基于检察机关视角的行政公益诉讼诉前程序实践困境与突破

2022-11-21周红伟

法制博览 2022年6期

周红伟

中共阿拉善盟委党校，内蒙古阿拉善盟 750300

最初公益诉讼被应用于生态环境保护领域，由于经济社会的快速发展，粗放式发展模式带来了巨大经济效益的同时，生态环境、资源破坏的现象伴随出现，任其发展则会损害公共利益。尽管行政法和部门法规范要求行政机关依法履行监督管理职责，但是对不作为、慢作为等现象监管问责失之于松。为有效协调经济社会效益与公共利益之间的关系，强化社会公共利益保护，在没有明确具体侵权对象的情形下，行政公益诉讼制度应运而生。2017年修订的《行政诉讼法》明确规定检察机关需要用检察建议督促行政机关履行职责，并且该流程应在行政公益诉讼前进行。从司法实践来看，这种方式有效节约了司法资源，同时避免行政资源的过度浪费。仅2019年，87.5%的行政案件依靠诉前程序得以解决，充分显示了行政公益诉讼的实效性。本文旨在梳理诉前程序制度，从理论与实践多个层面研究问题并提出解决办法，为更好彰显诉前程序价值，维护公共利益提供有益参考。

一、行政公益诉讼诉前程序理论

（一）制度结构

1.诉前程序概念

古罗马时期，当时的社会已有公益诉讼制度。20世纪中后期，因为生态环境问题变得严峻，大多数国家都正式设立了公益诉讼这一制度。虽然各个国家行政体制存在差异，但是设置公益诉讼的初衷一致，就是为了保护公共利益免受损害。行政公益诉讼，为的就是解决涉及国家与公共利益的各种问题［1］。因为不存在法律层面的直接或间接利益关系，因此必须由公权力出手实现保护公共利益的直接目的。在我国当前的司法实践中，如有关行政机关收到了检察建议，必须及时做出反应，结合检察建议要求，审查自身行政行为不能及时履行的现实问题，并及时纠错甚至止损。如果行政机关并未重视检察建议，允许有错误倾向的行政行为继续行使，则由检察机关按照法律职权提起公益诉讼［2］。

2.法理基础

分析行政公益诉讼诉前程序产生的原因，应当从外部和内部条件审视。首先是外部力量，也就是行政公益的诉讼制度设计原因。其最初设置，并非是建立比政府机关更高明的法院，而是为了能够尊重行政机关的行政自由裁量权，体现检察机关的谦抑性。由于市场经济快速发展、社会结构转型升级，公民个人、团体组织的趋利性导致个别违背社会公共利益的不良社会现象产生。特别是在食品安全、国有资产、环境污染等领域，相关行为严重损害国家和社会利益。任其发展的后果是由于行政机关消极作为、职权懈怠，以致社会公共利益遭受重创。但是社会文明进步带来的公民意识觉醒、公共利益意识强化，引起全社会对损害公共利益行为严惩的重视。由于行政机关代为行使公共管理职能，因此监督约束的缺漏势必会造成公共利益受损。因而，检察机关公益诉讼制度就是司法监督的现实表现。其次是内部力量，也就是检察权与行政权之间的关系再平衡。行政法属于私人权利自由法律保障，是行政效率奠定的基础［3］。诉前程序启动，是通过有效监督行政行为并进行必要筛选从而提起的诉讼案件。采用检察建议方式，可以在节约司法资源的前提下，彰显公平正义，并且切实解决侵害公共利益的行为。因此，既体现了行政机关的行政自治，也反映了司法工作的谦抑性。

（二）诉前程序前置合理性分析

通过公益诉讼诉前程序机制，可以有效节约司法资源。行政公益诉讼制度设置目的在于保护公共利益，设置诉前程序，可以使法律资源价值最大化，起到优化资源配置的积极效果［4］。行政公益诉讼诉前程序前置实现了形式高效、实质便捷的止损作用，用节约诉讼资源的便捷途径以最少的投入创造最多的回报和收益。由于我国公共法律服务资源分布不均衡等问题，诉讼程序并非纠纷问题处理的最佳形式［5］。一旦进入诉讼程序，有必要严格遵守诉讼流程，但这样的方式难以保障解决纠纷的效率。尤其是对于特定案件，如环境污染案件，诉讼成本往往过高，但是由于诉讼环节较多、取证困难等问题，影响公共利益保护的时效性。但是运用诉前程序发挥了较大的分流作用，减轻了司法压力，同时也体现了对行政自制的尊重，因此是解决社会层面侵害利益现实问题的有益途径。

经由公益诉讼程序，可以及时核实与调查案件线索。制发检察建议前，检察机关应当有相应证据用于证明行政机关日常管理的违法行为或不作为等情况，以便进入后续程序。因此，就发现案件线索该环节来看，需要及时采取相应举措核实预调查一切证据［6］。该过程中，检察机关按照自身职权、现场勘查情况，获取行政机关消极不作为、违法履职证据，依法启动诉前程序。

设置诉前程序，可以让行政机关与检察机关建立良性互动。众所周知，诉前程序的设置目的是保护社会与国家的公共利益。一切国家行政机关均有义务维护社会公共利益，在履行不力或履行不能的情况下，设置诉前程序，是对公权力依法行使的提醒。得到建议以后，行政机关有必要及时处理问题，从而有效维护社会公共利益，减少或降低因履职不力等带来的社会负面影响。

二、当前行政公益诉讼诉前程序存在的问题

（一）案件线索单一

在有关检察机关履行职责案件线索发现的部分实践中，出现公益诉讼线索单一、质量不高的问题。因此，对于依法履行公益诉讼法定职责中，掌握案件线索来源的相关规定并不明确，仅表现为检察机关履行行政监督管理职责时得到的案件线索。因此，主体限定为检察机关，排除其他主体。但是结合当前行政公益诉讼诉前程序运行情况来看，不仅要在检察机关履行监管职责中发现线索，同时还要移送其他案件线索。尽管理论界有人提出，线索移送应包括所有组织、法人与公民提供的线索，但是我国目前公益诉讼案件线索发现仅认可第一种观点，即检察机关依法履职中掌握的案件线索。鉴于检察机关人手、资源短缺等现象存在，如果狭义理解检察机关在“履行职责过程中发现的问题线索”，则可能会导致线索获取不够全面、其他行政机关及人民群众参与司法监督的积极性。

（二）诉前调查取证受限

在得到案件线索后，经过周密调查取证掌握确凿证据，才能为后续工作有效开展奠定基础。在《人民检察院检察建议工作规定》里，明确了调查取证过程需要采取的方式与手段，涉及的调查方式为兜底与列举办法，包括评估、委托、鉴定、咨询、搜集、询问、查阅等内容。开展调查取证工作，还应由其他部门共同配合完成。但是当前依然存在检察队伍专业化建设不足、强制性不能有效发挥的问题。

1.队伍专业化建设不足

公益诉讼案件办理中，基层检察院是重要力量。由于当前高度重视公益诉讼，因此公益诉讼案件与日俱增，但是配套的检察机关队伍存在不足。如办案人员数量不足、职数不够等问题限制检察机关依法履职。加之当前部分公益诉讼案件涉及面广，牵扯多个领域、多个部门，因此对检察队伍专业化能力提升提出新要求。在复杂案件面前，检察机关能否匹配人力、物力进行大规模深入调查取证，检察队伍人员综合能力素质能否应对当前公益诉讼呈现的复杂性、系统性等，都是公益诉讼诉前程序运行中表现的问题。

2.检察建议刚性不足

最高法、最高检针对检察机关履行公益诉讼职能作出专门规定，赋予检察机关依法履职的权力，要求被调查对象在接受调查时应当依法配合，提供证据线索。核实调查期间，被调查对象应当积极协助相关工作，不得怠慢或刻意进行相违背的行为。实际工作中，个别行政机关不重视检察机关启动的诉前程序，消极配合甚至不予配合的现象偶有发生，因而削弱了检察机关自身职能的发挥。从诉前程序的开展情况来看，必须由行政机关依法积极配合才能获取相关证据，但是行政机关或应付检察机关询问或提取证据、或片面提供对自身有利证据的行为严重阻碍了公益诉讼诉前程序的进行。没有强制力保障的检察建议和诉前程序，必然会带来司法监督职能的弱化。

三、完善行政公益诉讼诉前程序的建议

（一）拓展案件线索

首先应当重新对履职发现进行定义。《行政诉讼法》在损害公共利益线索发现中，限定线索来源应当是检察机关履职过程中发现。结合当前司法实践，检察机关作为诉讼主体，履职过程中发现的问题是针对某一特定案件而言，并不一定具有提起诉前程序的必要性。因此，为了促进检察机关依法履行司法监督职能，应当注重拓宽案件线索来源，放大案件线索面源，建立健全完善的案件线索发现机制。整合有效资源，扩大公益诉讼诉前程序参与主体的范围，将行政监督机关、监察机关等纳入范畴，构成内部及时发现、移送案件信息的多维网络系统。调动监察机关和上级行政机关的主观能动性，利用大数据、新媒体等手段发现问题线索，及时甄别加以利用。

其次拓宽公益诉讼的受案范围。当前公益诉讼案件范围一般用“四大领域+”的模式获取案源，并依法启动诉前程序。在抓好以上范围内公益诉讼案件的前提下，秉持稳妥慎重原则，可以考虑通过以下途径拓宽范围：修改部分法律规定将成熟领域纳入公益诉讼范围，对需要由法律规范明确界定的个别领域由负责司法解释的机关作出及时回应。同时，部分省级人大常委会也可以通过拓展和深化公益诉讼案件范围，为本区域内检察机关公益诉讼提供必要的法律依据。

（二）完善核实制度

强化检察队伍专业化、职业化建设。鉴于案件调查取证牵涉领域不特定性强，因此需要检察机关加强专业能力提升，定期开展职业能力提升培训，拓宽学习培训范围，加强自身综合知识和能力的储备。强化队伍建设，配齐配足专业能力强、法律素质过硬的专才，同时注重在实践中锻炼队伍，提升整体实力。为进一步强化队伍职业化建设，规范检察机关队伍管理机制，定向招录法律专业或者相关专业毕业生加入干部队伍后备人才储备中，通过遴选等多渠道建强检察队伍。积极协调相关部门，招聘录用司法辅助人员，并进行定期培训提升调查取证等程序的履职能力，从而为公益诉讼诉前程序的有效实现提供人才支持。

强化检察机关调查取证的强制性。结合当前行政公益诉讼制度规定，通过赋予检察机关开展调查取证的强制手段，在查封、扣押等环节给予有力的调查手段，强化检察机关职能作用。注重建立协同调查制度，检察机关开展调查取证存在刚性不足的问题，可以联合公安机关共同开展调查取证，实现强制力的有效实施。有针对性建立调查取证保障机制，如若出现拒不配合或者妨碍调查取证的行为，应当由检察机关根据实际情况进行处罚。

（三）细化具体规定

规范检察建议内容。开展公益诉讼，旨在监督行政机关依法履职。检察机关对发现的不良倾向或者存在的问题，依法有权发出检察建议。鉴于检察机关和行政机关之间不存在行政隶属关系，因此有效的监督必须通过有指导意义的监督建议实现。因此，提出有效的检察建议，应当由检察机关依法调查取证、进行核实确认，经行政机关承认存在相关问题后，才能切实发挥有益的作用。因此，为增强检察建议的针对性，必须对检察建议内容进行制度规范，列明检察建议的组成要素，对公共利益破坏性的具体表现，适度准确地向行政机关传递建议目的，让其及时纠错。

保障检察建议刚性约束。为确保检察建议被采纳及取得保护社会公共利益的初衷，应当坚持整体性和系统性确保检察建议质量。不仅要注重建议的精准性、可行性，也要采取刚性制度约束，让监督对象明确在检察建议没有被及时采纳并且任由不良现象继续演变时，将会面临行政诉讼，且行政诉讼结果必须严格执行。建立检察建议反馈机制。对于发出的检察建议，如果监督对象有异议，应当及时与检察机关进行沟通，针对有关问题研究核对，确保检察建议不流于形式。