韩国校外培训机构治理研究

□张雷生 魏莲莲 朱莉

2021 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，要求减轻学生课业负担，严格控制书面作业总量，保证学生睡眠时间，全面规范管理校外培训机构等。这是国家针对中小学负担重，尤其是“校内减负、校外增负”等问题做出的重要部署，是立足国之大计、党之大计角度做出的重大安排。[1]长期以来，校外培训机构的野蛮生长，在增加中小学生学业负担层面上推波助澜，在一定程度上剥夺了中小学生参与文体活动的时间。

韩国作为东亚儒家文化圈的一员，深受儒家文化影响，重视考试和竞争。随着经济发展，韩国中小学生的学业负担较重，校外培训机构中的课外辅导费用占家庭经济支出比例较大。近年来，韩国政府切实意识到日益增长的校外培训机构给韩国学生带来的身心危害，从小学、初中、高中等各个方面进行项目研究和提出有力举措。他山之石，可以攻玉。通过对韩国基础教育基本情况的概述，系统分析韩国校外培训机构的发展背景和具体情况，针对韩国中小学生学业负担现状展开讨论，借鉴韩国政府在校外培训机构治理方面的经验，以期对减轻我国中小学生学业负担、有效治理校外培训机构提供参考。

一、韩国基础教育概况

韩国的基础教育分为幼儿教育阶段和小学、初中和高中教育阶段。

韩国的幼儿教育水平比较发达，在世界幼儿教育水平综合排名中位居第十，是亚洲唯一进入排名前十的国家。韩国最初的幼儿园由日本人于1897 年创立，主要目的是为了让他们自己的子女受到教育。韩国真正意义上为了本国人子女受教育而设立的幼儿园是1909年设立在咸镜北道的罗南幼儿园。[2]韩国可接受幼儿教育的儿童的平均年龄为3—5 岁。尽管到目前为止，韩国的幼儿教育仍旧属于非义务属性，但其重要性日益突出。

韩国的小学、初中和高中教育自成一个体系，相互衔接。与我国相同，韩国小学、初中、高中教育同样采取6—3—3 学制。其中，小学和初中属义务教育阶段，学费全免。韩国一般将一年分为两个学期，与我国第一学期开始于9 月不同，韩国一般第一学期在3 月初、第二学期在8 月末至9 月初开课。

韩国的小学教育为6 年，父母须让子女上小学，而且上到小学毕业为止，否则须缴纳罚款。韩国的小学多为公立小学，私立小学的数量非常少。初中教育为三年制教育，学生被安排到家附近的学校上学，在一定程度上维护了教育公平，减轻了学生的升学压力。另外，如果父母不送子女上初中的话，同样会被罚款。

高中教育为3 年。与小学升入初中不同，接受高中教育需要参加相关考试，并根据不同的成绩进入不同层次的高中学习。高中分为普通高中、特殊目的高中、特性化高中、自律高中四个类型，其中普通高中占据比例最大。高中不是义务教育，因此需要自行负担入学注册费和学费等费用，学费会根据地区和学校类型来制订。家庭条件不好的学生可以申请并得到学费支援或减免。

韩国的基础教育课程体系和学业要求经过多年发展，形成了以下特点。韩国幼儿教育阶段的课程体系主要涉及五个方面：自然、社会、语言、生活及思维表达。其教育目的在于让儿童的身心得到充分的、健康的发展，为儿童未来的升学打下坚实的基础。幼儿教育阶段多是基础性和基本性的知识，而且没有明显的学科界限，多是综合性课程，因此，对毕业生的要求并不高，只为学生接受更深层次的知识在各方面打好基础。

小学、初中、高中的课程体系相互衔接，内容由浅入深，其学业要求也逐级加强。首先，小学教育的重点为培养学习和日常生活中必备的基础能力、基本生活习惯和端正的品性，为初中阶段打下基础。小学教育与幼儿教育不同，开始开展分科教学。另外，还增设了创新实践活动。其次，初中课程以小学教育所学内容为基础，要求学生掌握基本知识，培养日常生活能力及作为公民必备的基本素质，为升入高级中学或进入社会做准备。此外，初中也包括创新实践活动。再次，韩国的高中课程以初中所学内容为基础，按照每个学生的性格与特长，主张因材施教，培养他们开拓未来的能力，注重培养学生的公民意识和奉献精神，以及创新精神和协作能力，提高学生自身素养。高中同样具有创新实践活动，但是其层次比小学和初中更加深刻，对学生的实践能力要求也更高。

综上，韩国的课程体系从小学到高中逐级加深，对学生的要求也逐级提高，并且每一级的入学都以掌握前阶段的基本知识和能力为基础。步入初中后，开始注重培养学生的公民素养和责任意识，体现了为国家服务的思想。从课程量来看，也从综合课程逐步走向分科课程，所学科目逐步增多，根据学生能力的提升提供的领域和内容也更加细化和深入。创新实践活动贯穿小学、初中、高中全程，体现了国家注重理论与实际相结合的教育思想。

二、韩国校外培训机构的发展状况及治理举措

纵观韩国基础教育发展状况，可以看出韩国的基础教育体系较完备，但出于学校教育的受众广、教育质量难以得到保障等弊端，韩国的校外培训机构仍旧如雨后春笋般纷纷出现。充分了解并掌握韩国校外培训机构的发展状况及治理举措，可为我国校外培训机构的发展和治理提供借鉴。

（一）韩国校外培训机构的发展状况

近几年来，为应对新的国际背景对教育提出的要求，韩国的人才培养要求也进一步提升和深化，一定程度上提高了韩国国民综合素质，推动韩国教育发展进步，但这也在无形中加重了学生的负担。同时，随着韩国对国民素质要求的提高，学校教育的弊端日益显露，导致校外培训机构成为韩国炙手可热的存在。其中，校外培训中的课外辅导在中小学中占据重要地位。根据韩国《课外辅导机构设立运营及课外补习法》 相关内容可知，学院又称培训机构，指由非特定数量的学习者构成，进行为期30 天以上的知识、技术、艺能等方面学习的场所。韩国的校外培训机构作为学校教育的补充，在韩国发展迅速，对其教育发展产生了巨大影响。

韩国校外培训机构的种类多样，贯穿了无数人一生的成长路程。有跆拳道、美术、钢琴、英语、写作等基础兴趣特长班，也有以提高学业成绩为主的数学、英语、国语等课外辅导。然而，大多数基础教育阶段的学生参加的校外培训机构都与提高学业成绩、优先学习学科知识有关。韩国的校外培训机构热度很高，每10 名学生中就有7—8 名学生参加校外培训。但是目前，校外培训机构热度过高，已影响到正常的学校课程及学生的学习质量，不少学生认为自己还有校外机构课程，可以不必认真上课听课，导致课堂教学质量低下。

韩国课外辅导方面的校外培训机构过热可能存在以下三点原因：一是学校教育的弊端。学校教育的受教育者众多，教师无暇顾及所有受教育者的学习情况和进度，学生的学习质量得不到保障，这也是近年来我国“小班化”施行的主要原因。二是校外培训机构教师相对质量高，学校教师的教师质量参差不齐。三是韩国家长对学校教育产生了严重的不信任感，家长们笃信：“孩子们可以不去学校上学，但绝对要去课外辅导班”[3]，可见课外辅导班在韩国家长和学生之中具有举足轻重的地位，同时在无形中为他们本是忙碌的课业生活又增加了学业负担。

校外培训机构的有效运行和开展在提升学生学业成绩、综合素质的同时，无疑在一定程度上加重了学生的学业负担，导致学生无暇开展体育锻炼，影响学生的身体素质，同时会对学生的心理造成一定的影响。曾有报道指出，白天、黑夜和经常上厕所的多尿症儿童患者大幅增加，与过去原因不同的是，这是因为从小开始的五花八门的课外辅导和学业负担为儿童带来很大压力。韩国当地新闻也曾指出，过重的学业和校外机构培训使得学生时间表过满，阻碍了学生培养同龄人的友谊，主张摆脱学业负担，培养同龄人友谊，使其能成为治愈学生身心疲惫的契机。

这些都足以显示当代韩国学生在学业上所经受的压力和负担，公众热切呼吁国家出台相关政策改善现状。

（二）韩国校外培训机构的治理历程

过量的校外培训导致韩国学生学业负担大，对其身心健康成长造成一定的影响。为了切实改变学业负担带来的压力，韩国政府也进行了部分项目的研究。在过去几年里，韩国政府也切实意识到学业负担给学生带来的身心危害，并从小学、初中、高中等各个方面进行了项目研究并提出有力举措，力求引领学生的教育之路朝着有益的方向发展。通过对韩国中小学校外培训机构的了解和分析，可将韩国对中小学校外培训机构的治理分为严令禁止期、补充修正期、繁荣发展期和有效治理期。

1.严令禁止期

20 世纪70 年代，为实现教育公平，缩小各社会阶层间的学历差距，韩国政府曾明令禁止校外培训机构的开设。这一时期，韩国的校外培训机构几乎不存在，学生的学业负担虽然较轻，但整体教育质量参差不齐，由于缺乏额外的补习机会，学生的学习质量难以保障。由此可知，避免校外培训机构的开设虽然可以在一定程度上保障教育公平，但会影响后进生的学习质量，同时也使学生缺失了培养兴趣的途径和机会。

2.补充修正期

由于前一时期禁止校外培训机构具有一定弊端，1980 至1999 年韩国政府对于课外补习政策从禁止转向修正和补充，这一时期韩国的校外培训机构零星出现。但是，为了避免校外培训机构给学生带来过度的学业压力，仍禁止校外培训机构进行深夜补习，否则会被行政处罚，更有甚者会被禁止开设。因此，这一时期的校外培训机构获得了短暂的发展机会。

3.繁荣发展期

2000 年开始，政府全面放开对校外培训机构的管制，课外补习变得合法化，使得韩国校外培训机构的市场进一步繁荣。韩国基础教育阶段一直秉承1973 年实施颁布的“教育均衡化”政策，力争促进教育公平，缓解韩国学生的升学压力与激烈的竞争。但是，由于私立教育的影响，韩国教育界成了私立教育的乐园，学历差距不断深化。据统计，韩国学生在基础教育阶段参加课外辅导的比例高达74.8%。因此，韩国政府意识到校外培训的弊端，开始展开有效的治理。

4.有效治理期

韩国校外培训过热影响了教育公平，引起民众的不满，呼吁政府和教育部加以改进。

2000 年，韩国咨询委员会向韩国教育部提出的计划中就曾详细阐述了课外辅导现象过热的主要原因：森严的高等教育登记制度导致了大学入学考试的激烈竞争；主流学校教育质量落后；学生及其家长认为校外培训机构的教育可以提高学业成绩，因此，如果孩子在求学阶段未参加课后辅导，心理上就会焦虑，担心与其他孩子存在差距。2004 年，卢武铉政府提出“通过重建公共教育系统以减少课外辅导教育开支政策”的积极行动，针对中小学生提供放学后项目，试图在主流学习体系内为学生提供不同形式的课外补习项目。2005 年，韩国政府提出“放学后项目——课外学校计划”，旨在降低“私教育”费用，充分利用“公教育”资源，普及公共教育福利，革新现有教育体系，提高学生的学习兴趣和能力，满足学生和家长的个性化需求，并增强学校与社区、家长的联系与沟通。[4]截止到2019 年4 月，实施“放学后项目”的学校高达11 688 所，占全部学校的98.6%，其中小学教育阶段的学校6247所、初中教育阶段的学校3118 所、高中教育阶段的学校2323 所，学校可以根据学生和家长的需求开设课后或假期课程，并鼓励学生自愿参加。在政府经费支持下，不仅城市学生能以低于市场的价格满足其个性化学习需求，而且农村和低收入家庭子女也有条件接受免费的课外辅导，从而缩小教育差距。[5]

2014 年2 月，韩国首次颁布《促进公共教育正常化及限制提前教育的特别法》，该法指出，在课外辅导教育中，先行学习除了给家长带来经济负担外，还妨碍学校课堂公平竞争，造成无法实现教育目标及妨碍教师正常授课的弊端，另外，学生的创造力，包括启发和人格培养在内的要求也无法达到。因此，该法主张使学校教育的利用率达到100%，推动公共教育正常化，禁止进行提前教育，并提出了具体举措：要求学校的入学教育考试不得超出合理范围，学校要及时对家长说明进行一对一教育的劣势，并对让孩子接受一对一教育的家长及时地进行沟通和建议；禁止招生机构宣传提前教育的信息等。[6]

这些举措的实施可以在一定程度上缓解学生的学业压力，减轻校外培训机构过热的现状，使得学生拥有更多的个人时间，使学校课程利用最大化，对我国具有重要的借鉴意义。

三、韩国校外培训机构治理对我国的若干启示

随着我国基础教育改革不断深化，校外培训过热是基础教育的热门话题，如何减轻学生学业负担是新课程改革的核心问题之一，让学生在健康快乐中学习，进行素质教育，实现个人的全面发展。目前，我国校外培训机构良莠不齐，课外辅导、家教服务发展迅速，大多机构以营利为目的，出现了过度营销、焦虑营销等现象，昂贵的课外辅导费用，成了家庭的一项巨大开支，低收入家庭往往支付不起昂贵的辅导费，这也在一定程度上导致了教育资源分配的不公平，不利于我国基础教育改革与发展。

中韩两国同属于东亚儒家文化圈，有着深厚的社会文化相似性，都受儒家文化的影响，坚持“学而优则仕”的思想，将努力学习、考试、接受更高层次的教育视为实现阶层流动的途径。作为家族的下一代，子女也认为必须通过学习和考试获得令人尊敬的社会地位。[7]因此，韩国中小学生的学业负担与中国相比，有过之而无不及。韩国政府教育部及社会已将基础教育改革的目标放在了减轻学业负担、取缔校外培训机构上，切实意识到校外培训给韩国学生带来的身心危害，并从小学、初中、高中等各个方面进行了项目研究和提出有力举措，力求引领学生的教育之路朝着有益的方向发展。韩国治理校外培训机构的各种举措，值得我国借鉴与反思。

首先，政府要极力提高学校教育质量，规范主流学校体系中的授课内容，充分整合教育资源，增加公共教育资源供给，中小学生在学校规定的课时内学得“饱”，阻断校外教育培训的额外“加餐”。学校教育充分发挥主阵地作用，坚持立德树人的根本任务，尊重中小学生动态成长的发展规律，组织开发多样化、个性化的教育项目，提供学校课后服务，以满足学生不同的学习需求，缓解家长负担昂贵课外辅导费用的压力。

其次，政府及教育相关部门要建立相关的法律法规，规范校外培训机构发展的市场环境，明确教育治理的边界，正确认识校外培训机构的定位，转变其经营理念，校外培训机构不是做生意，而是在做教育，要加快转型成为学校教育的有益补充。政府有关部门要及时监督学校教育的教师授课质量、授课内容，加强对教师师德师风的建设。教师要积极关注中小学生心理的发展变化特点，以促进学生的全面发展为导向，坚持落实立德树人的根本任务，回归教育本身，遵循学生的成长成才规律，禁止超前学习或布置过量的学习任务，使中小学生能够合理分配时间，有足够的体育锻炼和休息时间，保证其身心健康发展。同时为了缓解学生的升学压力，学校有关部门应定期邀请青少年心理健康成长方面的专家学者与学生进行交流互动，主动了解学生的心理健康状况，及时缓解学生的负面情绪。

最后，若想减轻中小学生学业负担，需要政府、社会、教师、家庭等多方面发挥教育合力，树立科学的教育理念，家长应放平心态，避免盲目攀比，跟风参加校外培训机构的课程，真正优秀的学生是无法靠校外培训机构的“再加工”而产生的。日常生活中，家长应加强与孩子的沟通，着重培养孩子健全的心理、人格和良好的学习、生活习惯。减轻义务教育阶段学生学业负担和校外培训负担的“双减”过程不能单单靠一个人或一个机构，而是要以系统的观念进行全方位、深层次、多主体的努力，大力推动家校合作，提高教育教学的有效性，确保孩子在校内学习的有限时间内获得相应的科学文化知识，尽量避免学生去课外辅导机构重新学习的情况发生。为此，我们要正确认识校外培训机构，因人、因需而异，切忌盲目跟风或超负加压。