论新时代人民调解的发展路径*

李德恩

(九江学院社会系统学研究中心，332005，九江)

1 人民调解面临的时代课题

1.1 新时代历史方位下民事纠纷的变迁

社会矛盾纠纷形态的变化是中国社会形态从传统熟人社会向陌生人社会转变的直接体现。在改革开放的过程中，中国的城镇化以人类历史上前所未有的速度和规模推进，并仍将持续相当长的时间。城镇化给个体的工作方式和生活方式带来巨大变化，使得个体与外界交往需求增多且频繁，生活地域易发生变化。[1]社会成员常态化的异地流动，使得陌生人之间的纠纷增多，从而对纠纷解决方式的选择以及纠纷解决机制的构建都会产生深度影响。有学者发现，关系距离与对纠纷解决机制的利用之间存在比例关系：关系距离越远越倾向于正式的解决方式。[2]换言之，在陌生人社会中，当事人解决纠纷时更多考虑个人利益的维护而非长远关系的维系，因而更有可能选择正式的公力救济的方式。该结论为四十年来人民法院受理案件的数量持续高速增长，提供了除经济增长因素之外的另一种解释。

陌生人社会的到来纵然使得普通民众更倾向于选择诉讼方式解决纠纷，但并非意味着采取私力救济、社会救济的方式解决纠纷的条件不复存在。这是因为，陌生人社会中同样存在强调私人关系的熟人交往。在陌生人社会中，个体独立性增强、交往面扩大，一方面摧毁了以血缘和单位为纽带的传统熟人社会，另一方面个体又融入新的生活圈、工作圈、商业圈，形成更为复杂的社会关系。这种新型人际关系基于职业选择和经济交往而建立，同样重视交流与合作，重视修复彼此的关系，为调解解决纠纷奠定了基础。更何况，即使在纯粹的陌生人之间发生纠纷后，基于成本与效率考虑而选择合意解决纠纷方式的也大有人在。[3]多元化纠纷解决机制的构建既要与中国特色社会主义进入新时代的进程相适应，体现时代特点，顺应时代要求，坚持以人民为中心，将满足人民多样化的解纷需求奉为圭臬。作为国家公共法律服务体系的重要组成部分，人民调解在多元化纠纷解决机制中占据基础性的地位。

1.2 新时代人民调解的功能定位

矛盾纠纷既是当事人利益冲突的直接结果，也是社会怨气淤积的集中呈现。社会矛盾的制度内化解，能够减少体制的运行代价，提升中国特色社会主义的亲和性。[4]当事人通过合法的方式解决纠纷，其情绪得到合理宣泄，则有利于实现案结事了，有利于维护社会稳定。反之，如果解决纠纷的制度内渠道遭遇梗阻，则可能导致纠纷演化为双方更为激烈的冲突，甚至裹挟一些无直接利害关系的人加入其中，演变为群体性事件，从而对社会秩序形成冲击。同时，社会矛盾的制度内化解也是现代法治国家应该承担的义务。

新时代中国特色社会主义纠纷解决机制的构建与发展必须积极回应公众的解纷需求并做出妥当安排，平衡处理社会自治与国家干预之间的关系。在社会治理和纠纷解决中，国家干预的范围和强度与个体或群体的自治力量成反比。一般情况下，在发生民事纠纷之后，当事人除了可以采取谈判、和解等私力救济的方式之外，还有权寻求社会力量或者国家的介入，以保护自身权利。诉讼是依靠国家权力强制解决纠纷的方式，非诉讼纠纷解决机制与私力救济的原理在于人们可以通过纠纷各方一致认可的纠纷解决机制来处理矛盾与冲突。[5]替代性的方法可被看作通过第三方的介入提供了一个恢复当事人自治的机会。[6]一个国家纠纷解决机制的理想状态是：合法的私力救济、非诉讼纠纷解决机制有效发挥作用，诉讼程序作为最后一道关口守护社会正义，多样纠纷解决方式各归其位，互相支持互相补充，这样才能有效回应、满足社会公众的需求。当直接的协商因为文化、种族和社会差异变得困难甚至无法实现时，调解为冲突双方提供了一个“安全”的方法：让他们坐到一起，而且当事人能够自己控制争论的议题、关系和结果。[7]调解本质上属于当事人自治的纠纷解决方式，这不仅表现在程序选择的自愿上，同时要求纠纷解决方案需要当事人一致同意，即要求实体结果的自愿。

人民调解要在新时代的多元化纠纷解决机制中占据一席之地，发挥基础性作用，其制度建构首先要与世界司法改革和ADR(Alternative Dispute Resolution，替代性纠纷解决机制)的发展潮流同步甚至发挥引领作用，实现现代化。司法的基本特征在于，司法有效地而不仅仅是在理论上对所有人的可接近性。[8]由于诉讼迟延、诉讼昂贵等方面的原因造成普通人开始远离司法，为了消除当事人解决纠纷的障碍，西方国家在20世纪中后期掀起了接近正义运动三次浪潮。接近正义的第一次浪潮旨在解决接近正义的经济障碍，第二次浪潮则聚焦于消除诉讼组织上的障碍，第三次浪潮强调以ADR来弥补传统诉讼程序在当事人接近正义方面的不足。[9]接近正义第三次浪潮很快席卷全球，法院主动推行调解以缓解诉讼压力，多门法院的理念深入人心。通过“法院案件管理运动”的激发与推动，美国纠纷解决机制从“对抗控辩式”审判模式开始转向“商谈和解式”调解模式。[10]调解制度及其实践的勃兴，对西方法治社会过于泛滥的程序主义、法条主义等构成了有益的纠偏与矫治。[11]调解演变成为替代诉讼、接近正义的常规途径。调解的现代化运动肇始于法院的审判危机，并赋予调解新的指标性特征，包括当事人的自治性和主导性、调解程序的本位性与公正性、调解主体的协同性和参与性、调解功能的复合性和前瞻性、调解过程的开放性和社会性、调解机制的一体性和协调性等。[12]相比而言，人民调解在中国一向得到重视，享有“东方经验”的美誉，具有深厚的文化底蕴和历史传统。在对外开放的背景下，借鉴世界司法改革的成果可以使得人民调解获得更好的发展。

不惟如此，人民调解还应适应新时代中国特色社会主义的治理与解纷需求。在2019年中央政法工作会议上，习近平总书记首次提出“把非讼纠纷解决机制挺在前面”，为处理诉讼与非讼纠纷解决机制的关系提供了根本遵循。人民调解在纠纷解决机制中能够挺在前面，必须关注中国问题的解决，满足普通民众的解纷需求。新中国一向重视民间调解在解决纠纷中的作用，由人民调解组织或司法机关对民事纠纷进行调解的历史可以追溯至民主革命时期。人民调解在解放区的司法实践中产生，革命群众、基层干部取代传统调解中的乡绅、族长、长者等地方权威，用批评与教育相结合的方式，担负起解决纠纷、团结群众、维护一方稳定的责任。人民调解在建国之后也得到了立法的确认。只是早期调解面对的纠纷主体以个人为主，主要表现为婚姻家庭、相邻关系、房屋宅基地纠纷等，而现在出现了大量个人与组织、组织与组织之间的体现专业性、行业性特点的纠纷。纠纷主体多元化、纠纷内容复杂化等特点昭示着调解解决民事纠纷的难度比以前加大了。为了促成当事人达成合意，传统社会矛盾纠纷的调解注重情理，而现代社会的纠纷要求调解员具备提供法律意见的能力。原因在于中国当下的纠纷往往涉及复杂的法律关系，纠纷的数量更多、纠纷的标的额也更大。这就对调解员的专业素质，包括政治素质、法律素养、调解技能等提出了很高的要求，仅仅依靠个人威望或权力加持的基层权威(如乡村、居委会干部)将越来越不适应新时代的调解工作。

2 新时代人民调解变革的四重维度

2.1 人民调解的职能扩展：从解纷到维稳

人民调解一直都在新中国的社会治理中扮演重要角色。1960年代初，浙江诸暨枫桥镇创造了社会治理的“枫桥经验”，其基本做法就是发动和依靠群众，就地解决矛盾纠纷。枫桥经验经过几十年的推广和发展，被赋予了现代法治的内容，但就地解决矛盾纠纷的核心要义始终如一。2020年3月印发的《关于加强法治乡村建设的意见》，同样提出“小事不出村、大事不出乡”，倡导在基层化解矛盾纠纷。为全国的基层矛盾纠纷化解以及社会治安综合治理工作提供了宝贵的借鉴。矛盾纠纷的多元化解体系以及大调解体系的建设是枫桥经验的重要组成部分。[13]可以这样说，毛泽东思想催生了“枫桥经验”，而习近平新时代中国特色社会主义思想培育、发展了新时代的“枫桥经验”。

融资租赁同传统租赁方式比较，在租赁范围、期限等各方面都取得了很大的进步，具有的特征有：融资和融物的结合；所有权与使用权分离；租赁周期比较长，具有不可解约性等相关特征。

坚持和完善共建共治共享的社会治理制度是中国特色社会主义的制度优势，重视调解是中国特色社会主义纠纷解决机制的制度优势，如何将制度优势转化为社会治理的效能是我们必须思考的课题。中国特色社会主义进入新时代，维护社会和谐稳定依然是改革发展的基本保障。有学者指出，面对复杂多变的社会纠纷，进一步发挥人民调解、行政调解、法院调解等三大调解制度的功能，是有效化解基层社会矛盾现实的明智的选择。[14]人民调解在三大调解制度中居于特殊地位。人民调解委员会不仅是解决纠纷的机构，也是承担社会治安综合治理职责的组织，是维护社会和谐稳定的第一道防线。2010年制定的《人民调解法》第一条是关于立法目的的规定，“为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，根据宪法，制定本法”。这就明确了人民调解的目标不仅在于解决纠纷，而且要通过解决纠纷维护社会稳定。正是因为自身担负的公共目的，人民调解委员调解纠纷是不收取任何费用的。免费提供法律服务是人民调解吸引当事人的独有优势，但也造成人民调解发展资金上的障碍。为保障人民调解委员会能够承担法定职责，《人民调解法》规定其经费由县级以上地方人民政府予以保障。

人民调解之所以能够在维护社会和谐稳定方面发挥特殊作用，与其具有的自治性、协商性、主动性以及面向基层等特征密不可分。法律规则在规则体系中具有至高无上的地位，但必须承认的是，立法是针对过去社会问题的反映，并确定未来的行为准则，因此难免滞后。在社会飞速发展、矛盾纠纷复杂化的时代，这种滞后性就更加明显。因此，一个社会出现无序和不服从的状态是正常现象，关键在于如何应对。与压制性法和自治性法相比，回应型法在解释无序和不服从的过程中，更容易接受肯定社会冲突正统性的“政治的范型”，它并不把暴乱当作“愚蠢的”或者纯粹破坏的乌合之众的行为而不屑一顾，而是把它当作社会抗议来评估其现实意义。[15]换言之，回应型法承认某种超越法治的秩序，将情理、习惯、道德等融于纠纷解决和法律强制之中，把社会压力理解为提高认知水平和自我矫正的机会。在此意义上，社会冲突不仅不会破坏法治，反而成为完善法治的契机。在当代多发的物业管理纠纷、土地承包经营权纠纷、宅基地转让纠纷、土地征用及拆迁安置补偿纠纷中，都牵涉当事人的重大利益，与民生密切相关，处理不好就容易引发激烈对抗甚至群体性事件；而且处理这些纠纷还或多或少存在法律法规不完善、无章可循的情况。对于这些纠纷，基层调解组织积极介入，在不违反法律基本原则的前提下，妥善引导各方达成一致意见，就能发挥维护社会和谐稳定的作用。在处理纠纷的过程中，无论当事人的诉求是否合理合法，调解员通过积极回应打开当事人心结都是必要的。以这种态度来面对社会纠纷，才是维稳的长远之策。

不言而喻，维稳工作需要广泛的社会参与。为更好承担自身职责，人民调解应深置于基层之中，成为了解、反映、对接社情民意的窗口，并致力于打造协同解决纠纷的机制。其一是加强与信访部门的联系，建立访调对接的机制。其二是加强与政府部门的联系，建立公调对接的机制。其三是加强与人民法院的联系，建立诉调对接的机制。人民调解委员会的职责不仅在于解决纠纷，而且还担负传播法律知识、防止纠纷发生的重任。因此，人民法院与人民调解委员会的密切关系在《人民调解法》《民事诉讼法》等多部法律中都得到了强调。为了加强与相关部门的联系，具备条件的人民调解委员会要打造接受委托调解的网络平台，积极参与矛盾纠纷的化解工作。

2.2 人民调解的适用扩展

扩展人民调解的适用有两条路径。第一条路径是将人民调解延伸至更广阔的领域。一方面大力发展行业调解、社团组织调解等，吸纳社会力量加入调解队伍，实现人民调解的“水平扩展”；另一方面开展流动人口调解、集贸市场调解等，扩大调解覆盖纠纷的范围。第二条路径是在诉讼程序、仲裁程序、行政程序等其他纠纷解决机制中大力引入人民调解，实现自治解决纠纷与强制解决纠纷方式的协同与合作，以此促进调解自身的发展，使调解走向制度化、规范化，增强调解解决纠纷的能力。

司法实践中，人民法院可以通过将调解贯穿于立案、审判乃至执行的所有环节，并建立诉调对接的机制来鼓励人民调解发挥作用。具体举措包括：第一，与基层司法组织、人民调解委员会合作，在法院设置人民调解窗口，鼓励纠纷在诉前得到解决。第二，邀请人民调解委员会、调解员参与法院组织的调解，协助法院解决纠纷。第三，加强对人民调解工作的业务指导，提高人民调解员的业务能力，使人民调解在合法的轨道上运行。第四，通过调解协议的司法审查程序，一方面赋予人民调解协议强制执行力，另一方面加强对人民调解协议的合法性监督审查。在自愿原则得到遵守的前提下，任何扩大人民调解适用的努力都是值得鼓励的。

不论采取何种方式鼓励人民调解的扩展适用，人民调解的启动都必须依靠当事人的自愿选择。因此，增加人民调解对当事人的吸引力是实现扩展的关键。人民调解是不收取费用的纠纷解决方式，这是其独有的优势。人民调解也有可能通过诉调对接机制而参与到诉讼调解之中。在诉讼程序中，当事人选择调解的动机大多在于调解相对于诉讼在费用上的优势。因此从费用上鼓励调解的方式不外乎两种：其一是通过费用奖励来鼓励调解，这在我国表现为以调解方式结案的，案件受理费减半交纳；其二是提高诉讼费用的交纳额度来减少进入诉讼程序的案件，从而变相鼓励调解。但采取第二种方式则有可能导致法院对贫困的当事人关上大门，与世界司法改革的潮流背道而驰，因此并不足取。中国自2007年4月1日施行至今的《诉讼费用交纳办法》在总体上减轻了当事人的经济负担。由于当事人交纳的诉讼费用全额上交财政，实行收支两条线管理，再加之十八大之后推行的省级以下法院人财物统一管理的改革，基于经济利益的扩权揽讼行为受到根本遏制，而鼓励多元化纠纷解决机制发挥作用以减轻办案压力的动机得到强化。

2.3 人民调解权威重塑：从干部化到专业化

与诉讼依靠国家权力强制解决纠纷不同，调解本质上属于自治的纠纷解决方式，是调解员辅助当事人做出决定的过程。在此过程中，调解员主要的作用就是促进当事人的协商。调解员对纠纷的干预表现为两种形式：第一是安排、维持当事人之间的交流，第二是提供专家咨询。由于对调解结果的接受掌握在当事人手中，调解员提供专家咨询的最终目的仍然在于促进当事人的协商。调解员倾向于以体现他们先前职业的方式进行调解，不论是律师、工程师、社会工作者、心理学家还是学者都是如此。因此，世界各国都希望通过培训来重塑调解员的风格，提高其借助专业知识推进调解过程的能力。相对而言，大陆法系国家对于调解员的培训侧重于理论和方法的提高，而英美法系国家则更注重实务的训练，如谈判技巧、向当事人陈述、设计辩论程序、促进当事人的辩论等。

诉讼外纠纷解决机制与诉讼具有相同的追求，即将纠纷控制在法律影响的范围以内，遵照法律解决纠纷。在一些社区，司法行政机关指派司法助理员或执业律师对人民调解工作进行法律指导。这种做法有助于实现在“法律阴影”下的谈判。为了增强人民调解的权威，一些地方直接求助于行政官僚系统固有的权威性，将人民调解工作纳入到更大，同时更具有强制性的组织机构之中。[16]亦即依托行政机关组建人民调解机构。毫无疑问，由权力机构人员组成的调解队伍比居委会的大爷大妈更有能力提出被当事人接受的纠纷解决方案，更容易解决纠纷；但随之产生的问题是，调解的合意被压制、扭曲或产生被迫的合意的风险也随着权力的加持而成倍增加。一方面调解需要权威赋予以赢取当事人的信任，另一方面权威的赋予又可能损害调解的自治性，产生棚濑孝雄所谓的“合意的贫困化”的现象，使得合意向同意、好意或者恣意变质，从而不能充分显示其自动调整的功能。[17]

缓和这一悖论的出路在于，通过实现人民调解员的专业化而非通过权力加持来增加调解的权威性。毋庸置疑，调解结果在一定程度上是当事人谈判能力的反映。资源的不均等可能影响当事人在调解程序中讨价还价的能力。经济上处于弱势地位的当事人，在获取信息和分析信息的能力上存在不足，再加上其急于获得赔偿以缓解经营、工作、生活上的压力，从而在调解程序中不得不接受对自己并不公平的条款。以致有很多评论家认为，调解并不适于当事人之间存在严重力量失衡的纠纷。[18]专业化的调解员可以向当事人传输审判信息，帮助当事人认识清楚案件的法律关系，从而保证调解程序中的交涉在“法律阴影”的覆盖之下进行。换言之，调解员可以通过专业知识的传递，发挥扶弱抑强的作用，使当事人认清自我、有能力进行平等协商，在此基础上调解员还应努力唤醒当事人对自身立场的沉迷，使当事人超越自我、设身处地去认识对方当事人的境遇甚至承认其诉求。只有这样，才有可能促使当事人从对立走向合作，达成符合彼此真意而又不失公平的协议。

在人民调解中具备专业优势的知识权威型调解员将逐渐取代德高望重型的传统调解员。[19]调解机构的专业化已经成为国际潮流。在美国、英国、澳大利亚等西方国家，出现了专门提供纠纷解决服务的机构，这些机构不同于传统的律师，不是为当事人提供法律咨询或者代理服务，而是提供调解以及某些纠纷解决技术，间接地与律师展开竞争。这些机构在美国获得了巨大成功，例如国家纠纷解决协会、纠纷解决专业人员协会、家庭调解人协会等。这些组织的发展，体现了纠纷解决已经成为了需要严格训练的、高度自治的专业性领域。为保证调解员的专业性，希腊在2010年制定的《民商事调解法》中规定，只有律师才有资格申请担任调解员。由于律师的有偿法律服务与推荐调解存在冲突，该规定严重阻碍了调解的发展。2018年，希腊废除了这一规定，转而以学历、培训以及注册登记等替代律师身份作为取得调解员资格的条件。[20]

调解员的专业化在诉讼程序、仲裁程序不成为问题，审判员、仲裁员的任职资格要求就足以保障他们的专业化。人民调解员的专业化必须采取措施，主要包括：第一，在人民调解员的产生过程中注重推选具有法律背景的人员，而不要局限于基层干部；第二，对人民调解员进行专业培训，提高其法律知识的储备和提供法律服务的能力；第三，注重吸纳行业领域的专家如工程师、医生、心理学家等进入人民调解委员会，或者成立行业性、专业性的人民调解委员会，满足调解特定纠纷的专业知识需求。比如，上海市浦东新区专业人民调解中心(后转型为东方调解中心)就从提升学历、注重专业背景、强调专职等三个方面对实现人民调解员的专业化进行了积极探索，建立了平均年龄为38.5岁的中国最年轻的专业调解队伍。[21]2018年4月，中央六部委联合发布了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，对人民调解员的专业性、业务培训、工作保障等提出了相应要求。调解员的专业化成为大势所趋，在今后条件成熟时，有必要通过立法规定更加严格的调解员任职资格等，确保调解员的专业化。

2.4 人民调解的信息化

辅助当事人做出决定的过程实际上也是调解员与当事人之间的信息传递的过程。只有在充分了解案件信息和法律信息的条件下，当事人才有可能尽快做出决定，合意解决纠纷。就此而言，信息化技术，尤其是网络、通信技术的发展为人民调解走向智能化、专业化、精细化提供了保障。

将信息化技术应用于调解程序已经成为世界潮流。1990年代开始，人类社会进入了计算机时代，信息化的进程加快，对纠纷解决机制的构建产生了巨大影响，ODR(Online Dispute Resolution，在线纠纷解决)在世界范围内广泛兴起。2001年跨国运作的欧洲法院外纠纷解决网站正式建立，其目的是在法院之外利用网络技术解决跨国消费者纠纷。ODR不仅包括利用在线技术为基础设计的ADR，而且包括融入纠纷解决过程的电子技术(比如视频会议、网络通讯、移动通讯等)的综合运用。因网络技术的运用而产生的纠纷非常适合采用ODR，比如域名纠纷、数据传输引发的纠纷、电子商务纠纷、网上侵犯知识产权的纠纷等。此外，当事人之间距离遥远或者当事人工作繁忙，ODR也可以为他们提供比较方便的纠纷解决途径。ODR平台通过运用信息化技术，可以实现调解在空间上的扩展，提高调解解决纠纷的能力。同时，ODR平台也有利于人工智能技术应用于调解。加拿大成功尝试了将人工智能应用于调解，将其研发的智能调解机器人首次应用于纠纷解决时，就在一个小时内成功解决了一起曾在政府在线民间索赔系统中历时三个月都未能解决的争议。[22]智能调解机器人可以自动抓取纠纷的关键要素，运用智能算法计算最佳策略，并运用电子谈判技术，促成当事人达成合意，提高了解决纠纷的效率。

中国非常重视信息技术在构建多元化纠纷解决机制中的运用。2016年，最高人民法院提出建设立足于时代发展前沿的智慧法院，将信息化技术应用于司法审判、诉讼服务和司法管理之中。2018年4月，全国的智慧法院初步建成，人民法院的司法能力大幅度提高。2016年，浙江省承担中央综治委的“矛盾纠纷多元化解一体化网络平台”创新试点项目，创办了“在线矛盾纠纷多元化解平台”。平台以大数据、互联网、人工智能为依托，将在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大功能有机结合，实现线下矛盾纠纷线上快速解决。其中，调解平台整合了司法调解、人民调解、行业调解、律师调解的资源，并且能够为调解员提供信息服务。调解协议的司法确认程序，也可以借助平台在网上完成。2018年1月，中共中央政法委明确要求推广“网上枫桥经验”，推动通过互联网了解社情民意、解决矛盾纠纷。

由于资金保障能够得到财政支持，智慧法院的建设发展很快，但民事调解的信息化在全国发展很不均衡。发达地区的人民调解信息化进程已经取得了相当的成果。例如浙江省温州市司法局科学运用信息技术，建立了“大数据+人民调解”的工作机制，通过采取案例数据化、打造一体化办公网络等举措，开创了温州市人民调解工作的新局面。[23]但中西部等欠发达地区人民调解的信息化建设就举步维艰，今后应该加强这方面的投入，建设调解的信息化平台，使得人民调解能够紧跟时代发展的步伐。

3 人民调解发展的法制保障

3.1 调解案件范围的立法限定

虽然覆盖案件范围的扩大是调解发展的趋势，但仍然存在调解不能触碰的领域。调解是立场对立的当事人在调解员的介入下进行协商，从对立走向合作，达成合意解决纠纷。调解必然涉及当事人处分权的行使。这就决定了当事人处分权不能涵盖的案件以及不涉及处分权行使的案件是不应该适用调解的。换言之，调解适用不能逾越当事人处分权所及的范围，只能针对民事纠纷而展开。

一些基层人民调解组织对强奸等刑事案件进行调解，以民事赔偿取代刑事责任的承担，类似做法应该严格禁止。除此之外，部分民事纠纷也不能适用人民调解。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百四十三条规定，适用特别程序、督促程序、公示催告程序的案件，婚姻等身份关系确认案件以及其他根据案件性质不能进行调解的案件，不得调解。这些案件的共同特点是不涉及当事人的处分权或当事人处分权受到限制。比如，婚姻关系、亲子关系是否合法有效只能依据国家法律认定，当事人的合意并非判断的主要依据。该规定对限定人民调解的适用范围也具有参照作用。

3.2 调解启动程序的当事人自愿

即使针对可以介入的纠纷，人民调解能否启动还要取决于当事人自身的意愿。自愿是调解的首要原则，也是调解正当性的保障。自愿原则包含程序自愿和实体自愿双重意蕴。依照《人民调解法》第十七条规定，人民调解委员会可以依当事人申请进行调解，也可以在发现矛盾纠纷时主动介入，展开调解。赋予基层人民调解委员会主动调解纠纷的权力，有利于及时化解纠纷防止纠纷扩大，维护社会稳定。但人民调解委员会主动调解的权力也要受到当事人自愿原则的限制。当事人一方明确拒绝调解的，人民调解委员会不得调解。《人民调解法》关于调解启动自愿的规定可以解读为：当事人既可以通过明示的方式也可以通过默示的方式做出接受调解的意思表示，但拒绝调解的意思表示需要明示做出。与程序自愿的要求有所松动不同，调解程序中的实体自愿，亦即当事人对调解结果的自愿接受必须得到严格遵循，任何诱导、欺骗、强制的做法都不被允许。

在中国，强制当事人参与调解程序只在法院调解中得到允许，但范围受到严格限制。调解程序强制性前置，是一个国家司法从案件性质、诉讼标的额大小所做的司法政策的选择。《婚姻家庭法》《民事诉讼法》及其司法解释、《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》等法律法规规定了一些应当先行调解的案件，可以视为中国对强制调解的规定。根据这些规定，离婚案件以及以简易程序审理的婚姻家庭和继承纠纷、宅基地纠纷、劳务合同纠纷等，都应当先行调解。

有学者主张将强制调解扩充至人民调解，在家事纠纷、相邻纠纷、生活类侵权纠纷等数量大、案情简单的案件中采取强制诉前人民调解的“加门槛”方式，[24]亦即在人民调解中针对部分类型的案件采取强制调解制度，将更多的纠纷通过诉前强制的人民调解加以解决，重新确立调解人民调解制度在纠纷解决机制中的基础地位。特定纠纷非经人民调解不得起诉，当然有利于扩大人民调解的适用，但必然弱化调解程序的当事人自治，并妨碍当事人诉权的行使。

3.3 调解协议的司法审查

人民调解协议在本质上属于私法上的和解，具有普通民事合同的效力，不能直接作为人民法院强制执行的依据，这使得调解解决纠纷的能力受到一定制约。为扩充人民调解协议的效力，《人民调解法》第三十三条规定了调解协议的司法确认程序。调解协议经过司法确认，私法上的和解变更为诉讼上的和解，就获得了强制执行的效力。与此对应，2012年修订的《民事诉讼法》在特别程序中规定了确认调解协议案件并保留至今。调解协议的司法确认程序将调解解决纠纷的自治性优势与诉讼解决纠纷的强制性优势合二为一，体现了诉讼与调解的相互支持。提交司法确认的调解协议必须是当事人基于解决纠纷的目的而自愿达成的协议，并且必须是双方当事人共同向法院提出申请。

调解协议的司法确认程序不仅是赋予调解协议强制执行力的程序，也是一个对调解协议进行司法审查的过程。司法行政机关和人民法院都承担着对人民调解进行法律规制的职责。司法行政机关需要对人民调解组织进行工作指导、人员培训和绩效评估等。人民法院则通过司法审查程序，有效发挥对人民调解业务指导的功能。人民法院对于调解协议的审查，主要集中在当事人的自愿性、协议的合法性等方面。