国家治理视野下检察机关法律监督的优化

杨常雨

1.重庆市人民检察院，重庆 渝北 401147；2.西南政法大学刑事检察研究基地，重庆 渝北401120

引言

国家治理能力既指国家各参与治理主体对国家治理体系的执行力，又指国家治理体系的运行力[1]。检察机关是国家治理的重要主体，其法律监督体系和监督能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化是检察机关履行好法律监督宪法职责的新时代使命。检察机关要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，就要不断提高其作为国家治理主体的治理能力，而其能力提升的着眼点、突破点和关键点就是优化司法职权配置[2]。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，检察机关法律监督如何优化的问题已成为研究热点。检察机关要运行好法律监督体系、完成好推进国家治理现代化的政治任务，就要不断优化其法律监督。因此，结合国家治理现代化的时代背景，对以往检察机关法律监督优化问题研究路径进行归纳分析总结，探寻出权力运行保障机制完善型的研究路径，具有重要的理论与实践意义。

1 国家治理现代化背景下检察机关法律监督优化的基本认知

任何理论的认知都必须在某一时代的哲学理论体系之下进行。国家治理现代化包含着深厚的治理哲学，是新时代推动国家解决各项问题的总的方法论，现已成为推动国家各项事业治理方式优化的方向目标[3]。检察机关法律监督优化问题研究应当在对国家治理现代化科学理性认知的基础上展开。

1.1 检察机关法律监督优化的认知逻辑

在国家治理现代化的时代背景下，检察机关法律监督优化含义的认知逻辑应当起始于国家治理现代化的理论体系[4]。推进国家治理体系和治理能力的现代化是中国特色社会主义国家制度建设和国家治理现代化新思想新战略的首要命题。国家治理体系和治理能力是相辅相成的有机整体，科学的国家治理体系才能孕育高效的治理能力，国家治理能力的不断提升才能实现国家治理体系效能的充分发挥[5]，推动国家治理现代化就要实现国家治理体系与能力的现代化统一。检察机关法律监督优化是检察机关法律监督体系与能力不断统一的动态过程。体系和能力是检察机关法律监督优化过程的两个重要维度，是检察机关法律监督优化含义必不可少的内容。检察机关法律监督体系明确了法律监督职能发挥的基本范围，是支撑法律监督机体质效实现的骨骼脉络，而检察机关法律监督能力提供了法律监督职能发挥的内在动力，是推动法律监督机体有效运转的肌肉组织。检察机关法律监督体系与监督能力是相互作用、相互推动的有机整体，是检察机关法律监督优化含义的必要内容。

1.2 检察机关法律监督优化的时代需求

法治是国家各项事业治理制度体系的运行方式，依托制定的法律规则确保制度体系运行的规范化、程序化[6]。法治化是治理和善治的核心要素。法治化治理活动本质上要求依托既定的法律规则所确立的公共权威，摆脱少数人或个人的意志、好恶，克服人治的主观随意性[7]，是中国特色社会主义制度发展的重要成果。法治化指明了国家各项事业迈向现代化的方向，成为国家各项制度体系优化的基本范式。检察机关法律监督体系是国家治理制度体系的重要组成部分，其优化路径必然涵盖于法治化这一国家治理的基本范式之下。检察机关法律监督的优化内涵于法治化需求，应当服务于国家治理法治化的目标[8]。依法治国就是要确保国家的宪法法律得到有效的实施，对违反宪法法律的行为予以依法治理。国家治理现代化要求国家各项事业发展实现法治化、确保依法治国目标的实现，因此，法治化决定了检察机关法律监督优化的目标要求，即通过不断推动检察机关法律监督体系建设和监督能力提升，回应人民群众的现实需求，实现国家各项事务治理的法治化。

1.3 检察机关优化法律监督的基本逻辑

国家治理现代化决定了国家各项事业治理制度体系的未来前进方向，治理国家的法治化确定了国家各项事业治理优化的基本范式，而治理体系与治理能力的两个基本元素确定了国家各项事业治理优化必不可少的内容[9]。因此，在国家治理视野下，检察机关法律监督优化是指作为法律监督实施主体的检察机构及其人员依据宪法、法律对国家、社会主体执行或适用法律的行为履行监督和纠正等职责的能力，不断与制度化、规范化、程序化的检察法律监督体系实现有机统一，推动国家治理法治化的过程。检察机关法律监督的优化是能力与体系的相互推动，即检察机关要在完善的法律监督体系下通过对人财物等保障机制的充分运用，确保其有能力运行好法律监督职权，确保宪法法律的实施。

厘清检察机关法律监督优化的内涵是实现提升检察机关法律监督质效的前提，而明晰检察机关法律监督优化研究的重点是保证检察机关法律监督优化研究方向准确的基础。检察机关法律监督优化遵循着法学问题研究的“理论到实践”逻辑，即“理论基础——制度体系——运行操作”的研究逻辑[10]，据此应当将法律监督的理论基础、制度体系和运行操作等内容作为其研究的重点内容。具体来讲，作为检察机关法律监督优化研究的第一个重点是法律监督的相关法律概念、原则、理念等法理问题，并推动相关法理问题在学术界和理论界形成共识。这是优化问题研究的前提和基础。因为法律监督作为一项宪法权力，明确其含义、属性、主体归属、行使方式与范围等基本法理问题，可以为检察机关对其优化提供正当性支撑。检察机关法律监督优化研究的第二个重点是实现法律监督实施的制度体系的构建与完善。完善的制度体系是权力规范运行和实现施法效果的重要保证，是推动法律监督的法学理论问题付诸实践的重要桥梁，奠定了检察机关法律监督运行操作的基础，保证了法律监督的有效实践。第三个研究重点是检察机关法律监督的运行操作问题。检察机关法律监督运行操作问题的研究是实现法律价值和法律目标的最终方式。一切法律问题的研究最终都是为了更好地付诸实践，实现其背后的法律价值与目标。如果无法付诸实践，无论多么科学的法学理论、多么完善的制度体系，都无法实现其意义。

总之，法律监督的法理基础、制度体系和运行操作等内容共同构成了检察机关法律监督优化的有机整体，优化需要从这三个方面推动。法律监督的法理基础、制度体系和运行操作三者之间具有前后的逻辑层次，即法律监督制度体系是在法律监督理论问题研究的基础上才能实现优化，而检察机关法律监督运行操作的优化则是在理论基础和制度体系完善的基础上才能实现。因此，检察机关法律监督优化问题的研究要按照由法理基础的优化向制度体系的优化再向运行操作优化的逻辑进行。

2 检察机关法律监督优化问题的传统研究路径及其局限性

问题研究的哲学逻辑就是帮助认识某个问题背后的理论与实践边界。明确这个边界、找准研究方向，剩下的便是方法论的问题[11]。检察机关法律监督优化问题一直是理论界与实务界研究的重要问题。不同的研究者从不同的角度去研究，梳理清楚对该问题的研究方法和路径，有助于在总结前人成果的基础上，探寻出更好的研究方法。

2.1 检察机关法律监督优化的两种传统研究路径

清晰梳理检察机关法律监督优化问题的研究路径及其优缺点具有重要意义。当前，检察机关法律监督优化问题的研究传统路径大致分为两种。

2.1.1 法律词语原意解构型路径

法律词语原意解构型路径是指通过对法律监督词语本身的研究分析提出对法律监督体系、制度实施的方式方法，即通过对法律监督本身的含义、理念和原则等法理基础问题的研究分析，阐述法律监督的内涵，进而以提出转变检察法律监督的理念、确立新的原则等方式来实现提升检察法律监督能力。具有代表性的路径有三种。一是通过对法律监督本身的概念、特征等原意的解构分析来探寻。如张智辉通过对法律监督含义、特征等问题的分析论证，建议检察机关要适应新时代的要求，进一步更新法律监督内涵，明确法律监督的价值追求和实现方式，更好地发挥检察机关在全面推进依法治国中的职能作用[12]。二是通过对法律监督内涵的理念、原则解读来探寻。如孙谦提出，中国特色社会主义进入新时代，人民检察事业也进入新的历史时期，检察机关的法律监督工作面临着新的形势和新的任务，要实现新时代检察工作创新发展，就必须把检察机关法律监督工作做实做好做强，实现法律监督工作的双赢多赢共赢，树立和坚持正确的法律监督理念[13]。三是通过对法律文本中法律监督含义的研究来探寻。如张晋邦从对检察机关法律监督规范内涵的分析入手，提出通过修订检察院组织法的职权列举条款、实现检察监督职权的体系化重构、根据宪法原理配置法律监督权等方式促进检察监督职能优化[14]。总之，法律词语原意解构型研究路径遵循的是法律文义主义分析研究的逻辑，研究者期冀通过对法律词语本身的内涵、原则、理念及其追求的相关价值的分析来探寻对法律监督实用的方式方法，进而为检察机关提升法律监督能力、优化法律监督质效提供指导。

2.1.2 主体权力属性辨析型路径

主体权力属性辨析型研究路径是指通过对检察机关的法律性质、法律定位等主体属性、检察职权的法律属性或检察制度体系的构建完善等问题的分析研究，明确检察机关法律主体定位、职责定位，并在此基础上论证检察机关法律监督职权属性，进而在构建出确保有效履行法律监督职权的相关检察制度体系的基础上，探寻出如何优化法律监督的研究路径。如魏晓娜在分析新时代依法治国要求的基础上，提出检察机关是法律监督机关的宪法主体，但为克服司法体制改革带来的冲击，检察机关必须将自身职责定位为公民基本权利的守护者、宪法法律的守护者，以此提升履行法律监督的能力，实现法律监督的优化[15]。又如朱孝清提出在国家监察体制改革后，检察机关的法律监督失去了职务犯罪侦查权的支撑，导致监督的软化和弱化，为此，检察机关必须坚持检察机关的宪法定位，通过给检察机关保留部分职务犯罪侦查权以增强监督刚性的方式提升法律监督能力[16]。总之，主体权力属性辨析型的研究路径是在法律词语原意解构型路径研究的基础上进一步研究了作为法律监督实施主体的检察机关属性及其配套职权应当如何行使的相关问题，更多是从检察机关有效履行法律监督职权的制度体系的构建和完善去探寻优化检察机关法律监督的研究方法。

2.2 检察机关法律监督优化传统研究路径的局限性

法律词语原意解构型研究路径的优点在于形成理论共识，即通过对法律监督、监察监督等不同法律词语之间的概念、特征、原则及法律价值的分析来明晰不同法律词语之间的界限，促进理论界对法律监督本身在认识上形成共识，推进法律监督理论体系的完善。法律词语原意解构型研究路径虽然在一定程度上为检察机关提升法律监督能力奠定了坚实的理论基础，但其仍具有局限性，不足之处主要在于受到法律文义研究方法的限制。换言之，法律词语原意解构型研究路径对检察机关法律监督优化问题的研究更多是关注抽象的法学理论问题，而缺少对实务问题的考察和研究，容易与法律监督实际脱轨，导致其理论指导意义伴随着理论基础的完善而渐入瓶颈。

主体权力属性辨析型研究路径的优点在于打破了法律词语原意解构型路径研究的束缚，开始关注法律监督的运行、实施等实务问题，注意从法律实施层面来思考如何有效优化检察机关法律监督问题，即关注的是通过构建和完善法律监督制度体系来优化检察机关法律监督。总的来说，主体权力属性辨析型研究路径是对以往法律词语原意解构型路径研究的突破，契合了法律实务，更加具有现实的指导意义。但是，此种研究路径更多关注的是检察制度体系的构建与完善等较为抽象、宏观的问题，容易忽视确保检察机关的组织机构、队伍建设以及财物供给等保障法律监督有效实施的具体、微观层面的问题。良好制度体系效能的发挥需要有与之匹配的执行能力。然而，随着检察制度体系的改革，检察机关通过《人民检察院组织法》的修订已经构建起相对完善的法律监督体系，基本上将主体权力属性辨析型研究路径所取得的成果付诸实践，但却忽视了对如何有效运行好法律监督制度体系的具体问题的研究，如缺乏对检察机关的组织机构、队伍建设以及财物供给等法律监督运行保障问题研究，最终仍难以有效摆脱检察机关法律监督优化面临的困境。

3 检察机关法律监督运行保障机制的现状

在推进国家治理体系与治理能力现代化的新形势下，优化检察机关法律监督需要检察组织机构、检察队伍建设以及检察财物供给等方面的保障。然而，当前我国检察机关法律监督的运行保障机制仍存在诸多不足，与法律监督体系的运行不匹配，具有局限性。

3.1 组织机构行政化设置限制了法律监督职能提升

组织保障是否健全和完善，是一个组织的职责能否有效履行的重要基础和前提。检察院的设置、内设机构的配置等对检察机关职能的发挥具有重要影响。然而，当前依据地域行政区划、省市（区）县等设置检察机构和依据“四大检察”职能配置内设机构的格局，具有较强的行政化、部门化色彩[17]，使法律监督职能的发挥受到地域限制和部门本位主义束缚。

3.1.1 依行政辖区设置检察院难以适应跨区域性的法律监督

根据《人民检察院组织法》的规定，我国检察机构是依据行政地域划分来设置的。从行政管理学的角度，依据地域设置检察院可以实现行政机构管理的便利性和有效性，但同时也会带来检察机关法律监督受地域限制的地方化弊端，与检察机关法律监督权的行使产生结构性不适应。检察机关行使法律监督权具有宪法监督的功能，也就是说，宪法监督的普遍性决定了检察机关法律监督的普遍性。检察机关的法律监督权的行使具有跨区域性特征，如检察机关公益诉讼保护对象具有不特定性，往往分布于多个区域，具有跨域性，同时其危害后果的不特定性也具有跨区域特性。随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众对法治、公平的追求越来越高，检察机关急需通过深化检察体制改革，向社会提供符合人民期待的检察产品、检察服务。公益诉讼作为检察机关发挥法律监督职能的突破点，跨地域性是其突出的特性。尤其是生态环境、食品药品等公益诉讼领域，跨区域的案件普遍而突出，往往涉及不特定的对象，其在空间上必然会出现不特定对象的多区域分布，如跨地域河流水资源的公益诉讼案件就是典型。然而，检察机关机构设置的地方化与法律监督跨区域性形成张力，限制了其法律监督职能的发挥。因此，依行政辖区设置检察机构，难以适应检察机关跨区域法律监督案件的办理，限制了法律监督职能发挥。

3.1.2 以不同职能配置内设机构难以打破法律监督的封闭格局

我国长期采用“宪法定位＋组织法统领＋部门法拓展”的方式规定检察机关的法律职权，根据刑事检察、民事检察、行政检察与公益诉讼检察“四大检察”职能发挥的需要设置了相应的内设机构。这种模式虽然在一定程度上符合新形势对检察工作专业化的时代需求，有利于明晰检察机关履行职权的范围和界限，为检察机关内设机构改革提供了逻辑路线，但是也存在着检察机关法律监督职能的发挥不协调的问题，即“四大检察”的机构布局在检察机关内部进行权力分工，在一定程度上会形成“部门本位主义”。已有学者指出，旧有的内设机构设置方式已不适应新时代履行法律监督职能的需要，使得检察机关法律监督长期处于封闭、孤立的状况[18]。“部门本位主义”带来的突出问题，就是检察监督的“封闭性与孤立性”，加之长期以来检察机关法律监督实践运行一直处于“重刑事轻民行”“重打击犯罪轻保护公益”的结构性失衡状态，严重制约了当前检察机关法律监督职能的发挥。如果不能很好地打破部门壁垒，则检察机关法律监督的整体效能难以实现现代化的提升。检察机关对法律监督权的行使属于法律实施的范畴，这就决定了其监督范围的广泛性与权力行使的关联性。根据“四大检察”划分配置内设机构所带来的是不同内设机构职权行使的“泾渭之分”，使得检察机关法律监督呈现出“各自为战”的印象。当前，公益诉讼检察部门面临的公益诉讼线索来源少、取证难的问题，部分原因就在于权力行使的“各自为战”。检察机关本身的司法性决定了其缺乏主动侦查能动性，其职能与职权的发挥需要外力的支撑，而公益诉讼线索的发掘需要外界向公益诉讼部门提供，仅仅依靠公益诉讼部门内的检察干警难以查获可以成案的高价值线索①2017 年7 月至2019 年9 月，全国检察机关共立案214740 件，其中提起诉讼6353 件，提起诉讼案件约占3%不到，足以证明笔者提出的公益诉讼成案少的论断。参见：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml。。同时，成案后的证据调查取证等属于侦查范畴的内容就更是检察机关掣肘。因此，依据不同职能发挥设置内设机构、配属法律监督权，依然无法打破“部门本位主义”，仍会带来法律监督“封闭性与孤立性”的结果，制约检察机关法律监督职能的发挥。

3.2 检察人才队伍建设与法律监督职能提升的协调性欠缺

新时代人民群众对美好生活的向往对检察机关提供法治产品、检察产品的质量和水准要求更高[19]。检察机关法律监督能力建设是检察队伍建设的主责主业[20]。检察人才队伍建设是检察机关发挥法律监督职能的重要保障之一，其法律监督职能的发挥，需要政治与专业能力“双达标”的检察队伍来实现，因此，必须把检察队伍的政治建设与专业建设摆到重要位置[21]。然而，当前我国检察机关的人才队伍建设滞后于法律监督职能提升的需要，与新形势下法律监督职能的提升不协调，主要表现在以下两个方面。一方面，检察人才的政治素养有待提升。“检察机关在国家治理体系和治理能力现代化进程中的担当作为，主要体现在不断推进检察监督能力现代化，根本在于增强检察人员的政治素质”[22]。检察工作是业务性极强的政治工作，也是政治性极强的业务工作，其对检察人员的政治素质、业务素质、职业道德素质提出了更高的标准。当前，检察教育培训工作仍然存在“统筹性、针对性、实效性”不够的问题，仍然停留在注重培养检察人员法律业务专业化的目标上，缺乏对检察人才政治素养的培养，使得教育培训出来的检察人员业务能力与政治素养失衡，导致检察人员履行法律监督职责时，只注重追求法律效果，而忽略实现法律效果与政治效果、社会效果的统一。另一方面，检察人员专业化提升与发挥法律监督职能的更高要求存在差距。检察队伍建设滞后导致专业体系发展不均衡，使得检察人才队伍的整体专业能力存在短板，降低了检察法律监督工作质效[23]。监察改革、职侦转隶降低了检察机关原有法律监督的刚性，急需通过提升公益诉讼检察作为突破口来强化检察机关法律监督的刚性。然而，公益诉讼监督涉及的领域广、法律问题错综复杂且专业强，给教育背景相对单一的检察队伍带来了极大挑战。同时，基层干警参训机会少、提升素质能力渠道窄的问题多年来又一直没有得到有效的解决[24]。在强大的工作压力下，检察人员往往将教育培训作为一项工作负担来对待，接受教育培训时“人在曹营心在汉”，难以集中精力投入到提升个人专业素养上，影响检察机关法律监督职能的发挥。

3.3 检察财物保障工作滞后制约法律监督质效的提升

任何权力的运行都需要以一定的物质条件为基础，没有充足的物质保障，权力就可能异化，给国家和人民造成危害[25]。检察机关法律监督职能的有效发挥，除了专业化的队伍建设、科学化机构设置等保障外，更需要经费、财物的保障。检察机关法律监督职能的发挥依托于物质条件的保障，然而，当前我国检察机关财物保障管理粗放化、政策化等问题不利于检察机关法律监督职能的发挥。一方面，检察财物保障管理的粗放化降低了保障的质效性。检务保障更多的是财务性工作，涉及对检察经费的分配与管理，专业性和科学性比较强，需要精细化的规划和支出。简言之，检察机关的“钱袋子”需要精打细算。检察机关需要支出经费购买装备和服务，为检察职能的发挥提供保障。精细化、科学化的财物支出预算，能够提升办案监督、公益诉讼监督等法律监督职能。目前，我国检察机关的检务保障管理存在着粗放管理的问题，装备与服务建设缺乏整体性规划。如有些检察机关为建设智慧检务提升法律监督的效果，未经科学论证就花费大量经费研发相关配套软件，却因与办案实际不相适应而未被一线检察人员使用，不仅浪费了经费，也并未发挥“检察智慧+”效用。又如在办理生态环资和食药品等公益诉讼案件时，由于检察财物购置缺乏科学的规划，能够有效监测、收集固定证据的相关侦查装备跟不上，难以及时发现违法线索并准确深入调查，严重影响了检察机关法律监督运行的质效。另一方面，检察财物保障体制政策化降低了保障的稳定性。管理内容、工作标准不统一问题，在机关运行保障领域普遍存在[26]，原因在于缺乏法治化保障。一是检务保障缺乏法律依据。《预算法》《人民检察院组织法》既未单列财政预算来保障检察权的实施，也未对检察机关财政来源作出明确规定，使得检察机关检务保障的经费来源缺乏法律层面的有效保障，更多的是依靠地方政策性文件的支撑，具有极大的不稳定。二是检务保障地域差异明显。由于我国不同地区的经济发展水平不同，检察经费地方化且缺乏统一的检务保障法律、政策依据，使得不同地域检察机关的检务保障差异性较大。不同水平的检务保障导致不同区域检察机关法律监督职能的发挥参差不齐，降低了法律监督运行保障的稳定性，不利于检察法律监督职能的有效发挥。

4 国家治理现代化背景下检察机关法律监督优化的路径

检察机关法律监督优化的实质就是将宪法、法律赋予检察机关的法律监督职能运用好，推动国家治理现代化。然而，当前检察机关在组织机构、检察队伍建设以及检察财物供给等方面存在的不足，成为制约检察机关法律监督优化的短板。因此，在国家治理现代化的研究范式下，从权力运行保障机制完善的路径去发现问题、解决问题，有利于实现检察机关法律监督的优化。

4.1 国家治理现代化背景下检察机关法律监督优化研究路径的选择

进入新时代，国内社会主要矛盾已经发生变化，人民群众开始更加关注公平、正义，要求更高质量的司法服务。为满足人民群众的司法需求，急需将以往通过法律词语原意解构型和主体权力属性辨析型的传统研究路径取得的研究成果“变现”，尽快将已经取得理论共识、构建的制度体系有效运行实施起来。检察机关要从组织机构、队伍建设以及财物供给等法律监督微观操作层面去落实检察机关法律监督优化的工作，即通过权力运行保障机制完善型研究路径来优化检察机关法律监督。

4.1.1 权力运行保障机制完善型研究路径的先进性

权力运行保障机制完善型研究路径是指以有效推动检察机关履行法律监督职权为出发点，通过推进检察机关人财物等法律监督权力运行保障相关机制的制度化、法治化、程序化来实现法律监督质效优化的研究方法。权力运行保障机制完善型研究路径更多研究的是微观具体层面的问题，着眼于如何将法律监督落实到实际。法律词语原意解构型和主体权力属性辨析型的传统研究路径是我国检察机关法律监督优化问题研究在特定历史发展阶段的产物，有其历史局限性。检察机关法律监督的优化需要结合法律监督的新时代特征探寻切合时代需求的研究路径，而权力运行保障机制完善型研究路径是在法律词语原意解构型和主体权力属性辨析型两大传统研究路径的基础上，从法律监督如何具体操作层面探讨如何实现检察机关法律监督优化的问题，更加切合法律监督的运行实际，有利于推进检察机关法律监督制度体系与治理能力现代化的时代需求，具有现实意义。

4.1.2 选择权力运行保障机制完善型研究路径的必要性

优化检察机关履行法律监督职是推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求。当前，政治服务性、司法能动性以及公益保护性的时代变化对法律监督提出了更高的要求，同时，检察机关在履行法律监督职能时也暴露出其组织机构、队伍建设以及财物供给等保障运行保障机制的局限性。因此，在国家治理现代化背景下，通过权力运行保障机制完善型路径研究检察机关法律监督优化问题有其必要性。

一是检察机关法律监督更具有政治服务性的必然要求。检察机关是国家治理的重要主体，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，除了具有法律属性外，更具有政治属性。凸显政治属性是新时代对检察机关的要求，检察机关应把党的领导落实到国家治理的各环节各领域各方面，构建一定的权力控制机制，规范国家权力，防止国家权力被滥用。法律监督的本质就是以权力来制约权力，保证国家权力结构的平衡。检察机关是规范政府权力、防止权力滥用的重要主体，法律监督应当从整个国家权力运行及其监督体系中去实施，保证国家权力在法律体系和框架内运行，而这需要检察机关拥有一支政治素养过硬、知识储备更专业的队伍来行使法律监督权。

二是检察机关法律监督更具有司法能动性的必然要求。职侦转隶后，检察机关的公诉职能成为重要职权，其自身的司法性更加凸显。当前，我国约80%的法律、行政法规和90%的地方性法规是由行政机关来执行，使得行政权具有行使对象广、自由裁量度大、国家强制力保证行使等特点[27]。现实生活中，因一些行政机关的不作为或违法行使职权导致国家和社会公共利益受到侵害，同时，由于公众参与的广度和实效性均存在一些不足，导致监察执法的效果不够理想[28]，如跨流域的水资源污染治理不力、食品药品安全监管不到位等。为顺应时代需求，国家赋予检察机关提起公益诉讼权力来强化对行政权的监督。然而，部分检察机关并未摆脱原有的刑事办案习惯，过分地依赖有关部门移送线索或当事人申请发现线索，导致法律监督无案件线索。因此，检察机关应主动地建立“主动查办”模式，以实现对执法工作中存在的问题进行监督。

三是检察机关法律监督更具有公益保护性的必然要求。国家治理现代化要求坚持以人民为中心的发展思想，即不断促进人的全面发展、增进人民群众的福祉[29]。检察机关应超越任何群体与组织的局部利益，树立保护全体人民和中华民族整体利益的时代意识。新时代的社会利益格局呈现出利益主体多元化、利益关系复杂化等特点，而人民群众也开始关注环境资源保护、食品药品安全等公共利益[30]。检察机关作为公共利益的代表，需要通过履行职责维护群众关注的公共利益，其法律监督就更凸显了保护公益性。因此，国家为响应群众的期待、弥补缺失行政违法侵害公共利益的司法监管的治理漏洞，通过修改相关法律，赋予了检察机关提起公益诉讼的权力，可以使司法监督行政、维护公益等治理效能得到有效的发挥，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

4.2 国家治理现代化背景下检察机关法律监督优化的具体路径

在新时代背景下，推进检察机关法律监督运行保障事务的改革与发展，最大限度地实现法律监督职能的高效有序发挥，是推进国家治理水平和治理能力现代化目标的应有之义。在法律监督职能顺应时代变化的背景下，检察机关应当重视队伍建设、机构配置与检察财物供给等运行保障事务的完善，构建起与其履行法律监督职责相匹配的治理机制。

4.2.1 深化检察法律监督一体化

治理体系与治理能力是相互支撑的，通过合力来提升国家治理效能[31]。国家治理现代化本质上是实现治理体系机制与运用治理体系机制能力的有机结合，形成治理体系机制与运用治理体系机制能力的双向互动。对于检察机关而言，检察机关法律监督“瓷器活”的有效发挥，离不开符合时代需求的检察机构“金刚钻”的支撑。检察机关法律监督一体化的深化是实现“金刚钻”与“瓷器活”双向互动，克服公共利益保护的跨地域性给原有依据行政辖区划分检察院和依据检察职能划分内设机构的体制带来挑战的重要方法。为应对这些挑战，检察机关需要进一步深化其法律监督的一体化。一方面，构建跨区域性的检察监督机制。尽快修改《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等相关法律，从而为跨地域性检察院的设置提供法律保障，为检察机关跨地域法律监督提供有力的组织机构支撑。另一方面，构建跨部门性的检察专业团队。检察机关法律监督往往涉及多个检察领域，既有的案件存在民刑交叉或刑行交叉等问题。为避免检察机关内部法律监督的各自为战，在不改变目前“四大检察”内设机构格局的前提下，可以整合“四大检察”各部门的内部力量，实现检察一体化，发挥法律监督的最大效能，构建跨部门性检察专业团队。通过构建跨部门专业团队，可以给各部门专业化的检察人才赋予两重职责，在涉及跨职能办案时可以提供力量。检察机关还应尽快制定跨部门性检察专业团队建设方案，确保跨部门性专业化团队建设形成长效机制。

4.2.2 提升检察队伍建设专业化

现代化的检察机关法律监督提升需要专业化的人才保障。为适应新形势下法律监督职能发挥的需要，提供与职能发挥相匹配的专业化人才，检察机关有必要结合检察人员的工作实际深化检察教育培训制度改革，提升检察队伍建设专业化。一方面，重视检察队伍政治素养的教育培训。政治建设是新时代检察思想政治工作的重点，也是检察人才队伍建设的重心。检察教育培训是集中提升检察队伍政治智慧、政治能力与政治觉悟的重要途径。要“坚持把政治建设摆在首位，全面加强新时代检察思想政治工作”[32]。在教育培训的科目中应增加政治专业化训练，同时将政治科目有机融合到检察业务培训中，实现“政治与业务双结合”的培训新模式，以多种形式促进政治培训与业务培训深度融合。另一方面，运用“智慧+”进行检察教育培训。坚持检察队伍专业化发展，提升检察职能的高效发挥，就要运用互联网、大数据等科技，提升专业素养和专业精神，进而提升其法律监督能力和水平[33]。如可以推动网络化学习这一开放教育培训模式，利用新时代互联网科技，运用互联网授课、远程教学等新模式，培养出一支政治性强的检察队伍和业务性强的政治队伍，从而为检察机关发挥检察机关法律监督职能提供专业化人才队伍保障。

4.2.3 推进检察财物保障法治化

“国家治理现代化的核心和关键是法治化”[34]。当前，检察财物保障管理的最大问题就是缺少法律规范保障，即尚未实现法治化。机关运行保障各项工作的有效实现，是党政机关依法有效行使职权、全面履行职责的重要保障方式[35]。当前，应当运用法治思维和法治方式，探索检察机关财物保障管理法治化的实现路径。首先，建立检察财物保障计划机制。具有法律效力的购置检察财物计划行为可以避免管理的无序性，确保规范性。因此，应当要求全国检察机关财物保障部门建立检察财物保障计划机制。该机制包括但不限于以下核心要素：检察财物保障计划的内容、检察财物保障的要求、检察财物保障计划的制定和变更的程序等。其次，明确检察财物保障工作的责任主体。目前检察机关对于检察财物保障工作的部门设置尚未统一，有的单位由办公室负责，有的单位由政治部负责，还有的单位单独设立检察财物保障部门。检务保障工作主体设置的不统一、不规范，导致检务保障工作内容和职责分工不明，因此，应当建立一个统一的财物保障主体并对其有序规范。最后，对检察财物保障进行法治化。法治化是国家治理现代化的重要标志，各项有效的制度需要通过立法予以制度化、规范化。因此，推进检察机关法律监督运行保障的法治化，要将检察财物保障计划纳入《人民检察院组织法》，通过制定检察财物保障的主体、保障计划的内容和要求以及相关程序等相关条款，实现检察财物保障工作的法律化、制度化、规范化。

5 结语

当前，推进国家治理体系和治理能力现代化是最大的时代背景，任何与国家治理有关的主题终归要服务于这一时代任务。检察机关是推进国家治理现代化的重要主体，其法律监督职能及其运行保障的相关机制，也要按照这一时代主题的要求而不断优化[36]，因此，研究新形势下检察机关构建既符合司法规律又符合权力分权制衡原理[37]。人民检察院为国家司法机关和法律监督机关[38]，检察机关法律监督是保障国家权力法治化运行的重要保障之一。尤其是目前公益诉讼检察出现、行政检察需要进一步提升，使检察机关法律监督更具有政治服务性、司法能动性以及公益保护性。这种时代变化对优化检察机关原有的法律监督运行保障体制机制带来了新的要求，即检察队伍建设应更加重视政治素养、专业技能的培养，检察机关也应进一步深化改革，构建与时代变化相适应的机构配置体系，同时进一步推动检察财物供给的法治化。通过提升检察队伍建设专业化、深化检察法律监督一体化与推进检察财物保障法治化等路径优化检察机关法律监督质效，可以有效克服原有的法律监督运行保障机制的局限性，推进检察机关法律监督体系和治理能力现代化的统一。