我国行政处罚听证程序的完善——以《行政处罚法》的修改为契机

刘钰嘉

河北大学，河北 保定 071002

一、我国行政处罚听证程序概述

（一）我国行政处罚听证程序的概念与特点

听证是行政程序现代化和民主化的重要标志。我国的听证制度除了行政处罚听证之外，还有行政许可听证、价格听证、立法听证等。行政处罚听证程序是听证制度的一个重要部分，是在作出一些重大的行政处罚前，行政机关需告知相对人听证的权利，再依据当事人的申请，组织进行听证的活动形式。行政处罚的听证活动最主要的目标就是听取各方意见，努力认清事实的真相。

我国行政处罚听证程序具有以下三个特点：第一，听证程序具有公开性的特点。相对人有权利申请回避，一般情况下听证过程是全程透明的，除非存在一些法定可以不公开的情况。第二，听证程序具有民主性的特点。在听证过程中各方都可以积极地参与，除了行政机关和相对人之外，听证主持人和调查人也可以发表意见。第三，听证程序具有公正性的特点。我国行政处罚的听证程序由法律进行明确的规定，经过了几次修改，变得逐步的细化与完善。在新修订的《行政处罚法》中明确了申请听证的范围、听证的组织形式、听证的效力等，提高了行政机关的办事效率。

（二）我国行政处罚听证程序的基本原则

第一，公正原则。公正原则主要体现在整个听证的过程和法律中，公正原则主要是需要完整的、适当的、具体的听证制度来保障当事人的权利。在行政处罚的过程中，行政机关事实上具有比较大的权利，在听证程序中也是如此，所以用法律的方式规范行政机关的听证程序可以防止权力的滥用。在新修订的《行政处罚法》中在第五条明确规定了行政处罚要公正公开，当然在听证中也同样适用。

第二，公开原则。我国行政处罚的听证过程除了法律规定不公开的事项，其余的都应提前告知，并且要询问和告知当事人相关的信息，在具体进行听证过程中要公开进行。公开的听证保证了程序的透明，保护了相对人的权利，将会对防止行政机关权力的滥用起到非常大的作用，使最终的结果具有信服力的，有利于行政机关进行处罚。

第三，参与原则。在行政处罚的听证过程中，参与原则体现在行政机关要为相对人创造更多的机会和条件，用程序保障相对人可以成为独立进行判断的主体，每一个听证的程序都有相对人的监督，当然法律规定的其他不允许参与的特殊事项除外。相对人参与听证体现在整个过程的方方面面，第一是行政机关有义务告知相对人基本事项和权利，知情权是相对人参与听证过程的前提条件。第二是在告知相对人后，相对人有在法定期限内申请进行听证的权利。第三相对人有在听证过程中进行陈述和申辩的权利。第四是行政主体在听证过程中承担举证的责任，相对人可以据此进行质证，必要时也可以补充证据，最后相对人对笔录有最终审核权。参与原则和公正公开原则密不可分，也是公正公开原则在听证程序中的具体体现。

二、我国行政处罚听证程序的发展现状

自1996年《行政处罚法》正式施行后，在指导行政处罚行为方面起到了非常大的作用，第一次将行政处罚听证程序确定下来，是我国民主法治的一大进步。各级行政机关以法律为导向，认真落实行政处罚中涉及到的规定，在实务中不断细化程序、创新机制、明确责任，发挥了积极的作用。1996年的制订最主要针对的是实务中“乱”和“滥”现象，2009年和2017年的部分修订最主要体现的是顺应其他法律的修改，比如《刑法》和《治安管理处罚法》。本次2021年新修订的《行政处罚法》在行政处罚的各个方面都有所涉及，尤其是行政处罚听证程序，对比之前有了很大的细化与完善。这次修订总结之前的经验，以出现的问题为出发点，以指导实务需要，对整个行政处罚体系进行了优化，为行政处罚行为完善了法律依据，推动了行政处罚制度的进步。此次修改的亮点体现在增加了可申请听证的情形，完善了听证的组织程序，规定了听证笔录的效力。

（一）增加了可申请听证的情形

听证程序必须要有具体的适用范围，是兼顾公平与效率原则的体现，既能体现我国民主法治建设的进步与发展，又能极大地提高行政机关处理相关案件的效率。新的法律修改回应了不断变化的社会实践和行政处罚听证继续发展的需求，留下了相对应可以继续扩张的空间，将会对行政执法产生积极的影响。其主要的修改之处体现在以下两个方面：

第一，对可申请进行听证的具体情形进行了扩张，一些对相对人产生较大影响的行政处罚也在法律中进行了具体的规定，体现在第六十三条的第一款到第四款。新修订的《行政处罚法》包含修改之前的行政处罚的种类，回应了第九条关于行政处罚种类的调整与变化，将对可听证的行政处罚的种类进行了修改和扩充，首先将“吊销许可证或者执照”变更为“吊销许可证原件”，其次增加了“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业”等五类行政处罚，回应了立法的本意。第二，在新法的修订中第六十三条第五款和第六款对适用范围进行了一个“双兜底”的规定，在现实中这种兜底的形式几乎不会出现，它既包括了一些较重的处罚形式，又包括了“法律、法规、规章规定的其他情形”。在原来的法律规定中“等”是一种不完全列举，包括法律明确规定的三种处罚行为相似的对相对人有着比较严重的影响的处罚。所以新修订的《行政处罚法》适当地扩张了听证范围，体现了立法机关避免挂一漏万的鲜明意图。

在讨论扩充听证范围的同时，新修订的《行政处罚法》中删除了原《行政处罚法》的第四十二条的第二款。通过研究原《行政处罚法》与《治安管理处罚法》我们可以得知，限制人身自由的行政处罚不能进行听证。在之前大部分学者认为行政机关如果做出了行政拘留的处罚，又要进行听证，在实务中难以达到两全。但是经过了二十多年的发展，我国民主法治进程不断加快，我国的国情也在不断地变化，在实践中人身自由罚方面也有着逐步扩张的趋势，比如在环保和网络的新领域，所以法律不能再将限制人身自由的处罚放到可听证的情形外了，在新修订的《行政处罚法》中删除原《行政处罚法》的第四十二条第二款顺应了时代的要求，具有很大的进步意义。［1］

（二）完善了听证的组织程序

行政处罚的听证程序分为很多步骤，首先进行听证前准备工作，然后调查人员进行调查，其次当事人进行陈述与辩论，最后要对听证笔录进行核对并签字或盖章确认。本次《行政处罚法》的修订在具体程序上有了更细化的步骤，对多种状况的应对提出了解决方法，其主要的修改之处体现在以下三个方面：

第一，新修订的《行政处罚法》将当事人申请听证的时间由告知后三天内变为告知后的五天内。延长申请听证的时间从三日到五日，不仅与《行政许可法》当事人申请听证的时间规定相一致，并且更加体现了对当事人权利的保障。第二，增加了当事人和其他代理人放弃权利和终止权利的对应情形。第三，在笔录中增加了需要听证主持人进行注明的规定，即听证主持人要在笔录中明确记录拒绝签字或者盖章的情形。第六十四条第六款和第八款规定了一些不正常情形出现应如何解决。通过研究发现，这两款的增加也充分结合了其它地方关于听证程序的具体规定与经验，比如《湖南省行政处罚听证程序规定》中规定如当事人不到场或中途退场的，视为放弃权利。

（三）规定了听证笔录的效力

新修订的《行政处罚法》在第六十五条对听证笔录的效力进行了明确规定，即听证笔录在组织听证后就要作为认定事实的依据，行政机关就要据此进行正确的判断和处罚，从而不会让整个听证程序仅仅是走形式，无法发挥其真正的作用。此次修订也同行政许可在笔录效力上达到了一致，以增强听证程序的实效性。

在进行听证程序的修订过程中，《行政处罚法（修订草案）》的第五十六条首先提出进行行政处罚要结合笔录，而“结合”并不像“跟据”一样体现笔录的法律效力，也不符合案卷排他原则的要义。案卷排他原则是程序正当的要求，行政机关在作出最终的决定之前，依据的证据是需要进行质辩的，并且正确记录在案卷中。所以新修订的《行政处罚法》第六十五条的规定进一步确立了案卷排他原则，行政机关要依据笔录进行最终的判断。在没有规定之前，许多行政机关在进行听证之后制作了听证笔录，但是制作之后发现证据还有所欠缺，即使听证程序结束也还在进行其他证据的补充和调查，在最终认定事实时将两种证据混为一谈，把没有听证过的证据也当成认定依据，导致了听证程序没有发挥它应有的作用。

三、我国行政处罚听证程序仍存在的不足

（一）未明确听证的告知程序

整个行政处罚的启动一共有三个环节，第一行政机关需要告知相对人相关的听证权利，第二相对人需要向行政机关提出进行听证的申请，第三行政机关依据一定的程序来认定是否接受申请。新修订的《行政处罚法》虽然规定了行政机关要在法定期限内进行告知，但并没有规定应该采取什么样的方式来进行通知。告知是启动听证程序的第一个环节，采取什么样的方式进行告知是值得我们思索的。比如书面告知是否要比口头告知更具有规范的形式，在当前疫情背景下，我们还可以采取什么样的方式来进行告知。［2］

（二）未补充申请听证的主体

依据《行政处罚法》第六十三条和第六十四条，行政机关在对当事人进行告知后，启动听证程序的是当事人，组织听证的是行政机关，参与听证程序的是听证主持人、当事人及其代理人等。在最初《行政处罚法》规定听证程序的时候，如果听证参与的人员过多，将会影响最终的处罚决定的判断，也会影响到行政机关的办事效率。但是随着社会和民主法治的发展，在实务中出现了越来越多更加复杂的状况，其中大部分也涉及到了第三人的利益。在第三人与当事人存在矛盾和冲突时，双方的利益不是一致的，所以当事人很难代表第三人进行陈述与申辩，这样就无法保证结果的公平与公正。同时如果需要鉴定人、翻译等其他人员，法律也没有明确规定申请参与听证的程序。

（三）未明确听证主持人的相关规定

听证主持人在听证中负责主持听证活动，在维持听证秩序中起着至关重要的作用。所以保持听证主持人选任的独立性和规定主持的具体内容就变得非常关键。新修订的《行政处罚法》第六十四条第四款规定了听证主持人的资格与回避，但在听证主持人的程序规则方面还有着不足，比如听证主持人在主持中应遵循怎样的程序、主持的主要内容、主持人本身应具有怎样的职责和义务、主持人的意见是否具有约束力等。从实践中我们可以发现各个地区或者不同部门有不一样的规定，比如工商管理机关在设立主持人方面提出要设立一个首席，但也没有对首席主持人的作用进行详细阐明。但听证主持人的选任通常是行政机关的指定，并没有规定行政主持人应该由何人选择和听证主持人的作用。而在主持人的职责方面，在实务中由于听证主持人把控着整个听证活动，只有明确了主持人的职责与义务，才能保持在听证活动中不受其他因素的影响，维护行政秩序，保证听证活动的公平开展。在各地和各部门对听证主持人的职责与义务的规定虽然有所涉及，但是没有统一的标准。

（四）未规定听证笔录的格式与内容

在由于实务中对听证笔录没有进行格式与内容的规定，听证笔录上记载的事项就没有统一的标准，不全面的听证笔录将会导致对证据的遗漏，最后致使行政机关作出错误的决定。在新修订的《行政处罚法》中对听证笔录的效力进行了规定，但是没有对听证笔录的格式与内容进行相关补充。由于行政处罚的听证笔录已经可以成为认定事实的依据，继续对听证笔录的内容进行具体的规定，就更加明确了听证程序的主要阶段，更有利于提高行政机关的效率，对整个听证程序起到指导的作用。

四、完善我国行政处罚听证程序的建议

（一）明确行政机关告知的程序

新修订的《行政处罚法》中没有明确规定告知的具体方式与程序。在告知的方式上，行政机关应采取书面的形式，制作并送达听证告知书，这种具体的告知方式才能有效地保障相对人的知情权。除了书面告知，行政机关也可以采取更加灵活的方式，比如在相对人不方便接收的情况下可以用电子邮件的方式进行告知。虽然通过《行政处罚法》的修改，行政处罚的听证程序逐步细化，逐渐有着司法化的趋势，为了保证行政机关处理案件的效率，在送达方面虽不应规定得过于具体，但是也可以有不同的方式，比如进行公示，或者委托进行送达，都可以达到最终告知的目的。

同样对听证告知书的具体内容也应该进行规定，尤其是告知的程序和进行听证的基本信息。在实务中，如果是较大影响的行政处罚，行政机关可以将申辩、陈述和听证的权利一并告知。当然无论是申辩、陈述还是听证，都是在行政机关作出最终的处罚决定前进行告知，所以也应制定告知书，在听证告知书中告知相对人拥有的权利。听证告知书中还可以包含具体的听证程序，比如听证的时限，组织听证的机关，当事人的名称，行政机关拟作出处罚的依据和事实情况等。制作告知书的送达不仅保障了当事人的合法知情权，而且成为证明行政机关已经履行了告知的义务的证据，如果后续继续进行复议或者诉讼，将成为有力的证据。

（二）拓宽听证的申请主体

我国《行政诉讼法》和《行政复议法》规定了除了该行政行为的相对人，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权利提起诉讼或者申请复议，并且《行政许可法》中也明确规定了利害关系人可以申请参与行政许可的听证环节，也可以依据自身的需求启动听证，所以完善行政处罚听证程序参加人的规定是有利于和其他法律进行衔接的。听证作为拟作出行政处罚前的程序，除了当事人，利益相关的第三人等如果符合一定的条件也可以申请参与，甚至可以启动听证程序。其具体的程序是：首先与案件本身有着直接或是间接利害关系的第三人等可以向听证主持人提出申请，说明参与听证的必要性和理由，然后行政机关和听证主持人需要按照一定的程序进行审查，再最终确定申请人是否有必要参与听证活动。

（三）细化听证主持人的相关规定

第一，听证主持人的选任应有独立性。虽然专门为选任听证主持人设立一个专门机关来进行管理是不符合实际的，但是听证主持人基本在行政机关内部进行选任，首先应当做到内部职能分离，不能让外界因素影响到主持人的判断，并且还应规定听证主持人在听证过程中不与当事人单方面接触。当然单单依靠听证主持人的自我约束还不够，所以听证主持人的选任可以是上一级行政机关具有资格的人员，满足基本的条件，不能是进行调查的人员，并在法律中明确规定主持人不得和当事人进行单方面的接触。同时在法律上还应规定听证主持人应该具有的基本资格，至少应该要求听证主持人需通过法律职业资格考试。［3］

第二，听证主持人意见可以采纳。听证主持人在整个听证程序中起着至关重要的作用，所以有必要听取主持人的意见。听证主持人主持整个听证活动，在听证结束后主持人可以作出报告书，将听证笔录和报告书整理交给负责人，在报告书中除了记载基本的事项外，还可以加入听证主持人的意见，对最终结果作出一个初步的裁决。若当事人对主持人提出的初步裁决没有特别大的异议，主持人的意见就可以成为最终的结果。［4］

第三，规范听证主持人的职责与义务。在法律和实务中我们可以借鉴一些规章和地方性法规中关于听证主持人职责的具体规定，比如《国家外汇管理局行政处罚听证程序》的第十三条就对职责进行了具体的规定，第十四条对义务进行了规定。在行政处罚的听证程序中首先听证主持人可以对时间、地点和参与人员进行明确，对听证的参与人员依据法律进行筛查，同时积极地与当事人进行联系，充分体现当事人的需求，对该听证程序的成本进行预估。其次可以规定听证应选择的程序的形式，最后主持整个的听证程序，包括在进行听证活动中如果遇到意外情况决定是否要中止、延期或终止，对证据进行审查和整理，听取行政机关和当事人的陈述等。

（四）规定听证笔录的格式与内容

在行政处罚的听证程序中对听证过程进行记录是必不可少的，所以听证笔录是具有效力的，是行政机关进行判断和认定事实的依据，所以在法律上就应该对听证笔录的格式和内容进行规定。在格式上可以借鉴其他对听证笔录进行格式规定的法律或者文书，而在内容上首先应该规定双方当事人和主持人的名称与基本信息，其次根据现实情况规定听证的地点和开始听证的具体时间，然后对听证中涉及到的案件基本事实和证据进行记录，还要记录相对人陈述和质辩，或者第三人和其他听证参与人发表的有法律效力的意见，最后要记录最终的处罚建议，处罚建议相对应的法律依据也可以在笔录中记载，经过双方的同意后要进行签字或盖章。只有法律对听证笔录的格式和内容进行了规定，行政机关才能根据各方的陈述意见，最终作出正确的处罚决定，否则听证程序将难免流于形式，无法发挥听证笔录的效力。

五、结语

我国行政法制建设正在有序进行中，行政处罚听证程序的作用也越来越重要。相较于过去，新修订的《行政处罚法》在听证程序方面进行了很大的完善，推动了行政处罚的进步，听证程序也得到人们越来越多的关注。当然行政处罚听证程序的完善不是一蹴而就的，需要通过法律对听证程序进行规范化的限制，使行政处罚的听证活动更加符合公众利益。