 人 次［19］，2002年 自 学 考 试 报 考1 267．7万人次［20］。这一数据至2007年减少至956．27万人次。［21］2009—2016年间，全国自学考试报考人数持续下降，降幅达51．64%。［22］以黑龙江省为例。从2004年开始，该省自学考试的报考人数即处于下降趋势，中间虽出现短暂回升的情况，但自2016年开始便进入了低迷时期。［14］25其他省份亦是如此。究其原因，与高等教育政策调整密切相关。自20世纪90年代后期，普通高校的持续扩招，高等职业教育的大力发展，这些都挤压了自学考试的生存空间。1998年普通高校共招收本专科学生108．36万人，1999年扩招至159．68万，至2001年普通高校本专科招生464．21万人。高校扩招和职业教育的发展大大提升了高等教育的毛入学率。据统计，2003年高等教育毛入学率仅为17%，而到2020年，全国普通高校2 738所，高职院校1 468所，高等教育毛入学率达54．4%。［23］高等教育毛入学率大幅提高，对于自学考试生源的影响是显而易见的，最直接表现为：自学考试可招生的生源急剧减少，生源质量也在不断下降。更为重要的是，社会对于自学考试的认同度有弱化的趋势。除国家政策影响之外，其他诸如适龄人口的持续下降及国家产业政策的调整也在一定程度上限制或分流了自学考试的生源。［14］43除此，自学考试还面临着开放大学、夜大、函授等学校的生源竞争。随着互联网技术的兴起，以及其在教育培训领域中的深度应用，催生了一大批网络教育学院，成为学历继续教育的另一种新形式，对自学考试直接构成了生源竞争和挑战。

2．自学考试管理不甚完善

就自学考试的性质而言，个人自学的高度分散性是自学考试的主要特点，这种高度分散性源于个人自学者的广泛性。［24］67然而，自学考试除了是一项考试制度之外，也是一种教育形式，承担着教育管理的重任。有学者将其总结为“三个一体化”：自学考试制度管理与自学考试教育管理一体化、宏观管理与微观管理一体化、业务管理与行政管理一体化。［24］68-72然而，随着我国社会转型和经济发展，自学考试管理体制的弊端日渐凸显，中央集权式的管理体制与自学考试制度的开放性、灵活性之间的矛盾和冲突，限制了各省市管理机构的活力，使得自学考试自身相对封闭，应变性不足。［25］试举两点，概要阐释：其一，管理理念、管理方式稍显滞后，有待更新。就管理理念而言，现有自学考试重考轻教，教育服务意识欠缺；偏重于显性的课程内容的学习，而轻于非预期性、隐性的课程内容的学习；教育评价偏重于结果评价，忽视过程性、综合性的评价等。就管理方式而言，没有充分利用云计算、大数据等互联网技术，导致管理手段相对单一、管理方式相对落伍，难以契合新时代自学考试发展的现实要求。其二，社会助学管理不甚规范。社会助学是提高自学考试效率和质量的重要举措。为此，1988年国家出台《高等教育自学考试暂行条例》，鼓励企事业单位或其他社会力量可以根据自学考试大纲要求，通过多种方式开展助学活动。为加强对社会助学工作的指导和监督，2005年教育部下发《关于高等教育自学考试社会助学工作的意见》，再次强调社会助学的重要性，并明确指出各种类型的高等院校是社会助学活动的主体，同时政府也鼓励社会团体、个人为社会助学创造条件，提供帮助。然而，由于缺乏有效管理，当前社会助学面临的问题也较为突出，诸如缺少稳定、高质量的师资；零散无序；覆盖面、辐射力小；只注重创收而不注重助学实效等等。［26］此外，一些助学机构只注重经济效益，急功近利，偏离社会助学的初衷，从而弱化了教育功能。这些问题的存在，严重制约了自学考试成效的发挥。

3．学习资源建设落后

学习资源建设是完善和改进高等教育自学考试的重要举措，是提升人才培养质量的基础和保障。［27］然而，随着时代的发展，自学考试的学习资源建设远远落后于社会经济的快速发展和考生的实际需求。概而言之，学习资源建设落后表现为以下三方面：其一，课程内容选择与教材编写缺乏特色，更新速度慢。长期以来，自学考试一直沿用或参考普通高校全日制本科的相关课程内容与教材，而自学考试特有的课程内容与教材编写的特色没有真正发挥出来，导致个别课程内容太难，学理性、知识性太强，而操作性、实践性不足，难以切合自学考试人才培养对于实践知识和技能学习的基本要求。此外，在课程教材编写上，也常出现知识老化陈旧，与时代脱节的现象，主要表现在教材内容没有及时更新，无法跟上时代的步伐，难以满足社会经济发展对于人才素质培养的规格和要求。其二，专业设置难以适应时代发展的需要。由于自学考试培养的是大量的满足经济社会发展的应用型人才，因此自学考试的专业设置要契合时代发展的需要。目前，自学考试专业设置的审批机制稍显滞后，一定程度上阻碍了专业设置的适切性与人才培养的成效性。其三，学习资源建设的信息化水平不高。尽管一些省份学习资源建设的信息化水平有所提升，并取得了一定的成绩。但总体看来，与其他形式的学习资源建设相比仍有不小的差距。在互联网时代，考生对于移动学习、碎片化学习的需求越来越强烈，传统的学习方式、授课形式显然已经不能满足考生的需求。

三、未来改革发展的举措

进入新时代，高等教育自学考试面临新的挑战，也迎来新的发展机遇。为提升高等继续教育的办学质量和社会认可度，教育部出台了《关于推进新时代高等学历继续教育改革的实施意见》（征求意见稿），为高等教育自学改革指明了方向，注入了新的活力。高等教育自学考试应借此发展机遇，找准办学定位与目标，积极推进转型发展。

1．聚焦立德树人的根本任务，把握时代定位

教育的根本任务是立德树人，自学考试也不例外。自学考试要坚持“以生为本”的发展理念，健全立德树人落实机制，按教育规律办事，着力培养复合型、职业型、应用型人才。随着高等教育的大众化乃至普及化，自学考试必须主动跟上并适应新时代国家发展的新形势，明确新的时代定位。概要来说，一是在教育属性上定位为高等学历继续教育。进入高等教育大众化、普及化阶段，自学考试的主要属性也由普通高等学历教育的“补充”逐步转变为高等学历继续教育的一种形式，从主要服务于成人的学历提升逐步转变为服务全民终身学习的功能定位。二是在质量标准上继续定位于应用型人才培养。自学考试必须根据教育属性及对象的变化，重新确立质量标准和人才培养目标。自学考试主要培养面向基层、经济建设一线的职业型、应用型人才。三是在管理方面定位于服务功能价值导向。自学考试不仅仅是一种考试形式，更是一种独创的高等教育形式，其管理方式必须由考试管理向教育服务转型。这就要求，在教育内容上，由重视学业知识向提升职业素养转型；在教育方式上，由侧重考试管理向教育评价服务转型；在服务方式上，由自成体系向融合发展转型。

2．打造创新服务的信息平台

信息技术快速发展为自学考试的建设与发展带来了新的机遇。打造创新服务的信息平台，就是要进一步利用互联网技术、移动终端，打造提供全方位立体式的信息服务平台，构建网络化助学体系。具体来说，一是要打造智能化个人管理系统。通过开发“招考App”，实现网上注册、报考、支付、教材购买，以及学习者毕业申请、信息点对点提醒等功能。同时，探索利用大数据技术，在搜集大量学习者学习行为数据的基础上，主动为其课程规划、课程选择、助学指导等提供个性化“套餐”服务，真正实现个性化学习，做到因材施教。二是要打造智能化助学服务平台。可以通过建设虚拟助学超市的方式，为学习者提供丰富的学习资源、便捷的学习途径和开放的学习环境与学习时间。此外，还应积极探索依托国家精品在线课程，充分利用优质MOOC资源，满足自考生自主学习需求。智能化的助学服务平台既要具备实时在线的交互式教学，还要拥有灵活的离线课件浏览功能，让优质教育服务和个性化学习成为学习者现实生活的有机组成部分。三是打造智能化的线上评价体系。可以充分利用移动互联网技术，通过机器判分和同学互评方式对学习者课程学习、作业、小组讨论、随堂测验、在线答疑、课程考试等各环节进行跟踪和测评。从而实现从单一考试到多元评价的过渡与转变，使自学考试“教”与“考”更具交互性。

3．强化主考学校的主体地位

主考学校是自学考试制度的重要组成部分，是自学考试工作的主要力量。随着自学考试的改革发展，特别是管理体制的不断调整，主考学校需要在自学考试工作中进一步强化主体地位，充分发挥枢纽作用。主考学校要不断开阔新视野、更新教育观念，提出发展新思路，推出改革新举措，为自学考试工作的各个环节注入新的活力。主管部门要制定主考学校管理办法和目标管理考核实施细则，明确了主考学校的职责任务，在组织领导、管理机构、队伍建设、专业建设、质量保障等方面提出明确要求，并对主考学校实施目标管理考核。在专业调整实施方面，要充分发挥主考学校资源优势和办考积极性，完善主考学校工作制度，强化专业调整建设的责任担当。省级考试机构要进一步加强与主考学校的联系，实行分类指导和政策支持，不断激发主考学校办考的积极性和创造性，推动自学考试在新时代持续健康发展。

4．拓展融合发展的改革思路

改革和完善自学考试制度，迫切需要建立继续教育学分积累和转换制度，实现不同类型的学习成果互认和衔接。在各类高等继续教育形式中，自学考试制度是离学分银行最接近、最有条件作为依托来探索学分认证、转换和累计制度的一种形式，要积极探索自学考试框架下的学分转换机制和基于自学考试的学分转换平台建设，利用自考平台，统一成人高校、开放大学、远程网络教育等继续教育的标准，为学分转换奠定基础。要持续推进自学考试与职业资格证书考试相结合，解决自考学习者实践能力不足的问题。要充分发挥自学考试的制度优势和国家考试的主导功能，维护自学考试的科学性和权威性，推动更多高校认可、接受自考成绩，搭建自学考试与成人高校、开放大学、远程网络教育间深度融合的桥梁，推动自学考试与各类高等继续教育的相互融合，形成优势互补、学分互认、相互衔接、协调发展的新格局。

高等教育自学考试四十年的发展历程，是充满困难与挑战的四十年，也是不畏艰难、开拓创新，持续深化改革发展的四十年。虽然随着高等教育普及化程度不断提高，自学考试面临的问题日益凸显，但时至今日，自学考试依然是高等教育的重要组成部分，有其存在的独特价值和意义。它不仅是构建终身学习体系的重要内容，更是广大人民群众追求美好生活的重要途径。在新时代，高等教育自学考试只有抢抓发展机遇，积极构建与新发展阶段相适应的办学模式、健全有效规范的管理体制机制等，才有可能为促进经济社会发展和人的全面发展提供有效支撑。