实现碳中和目标的法治化路径研究

2022-11-21黄素瑶

法制博览 2022年25期

黄素瑶

陕西理工大学，陕西汉中 723000

2020年9月22日，在第七十五届联合国大会一般性辩论上，中国向全世界宣布将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到巅峰，努力争取2060年前实现碳中和［1］。这主要是人类对全球变暖的现实进行反思后而作出的改变，更是我国对世界作出的重大承诺，彰显大国担当。与其他国家相比而言，我国实现碳中和的减排幅度较大，时间较短，相关制约因素较多，需要付出极其艰巨的努力。实现碳中和目标成为当前我国一大目标，国外一些国家碳中和治理的经验表明，实现碳中和目标，不仅需要技术改革，更需要通过构建法治体系为其提供充分的保障。

一、实现碳中和目标的理论基础

（一）可持续发展理论

可持续发展理论是人类社会发展理念的重大变革，也是我国环境治理的重要指导理论。可持续发展理论是指我们在发展过程中既要满足当代人需求，又不能对后代人的生存和发展构成危害。其基本原则为公平性、持续性和共同性，其中，公平性是指在发展过程中要坚持代际公平和代内公平。可持续性是指我们的发展要受到资源、环境等因素的限制。共同性是指可持续发展不是某个地区或者国家的任务，而是世界各国乃至全人类的共同任务，需要各国的共同努力。可持续发展理论要求我们在发展经济的同时，不仅要兼顾社会公平，还要重视生态环境的保护。可持续发展理论是我国实现碳中和法治化的出发点和落脚点，我们在制定相关法律时要以其为指导思想和原则。

（二）环境正义理论

环境正义理论是指环境利益和负担在人与人之间、人与自然之间的公正分配，主要包括人类代内间和代际间的环境利益的公平与正义［2］。代内公平与正义分两方面：一方面从国际层面讲，全球气候变化问题的解决与每个国家息息相关，我们要平等地对待每个国际主体，根据各国的经济发展情况、科学技术水平、地理位置差异等主客观因素，合理分配各国在碳中和目标中享有的权利和所应承担的义务，确保各国家享有碳中和的参与权和决策权，加强碳减排国际合作；另一方面从国内层面讲，控制碳减排是每个人的责任，我们可以通过细化指标，具体到各个地区和各个行业，并重点监督高碳领域的减排情况。代际环境公平与正义是指当代人在对环境的开发和利用过程中，不能只看当前利益，要合理利用和开发，保持资源和环境的可持续发展，以保证后代人也同样享有平等利用环境和发展的权利。

（三）公共信托理论

公共信托理论认为，国家作为公共财产的受托人，具有管理和保护公共信托财产的义务，以保障人们对公共财产最大限度的使用。碳中和目标的提出主要是为了应对和缓解全球变暖的气候变化，为人类提供一个气候适宜且舒适的生存环境。首先，大气作为公共信托财产，具有公共性和非排他性，公共性是指共同所有和使用，对每个个体都尤为重要。非排他性是指人们可以同时主张对大气的权利。其次，国家或者政府作为管理人，需要进行严格管理，使大气不受非必要损害。当某些行为对大气环境造成危害时，国家可以通过强制力予以制止和惩戒，避免造成公地悲剧。最后，每个个体对大气均享有使用权，为了我们的权益能够发挥最大效用，我们每个人都有责任和义务减少碳排放。对于违法排放温室气体行为，我们每个公民都有权利进行监督和举报，同时环境公益组织也享有提起公益诉讼的权利。

二、实现碳中和目标法治化的困境

近年来，我国碳排放量较高，面对国际舆论和国内生态环境的双重压力，我国承诺于2060年前实现碳中和，面对时间短、任务重的困难，此外还有经济、技术等因素制约，我国迫切需要通过法治保障来实现碳中和目标，但在实现碳中和法治化道路上还存在一些问题。

（一）缺乏实现碳中和的专门性立法

我国针对“碳中和、碳减排、二氧化碳”等并没有专门的立法，只是在一些个别的法律中略有涉及，例如，《环境保护法》中对环境的解释包含了大气，内容中也涵盖了对大气的管制。《大气污染防治法》指出大气污染和温室气体需要协同治理，同时规定了公民、企业等主体对大气环境保护的责任及义务。《环境影响评价法》规定了影响环境评价相关的法律责任。此外，在《清洁生产促进法》《节约能源法》等能源法体系中也间接对此有所规制［3］。但是这些法律都有着各自特有的立法目的，而且相关内容也比较碎片化，缺乏综合性的管制，不能更好地应对碳中和目标的实现。这些问题无一不体现着我国应对气候变化的专门立法的强大需求。

（二）现有政策不能满足碳中和的需要

我国也在一直积极参与全球气候的治理，碳中和目标提出后，我国制定并出台了一些政策，对碳中和工作提出意见，如《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。此外，各地方、各行业也颁布了一系列的相关政策文件，对实现碳中和法治化和碳中和行动起到一定的指引和规范作用，但是政策性文件规定大都是宣示性、鼓励性的，缺乏刚性，缺乏法律支撑和约束力，不能作为执法的依据［4］。因此，实现碳中和目标，仅靠政策性文件是远远不够的，需要政策和法律的双重保障。

（三）碳中和行政执法制度不完善

在执法方面，首先，执法主体不明确、其法律地位不清晰、缺乏统一的管理、执法主体间权利和义务划分不明等情况，导致各执法主体在执法过程中容易出现相互推诿的现象或者职能出现重复、交叉的情况；其次，执法方式不规范，尚未有明确法律对过量碳排放行为或其他违法行为进行规制，何种行为应该受到处罚，该行为如何界定均不明确；最后，法律责任不具体，打击力度不足，导致实现碳中和过程中执法能力薄弱。

（四）碳中和争议解决途径不畅通

在司法方面，碳中和目标实现过程中出现纠纷如何解决，诉讼主体、管辖法院的确定，诉讼的定性、权利的保障方式等问题，没有相应的解决机制和法律依据，无法追究侵害行为人的法律责任，受害人的权利得不到保护，从而影响碳中和目标的实现。此外，我国尚未出现碳中和相关的司法案例，仅有些废气、污染物超标排放形成的行政公益诉讼案，废弃、污染物与二氧化碳的差异导致案件的处理不同，所以需要制定碳中和的司法诉讼制度。

（五）各方参与者碳中和意识不强

在守法方面，就个人而言，我国并没有法律和政策规定个人在实现碳中和过程的权利和义务，普通公众仍不了解碳中和，不清楚实现碳中和的重要性，没有形成低碳环保的意识，甚至认为碳中和仅是环保议题，国家出手治理即可，个人作用甚微。就企业而言，由于我国相关技术不成熟，相关企业碳减排成本过高，限制其为实现碳中和做贡献的步伐。此外，监管不严、打击力度不够等原因造成一些企业能轻易地规避责任，从而毫无顾忌地排放大量二氧化碳，阻碍碳中和目标的实现。

三、实现碳中和法治化的建议

法治是实现碳中和目标的有效方式和必要手段，同时也是国际各国的普遍做法，面对我国实现碳中和专门立法的缺失、政策性文件不能满足实现碳中和的需要和配套机制不健全的困境，本文提出以下几点建议为实现碳中和目标提供法治保障。

（一）构建碳中和的法律规范体系

面对我国在碳中和方面“政策先行、立法滞后”的问题，我们需要建立一套适合碳中和的法律规范体系。首先，要明确立法目的，即力争2030年前达到碳巅峰，2060年前实现碳中和，促进低碳环保发展；其次，制定阶段性目标和实施标准，明确各主体、各领域的权利义务，并建立监管机制、激励机制及法律责任等。此外，新的法律公布之前有一段空白期，我国可以通过对相关法律的修改，应对空档期的碳中和治理，使各部相关法之间相互配合，协同发力。在地方层面，到目前为止，我国仅有天津市颁布的《天津市碳达峰碳中和条例》和江西省出台的《江西省人民代表大会常务委员会关于支持和保障碳达峰碳中和工作促进江西绿色转型发展的决定》两部地方性法规。构建碳中和的法律规范体系，需要各个地方在国家专门立法的指导下，结合本地的碳排放情况和指标要求制定符合本地特色的地方性法规，强化国家立法和地方立法的有机结合和协同发展。此外，各个行业也要根据本行业的特征和本地区的相关规定，制定相应的规章制度。

（二）完善碳中和的严格执法机制

立法是为了给碳中和目标提供依据和保障，而执法则是为碳中和目标的实现建立了长效机制。首先，要求有法可依，我们在应对气候变化的法律中要明确执法主体、执法对象、执法方式、执法标准及相关处罚措施等，这样才可以做到依法行政，避免出现多个管理部门责任不明，相互推诿的现象；其次，面对碳减排的艰巨任务，我们应该通过定期培训和自我考核等方式提高相关工作人员的专业水平，通过更新各种监测碳排放的设施设备、各部门相互协作等手段提高执法效率；最后，可以通过发碳中和宣传单、到各地进行宣讲、普法活动等形式，让更多的人了解碳中和，认识碳减排的重要性，从根源上减少碳中和的执法工作量。此外，还要做到执法信息公开，对一些违法碳排放的企业和个人的处罚做到全程记录并公示公告，一方面能对公民起到一定的教育作用，另一方面也能对执法机关起到一定的监督作用。

（三）健全碳中和的司法诉讼制度

碳中和目标的实现，还要从司法层面解决一些碳排放工作过程中引发的纠纷。首先，从法律层面讲，碳排放过程中引发的纠纷应当属于环境损害纠纷，检察机关提起环境公益诉讼是一种重要的解决方式，但是目前我国法律规定的检察机关提起公益诉讼案件范围并不包含碳排放过程产生的纠纷，因此需要完善公益诉讼法律制度［5］。其次，加强碳排放司法解释是碳中和目标法治化中的重要一环节，司法解释具有弥补法律漏洞的作用，面对碳中和目标的提出，我国法律具有一定的滞后性，司法解释可以应对这一难题，为法官裁判案件提供了依据。最后，最高人民法院要定期公布碳排放相关的指导性案例。指导性案例使法官在遇到同类案件时有所依据和约束，避免出现同案不同判的问题，此外还有助于司法机关统一法律适用的标准，保障司法判决公正合理。

（四）营造碳中和的良好守法环境

全民守法是法律实现最基本的形式，是实现碳中和目标的重要环节，要求守法主体内在动机和外在行为都要符合法律精神，每个人都要树立低碳环保观念，积极参与低碳实践活动。首先，要加大碳中和的宣传力度，让广大群众了解和认识碳中和，明白自己在碳中和中的权利和义务。个人作为实现碳中和的法治主体之一，应该在政府面向社会公开征集立法建议时，积极参与。树立低碳环保观念并参与碳减排事业，为碳中和目标的实现贡献自己的一份力。其次，企业作为碳排放的主要社会主体，承担着碳减排工作的主要责任，我们需要加快科技成果的研发，降低碳减排的成本，使其减排无所顾虑。最后，完善激励机制，激发各主体碳减排的积极性和主动性，使企业自觉主动对本企业的碳排放情况进行信息披露，严格遵守碳排放管理的相关规定。

（五）建立碳中和的法律监督机制

法律监督对实现碳中和目标法治化具有重要意义。首先，明确监管主体及其责任，细化监管内容和标准，重点关注钢铁、化工、航空等行业的碳排放情况，实现碳排放监管各环节的全覆盖，形成闭环，从而更有利于碳中和目标的实现。其次，各监管部门联合开展监管工作，高效识别违法排碳行为并及时纠正和处置［6］。最后，需要进一步发展社会监督。因为社会监督具有广泛性，充当碳排放主体身边的一双双眼睛，使其能够自觉遵守相关规定，积极主动实施碳减排行动；其监督方式也灵活多变，社会公众、团体可以通过媒体报道、投诉举报等方式参与对碳排放行为的监督和管理。政府主导、主体自律和社会监督多元主体共治，遏制违法排碳行为的发生，提高碳减排的监管工作。