公共文化服务高质量发展的历史演进与逻辑理路*

耿 达

（1.云南大学民族学与社会学学院 昆明 650091；2.云南大学国家文化和旅游研究基地 昆明 650091）

高质量发展是“十四五”时期中国社会各领域的主题。在公共文化领域，为推动公共文化服务高质量发展，2021 年3月文化和旅游部、国家发展改革委和财政部联合印发《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》将公共文化服务高质量发展的内涵概括为品质发展、均衡发展、开放发展和融合发展四个方面，提出标准化建设、布局优化和空间提升、内容提升、社会参与、乡村文化治理等主要任务[1]。《意见》为“十四五”时期公共文化服务高质量发展提供了总体蓝图和行动指南。目前学界主要探讨“十四五”时期公共文化服务高质量发展面临的新挑战与新机遇以及所应采取的新观念与新路径[2]。相关政策解读与研究探讨是“着眼当下”与“面向未来”式的，为更好理解其内涵，需要运用马克思主义发展观，对其历史进程及逻辑理路进行分析。

1 公共文化服务发展的历史演进与基本特征

公共文化服务的概念虽然是在2005 年党的十六届五中全会上被提出，但其主要实践机构公共图书馆、文化馆（站）等早已存在，且它们的核心业务与活动开展未有大的变动。新中国成立以来，中国共产党高度重视公共文化建设。根据制度变迁环境及发展理念转变，公共文化服务发展历史进程大致可划分为三个阶段：1949 年新中国成立至1977 年为第一阶段，以政府对文化事业的统揽为特征，公共文化服务于国家政治建设，体现了文化的政治属性；1978 年改革开放至2004 年为第二阶段，以市场经济下的文化体制改革为特征，公共文化机构实行“以文补文”，“文化搭台，经济唱戏”成为主流，这一阶段公共文化服务于经济建设，体现了文化的经济属性；2005 年国家正式提出公共文化服务体系建设以来为第三阶段，以保障公民文化权益与促进文化民生为特征，公共文化服务制度设计进行了一系列创新，公共文化服务建设的主体性不断增强，体现了文化主体性建设的价值理念。

表1 中国公共文化领域发展阶段特征

1.1 服务于政治建设阶段（1949—1977 年），文化政治属性得到强化

1949 年新中国成立后，中国共产党建立了在苏区根据地和解放区时期所形成的文化动员体制基础上的国家文化体制[3]。公共图书馆、群众文化服务机构（文化馆、文化站）等公共文化机构建立了文化事业单位体制，按照行政层级统一纳入国家意识形态宣传轨道，成为政治建设的重要部分，并通过公共文化产品建构体现政治权威合法性。这种国家文化体制也使党和政府高度重视公共文化建设，将公共文化机构视为“文化阵地”。国家统计局官方网站公布的数据显示：1949 年全国有公共图书馆55 个、群众文化服务机构896 个；1965 年全国有公共图书馆562 个、群众文化服务机构4 785 个；到1978 年全国有公共图书馆1 218 个、群众文化服务机构6 893 个，公共文化机构的网络体系已初具规模。

在公共文化服务于政治建设阶段，文化的政治属性得到强化，文化的意识形态与政治宣传功能不断被放大，深刻影响了国家的政治生态与公众的日常生活。这体现出总体性社会背景下公共文化领域发展在文化政策表达中的国家话语建构。在国家话语里，文化政策的宗旨就是造就“社会主义新人”，实现严格的指令性文化，对公共文化机构进行严格的管控。政府几乎垄断了全部重要的公共文化资源，公共文化事业单位成为政府的直属机构，具有一元刚性垂直控制的特点，政府直接生产和提供统一的文化产品，自上而下进行逐级分配。这种将社会文化资源纳入政府体制内并设立各种直属文化单位的做法，虽出于整合社会资源以快速实现社会主义现代化的良好意愿，却隐含了文化单位作为“俱乐部产品”所具有的小团体利益诉求和“搭便车”等“效率陷阱”，这就为1978 年改革开放后启动的文化体制改革埋下了种子。

1.2 服务于经济建设阶段（1978—2004 年），文化经济属性得到开发

1978 年党的十一届三中全会确定改革开放的战略决策后，经济建设的中心地位逐渐得到确立，整个社会发生了结构变革，由“总体性社会”向“分化性社会”转型[4]。文化事业单位主要靠国家财政拨款，自身缺乏“造血功能”的不足逐渐凸显，其发展定位也开始出现分化发展，文化体制改革被逐步提上议事日程，并在“发展优先，服务经济”的理念指导下，注重开发文化的经济创收能力。1987 年2月，《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》颁布，一场“以文补文，多业助文”的文化经济开发竞赛在全国各地公共文化机构中开展。例如这一时期公共图书馆主要通过四种方式来创收：一是通过提高借书证工本费、办理借阅证和开办租书等手段开展有偿服务；二是利用场地举办英语、音乐、美术、舞蹈等培训；三是利用空闲房屋自办幼儿园、网吧、桌球厅等经济实体；四是将馆舍转让出租作为商业铺面[5]。“以文补文”活动在一定程度上增加了一些文化事业单位的收入，改善了文化服务条件。据粗略统计，“1987 年全国文化事业单位开展有偿服务和经营活动的纯收入为1.4 亿元，相当于国家拨给文化事业的经费的13.6%，这使文化经费紧张的局面稍有缓解”[6]。但是公共文化机构的有偿服务与经营活动也在一定程度上弱化了公共文化的“公共性”，背离了公益性的原则。一些公共文化机构甚至以出租馆舍、经营实体经济为主要创收渠道，导致公益性服务的“主业”荒废，“副业”冲击“主业”，挤占、蚕食公众文化活动空间进而损害公众文化权益的现象。这一时期公共文化机构公益性与经营性之间的矛盾突出，而“以文补文”的实践探索是在“对内搞活经济、对外实行开放”的方针政策指引下的时代产物，为深化文化体制改革积累了经验与教训。

在公共文化服务于经济建设阶段，文化的经济属性得到开发，文化的经营活动与创收功能不断被扩大，推动了国家文化体制改革，丰富了公众的文化选择。这体现出分化性社会背景下公共文化领域在文化政策表达中的市场话语建构。在市场话语里，文化事业单位开始从意识形态宣传型向宣传型与经营型并重、双轨制运行的方向发展。这一阶段文化事业单位的改革突破，实质上是公共文化事业在传统政治体制制约和新兴的市场主导力量之间力图平衡发展的尝试。

1.3 作为文化主体建设阶段（2005 年至今），文化民生理念得到彰显

2005 年，党的十六届五中全会提出公共文化服务的概念是深化文化体制改革后公益性文化事业与经营性文化产业分途发展的结果。2000 年，《中共中央关于制定“十五”计划的建议》首次正式使用文化产业的概念，2002 年十六大报告中将文化发展分为文化事业和文化产业两个方面，到2005 年公共文化服务的概念提出，标志着文化产业与公共文化服务从原来单一的文化事业单位中孕育分离出来。公共文化服务发展为国家文化体制改革提供了一种“架构知识”，推动了文化事业体制框架下的一元化行政科层结构向文化市场体制下的多元化契约管理结构转变[7]。公共文化服务主要秉持公益性原则，需要国家加大公共财政投入，增强活力，改善服务；而文化产业则主要秉持经营性原则，需要转换机制，面向市场，壮大实力。2005 年之后，公共文化服务作为文化主体建设的内容开始不断得到强化。2006 年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中列有“公共文化服务”专章，此后公共文化服务成为国家文化规划中的重要常规组成部分，文化行政主管部门也开始制定发布专门的公共文化服务规划。国家关于公共文化服务的制度设计体系日臻完善，公共文化服务的政策、规划与法律陆续出台。2016 年底《中华人民共和国公共文化服务保障法》颁布，从国家立法的高度确定了公共文化服务多元主体尤其是各级人民政府的责任与义务。公共文化服务经过国家“十一五”“十二五”“十三五”三个时期的建设，覆盖城乡的公共文化服务设施网络已基本建成，并实现公共图书馆、文化馆、博物馆与文化站“三馆一站”免费开放，公共文化服务能力和水平明显提高。

在公共文化服务作为文化主体建设阶段，公众的文化权益与文化需求不断被强调，并从文化民生的角度加以重视，推进了现代服务型政府转型，丰富了公众的精神文化生活。这体现出公益性的文化事业与经营性的文化产业在领域分离后公共文化服务政策表达中的公民话语建构。在公民话语里，公共文化服务坚持以人民为中心，是一个包容开放多元融合的系统，是一个共建共享共治的公共文化空间，关键在于让公众广泛参与到公共文化服务体系建设中来。公共文化服务作为文化主体建设，不仅可以彰显政治引领，充分发挥教育人民、服务社会、促进发展的作用，还可以促进文化旅游产业发展，弘扬优秀传统文化，提升国家文化软实力。

由于历史社会发展的背景与渐进式改革的推动，公共文化服务的政治属性、经济属性与文化主体属性在不同发展阶段的侧重有所不同。但是，公共文化服务的政治属性、经济属性与文化主体属性并不是截然分割，而是内在于公共文化服务的本体。有研究表明，2005—2018 年国家出台的公共文化服务政策，显现 “实现政治认同—追求社会效益—培育公民理性”的价值取向及演进结构[8]。“十四五”时期推动公共文化服务高质量发展，需要将政治属性、经济属性与文化主体属性有机统合起来，加强文化治理能力建设。

2 公共文化服务高质量发展的理论逻辑与现实困境

经过新中国70 多年的建设，公共文化服务体系不断完善，公共文化服务在“量的增长”累积下逐渐实现“质的提升”，实现从“有没有”“够不够”到“好不好”“精不精”的转型升级。深刻理解公共文化服务高质量发展的理论内涵，需要回归本体论，将政治属性、经济属性与文化主体属性协调统一，关注公共性、文化性与服务性。胡税根等从公共性、文化性、服务性及技术性四个层面检视了中国公共文化服务的发展逻辑[9]。技术性在某种程度上是服务性的延展，数字化是公共文化服务的创新形式。因此，公共性、文化性与服务性是公共文化服务最为基本的特征，也是推动其高质量发展的底层逻辑。

2.1 公共性：公共文化服务高质量发展的价值逻辑与“公共性消解”困境

公共性涵括了一种公共精神和公共意识，是社会各方互动的过程和结果，公共性的建构能够形成社会共识，进而推动社会整合和社会发展。公共文化服务是“走向一种实践的共同体文化”，它能够在公共价值张扬中培育“个体的共同文化的理性信念与公共品格”，这 “意味着对一种文化的良性秩序、公正的伦理道德、合理的价值意义的公共生活、情感世界的建构”[10]。公共文化服务能够推动社会和公众公共意识的形成，在推动中国社会公共性的重建方面具有重要的作用和意义。它一方面通过各种公共文化场所设施建设来为公众公共活动提供便利和服务，达到文化公共性和共享性的目的；另一方面通过各种活动和仪式来构筑一种文化共同体的符号价值，实现社会和谐文明的公共精神[11]。公共文化服务的公共性以公共利益与公共价值为出发点和目标。公共文化服务高质量发展在公共性层面的主要指标是公共文化服务全民覆盖是否到位、公共文化服务能否满足居民的基本文化需求、公共文化服务能否促进社会公平。

当前，公共文化服务高质量发展在价值逻辑层面主要面临着“公共性消解”的困境。在公共文化领域，国家意识形态的合法性基于国家供给的文化产品和服务对公众精神文化需求的满足程度。目前公共文化服务在满足公众文化需求和增强公众精神力量方面存在着动力不足的问题。学界对此主要从公共文化服务“供需错位”等层面进行因果解释，但是其背后隐藏着改革开放以来中国人生活方式和文化消费模式转型的深刻影响，其社会根源是人民大众作为文化消费者的自主性在过去数十年来的积累和提升[12]。“个体化时代的公共性消解”是公共文化服务发展面临的重大挑战。公共性消解“外在表现为‘公共交往’减少、‘公共空间’萎缩、‘公共服务’缺位，内在表现为‘公共规则’解体和‘公共精神’衰败”[13]。在公共文化领域具体表现在：一是公众参与公共文化活动的积极性、主动性不强，同时随着文化市场不断发展，私人文化消费的规模和水平快速增长，私人文化消费逐渐取代集体福利式文化消费，即使政府提供了具有一定品质的公共文化服务，公众公共文化参与率依然不高。二是公共文化参与率不高在一定程度上导致公共文化空间萎缩。祠堂、戏台等传统公共文化空间由于功能弱化，乡镇文化站、农家书屋等现代公共文化空间由于机制缺失都出现衰败的境况。三是政府自上而下行政主导供给的公共文化服务与公众的日常文化生活脱节，无法满足公众差异化多样化的文化需求。以上三者外在公共性的消解加剧了内在公共性的衰败。本应体现国家意识形态合法性的公共文化生产和公共文化供给，由于与公众的文化消费投票权和自主性选择相分离，反而对其有所损害。公众对需要什么样的公共文化产品与服务也缺乏话语表达，陷入集体沉默，冷漠对待公共事务，导致公共文化服务所需涵养的公共规则与公共精神逐渐瓦解，公共文化空间逐渐解体，产生个体孤独、无序互动和道德解组、人际疏离、社会失范的社会原子化危机[14]。公共文化服务的公共性消解对社会治理也会产生深刻影响，它意味着超越个体的组织性力量、达成社会共识的凝聚性权力以及动员社会力量参与公共事务的权威性认同都需要消耗极大的社会成本。

2.2 文化性：公共文化服务高质量发展的内容逻辑与“文化空心化”困境

现代社会文化愈来愈成为一种对社会生活进行建构的重要力量。随着国家文化权力支配方式的转变、文化市场的发展以及公众文化消费“自决意识”的增强，文化逐渐从政治、经济的依附性变量演进为自主性独立变量。公共文化服务的文化性主要体现在文化的多样性、在地性与体验性等方面。有学者基于文化产品的公共性差序而将其划分为意识形态文化产品、群众公益文化产品、社团公共文化产品、企业组织生产的文化产品和个人生产的文化产品[15]。新时代公共文化服务高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需要，不仅要“补短板”“强弱项”，还要“扬优势”“提品质”，不断提高公众参与度与满意度。

当前，公共文化服务高质量发展在内容逻辑层面主要面临着“文化空心化”的困境。“文化空心化”主要体现在两个方面：一是城乡文化之间的结构断裂，缺乏有效连接与融合。城乡文化之间的结构断裂使得乡村文化更加弱势与边缘化，政府虽然通过“送文化下乡”等一系列文化惠民工程来满足公众的基本文化需求，但是这种格式化供给容易造成供给不足与供给低效的问题。文化信息共享工程、农家书屋等带有城市精英文化建设意味，忽略了一些知识水平较低的公众的文化参与能力和实际需求。政府的格式化供给将民间文化力量排除在外，使得乡村文化力量成长有限，导致公共文化服务的内生动力不足。二是公共文化建设的行动主体缺失，导致公共文化空间空壳化。现有服务场所和设施没有充分管好用好，对后续管理运行重视不够。公共文化资源分散在各个部门，缺乏统一规划、统筹整合、综合利用。基层公共文化管理力量较为薄弱，基层文化队伍“不专干、不专业”的现象较为普遍。由于文化市场发展尚不成熟、社会力量发展较为粗放，在政府向社会力量购买公共文化服务工作的具体实施过程中仍然存在着一些问题。同时，文化类社会组织缺乏稳定和多渠道的资金来源，专业化程度低、服务承接力差、抗风险能力弱，公共文化服务供给能力有限。总之，当前公共文化服务处于“两边夹生、中间空心”的“文化空心化”状态。

2.3 服务性：公共文化服务高质量发展的行动逻辑与“服务内卷化”困境

公共文化服务是政府保障提供基本公共服务的重要组成部分，是我国服务型政府建设的基本职能之一。服务性要求政府为公众提供公共文化参与的空间与机会，体现在“以人为本”的服务理念、依法行政的服务准则、群众导向的服务模式、绩效评估的服务考核、过错追究的服务责任等五个方面。公共文化设施建设与管理、公共文化产品与服务提供以及制定保障措施与确定法律责任是公共文化服务实现的基本途径，这些也成为《中华人民共和国公共文化服务保障法》的基本内容。从2015 年起，中央和省级人民政府陆续制定了基本公共文化服务指导标准与实施标准。政府是公共文化服务提供的主导力量，但不是唯一主体，促进公共文化服务提质增效需要强化政府、市场、社会以及民众等多方力量协调联动、共建共享的运作模式，推进公共文化治理体系和治理能力现代化。

当前，公共文化服务高质量发展在行动逻辑层面主要面临着“服务内卷化”的困境。公共文化服务内卷化是指随着政府在公共文化服务体系建设上人力物力财力投入持续增长，获得的服务效能不显著，显现出边际效益递减现象。经过多年持续的“补短板”“填空白”投入，尤其是在“十三五”时期国家基本公共文化服务标准化建设的“硬性指标”指导实施下，公共文化服务已基本实现了城乡全面覆盖，拥有相当规模的公共文化机构与管理人员。但大量调查研究发现，这些相当规模的公共文化机构并没有发挥应有的规模效应，而是陷入了公共文化机构“空转”与服务“悬浮”的“内卷化发展”，公共文化资源停留在体制内循环，只是自上而下地完成行政业绩，并没有真正惠及广大民众，显现出服务供给低效问题，即进入了“没有发展的增长”[16]。政府也意识到公共文化领域的封闭运行导致了“行业软收缩”，启动了提升公共文化服务标准化建设、推进基层综合性文化服务中心建设、实施文化馆图书馆总分馆制建设与实施公共文化机构法人治理结构改革。但是这些并不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系来扩大其行政职能，又陷入了“国家政权内卷化”[17]。无论是公共文化领域显现“没有发展的增长”，还是公共文化领域改革遭遇“国家政权内卷化”，都表明公共文化服务发展已经陷入了“服务内卷化”的困境，这背后的原因既有行政主导体制下公共文化治理复杂性与公共文化参与缺失所导致的信息失真，又有标准化供给与多样性需求所导致的执行偏差，因此仅仅通过技术性改良或机制性创新是无法从根本上优化行业管理、提升单位绩效的。

总之，公共性、文化性与服务性是公共文化服务最为基本的特性，推动公共文化服务高质量发展，必须要遵循公共性的价值逻辑、文化性的内容逻辑与服务性的行动逻辑的协调统一。当前公共文化服务发展所面临的“公共性消解”、“文化空心化”和“服务内卷化”困境是阶段性的，都是“发展中的问题”。深刻认识和分析当前公共文化服务发展所面临的问题，有助于在新征程新阶段更好地推动公共文化服务高质量发展。

表2 公共文化服务高质量发展的理论逻辑

3 新时代推动公共文化服务高质量发展的突破路径

中国公共文化服务发展的进程历史地证明公共文化服务高质量发展需要处理好文化、政治与经济三者之间的关系，并通过关注公共文化服务最为基本的公共性、文化性与服务性的特性，建构新时代中国公共文化服务高质量发展的价值逻辑、内容逻辑与行动逻辑，重塑公共价值、增强文化赋能、提升服务效能。

3.1 处理好文化与政治的关系，通过党建引领，重塑公共价值

新中国成立以来，公共文化服务发展的历史演进过程彰显了文化的独立自主性不断加强，从政治附属、经济附属中逐渐超脱出来进行自我体系建构。但这并不意味着公共文化服务不再具有政治属性与经济属性，意识形态前置与公共价值张扬是内在于公共文化服务的理念与实践之中的。文化的积极功能是“通过教化丰富并完善人的心理/意识结构进而重组社会/政治结构”[18]。新时代中国现代公共文化服务体系建设必须坚持正确导向，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，强化政治引领，充分发挥公共文化服务引领风尚、教育人民、服务社会、促进发展的作用。面对当前公共文化服务“公共性消解”的价值困境，需要通过党建引领来重塑公共文化服务的公共价值。

中国共产党是中华优秀传统文化的传承与弘扬者，也是社会主义先进文化的引领与践行者。新时代中国公共文化建设承担着满足人民群众美好生活需要和呈现社会主义先进文化的双重使命。党是公共文化建设的领导者，加强党建引领，能够整合公共资源，调动全社会力量，凝聚社会共识，促进满足人民文化需求与增强人民精神力量相统一。这在新冠疫情防控期间体现得尤为突出。新冠疫情的全球大蔓延给国家社会治理提出了严峻挑战，美国等西方国家因此而激化的社会矛盾与冲突造成了社会撕裂。而中国在中国共产党的坚强统一领导下，在较短时间内有效控制住了疫情，并激发了各民族团结一心抗击疫情的精神力量，铸牢了中华民族共同体意识，彰显了中国特色社会主义的制度优势与治理效能。这期间，公共文化服务机构充分发挥自身优势，进行“文化抗疫”，取得了良好的社会效益，彰显了其公共价值与社会责任。一方面，公共文化机构并没有因疫情防控影响闭馆而停止提供服务，而是积极通过网上公共数字文化“云”服务平台提供数字资源、健康信息、知识咨询、展览、讲座、培训等服务，云阅读、云展览、云演艺等品类众多的公共数字文化服务满足了公众多样化的文化需求。另一方面，公共文化机构通过服务下沉和创作抗疫作品等方式，抚慰民众的心理创伤，注入共同坚持抗疫的精神动力。在党建引领下，公共文化服务走向公众、贴近其日常生活需要，才能得到公众的认可和喜爱。

3.2 处理好文化与经济的关系，通过融合发展，增强文化赋能

改革开放以来，随着中国特色社会主义市场经济建设不断完善，“文化经济化”与“经济文化化”的发展态势日益明显，中国特色社会主义文化建设经历了“文化事业—文化产业—公共文化服务”的发展演进。文化产业与公共文化服务所提供的具体形态都是文化产品与服务，只不过公共文化服务所提供的文化产品与服务由政府买单，不以营利为目的，免费或低价供给公众消费。因此，不能简单笼统地将公共文化服务界定为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动。实际上，公共文化服务所提供的文化产品与服务大多数是准公共产品，并非非竞争性与非排他性的纯公共产品。公共文化服务公益性与经营性之间的张力一直都存在，制度层面也一直在探索如何有效弥合其张力。20 世纪80 年代国家实施“以文补文，多业助文”的文化经济开发策略，鼓励公共文化服务机构开展有偿服务和经营活动；2008 年国家开始实施公共文化服务免费开放政策，到2012 年后全国的“三馆一站”全面实施了免费开放。从有偿服务到免费开放，政府在公共文化服务方面的“兜底”与“保基本”责任得以强化，但如何更好满足公众多样化与高层次的文化消费需求，还需要不断探索实践。2016 年，国家出台《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》，明确指出在履行好公益服务职能、确保文化资源保护传承的前提下从事文化创意产品开发经营，鼓励发展产业、增加效益，实现文化价值和实用价值有机统一。公共文化机构特有丰富的文化资源成为文化创意产品开发的重要空间。《中国文化文物统计年鉴》显示2017 年全国博物馆文化创意产品种类达4 万多个，销售收入达35 亿多元。公共文化服务不仅能为产业园区、旅游景区、城市商圈、乡村集市提供“服务经济”，还能依托其特有的文化资源进行合理使用开发产生“版权经济”，乃至形成文化旅游超级IP。新时代推动公共文化服务高质量发展，需要处理好文化与经济的关系，解决“文化空心化”的困境，通过融合发展，增强公共文化服务的文化赋能。

公共文化服务融合发展，首先要解决公共文化内部的融合，构建“大文化”的公共文化服务发展格局。目前公共文化服务的职能管理分散在文化和旅游、体育、教育、科技、农业农村等行政部门，以及文联、妇联、残联、科协等社会组织，还有相当大部分的职能职责归属于宣传部门，形成了“条块分割”的多头管理现象，不利于对公共文化资源进行整合配置。未来应在党建引领下，强化服务融合的理念与实践，通过引导举办公共文化活动来提升公众的参与度。其次要加强公共文化服务与文化旅游产业的融合发展。公共文化服务所彰显的文化多样性不仅能塑造文化旅游产业的精神内涵和文化品质，还能延展文化旅游产业的时空格局。公共文化服务需要把公众“需要的”和“想要的”有效结合起来，通过构建具有地方感和体验性的文化场景，以促进文化消费来连接公共文化服务与文化旅游产业[19]。再次要促进城乡公共文化服务融合发展。城乡公共文化资源配置的不均等以及交流不畅通是阻碍城乡公共文化服务体系一体建设尤其是导致乡村文化空心化的重要原因。需要改变政府“送文化下乡”的单向输送模式，将“送文化”与“种文化”有机结合起来，构建一种现代性与多样性共融共通的城乡文化共同体，打造“城市文化下乡”与“乡村文化进城”的双向互动交流机制，使“城市文化下乡”满足农村居民对城市现代文化的向往，“乡村文化进城”满足城市居民对乡村传统文化的依恋。最后要促进公共文化服务行动主体的融合。壮大公共文化服务行动主体并促进其有效融合是解决“文化空心化”，增强公共文化服务能量和赋能的根本路径。公共文化服务的行动主体包括政府部门、社会组织、文化企业与公民个人。目前政府在公共文化服务中既“掌舵”又“划桨”，管办不分，对社会力量参与公共文化服务形成了一定的挤出效应，再加之公共文化领域本身盈利能力不足，市场力量也难以介入。因此，需要构建多元开放的公共文化参与格局，使政府主导、社会力量广泛参与的公共文化服务供给机制更加成熟，来自基层群众的文化创造更加活跃，政府、市场、社会、公众共同参与公共文化服务体系建设的格局更加健全。

3.3 处理好效率与公平的关系，通过改革创新，提升服务效能

公共文化服务在发展过程中存在“低效率洼地”，国家希望通过增加公共文化财政投入来提高公共文化服务的服务效率，却不自觉或不由自主地滑入了“服务内卷化”困境。已有实证调查研究表明，公共图书馆等公共文化机构连续多年呈现服务效率持续下滑、资源配置拥挤的境况[20]，以文化惠民工程为代表的公共文化服务项目的政府供给规模和投入规模的扩张也难以提升公众的认可度。新时代中国公共文化服务高质量发展需要推动传统的“投入驱动模式”向“管理创新驱动模式”转变，以要素效率改善支撑公共文化服务提质增效，通过改革创新来提升服务效能。

一是推进政府购买公共文化服务，重构政府—市场—社会的关系，提升公共文化服务社会化。政府购买公共文化服务有利于提升公共文化治理能力，通过组织领导、政策支持、财政投入和监督管理来规范服务供给主体，同时也培育了文化市场主体，引导社会组织健康发展，这改变了政府行政主导的自上而下的格式化供给模式，是一种“自下而上、以需定供”的互动式、菜单式服务方式。政府购买公共文化服务需要以公众的文化需求为导向，通过公开透明公平公正的民主程序，建立政府与市场、社会的合作关系。二是推广公共数字文化建设，运用数字化智慧化技术，提升公共文化服务可及性。搭建融数字化加工、文化资源深度共享、数字文化产业化、传播宣传展示等功能于一体的文化资源数字化平台，处理好不同层级数字化平台之间的对接与协同关系。加强“公共文化云”综合服务平台建设，拓展服务应用场景和传播渠道，面向不同群体开展差异化多样化服务，实施精准推送、精细服务。三是推行公共文化服务质量管理，建立健全绩效考核评价机制，提升公共文化服务满意度。进一步完善公共图书馆、文化馆（站）和基层综合性文化服务中心等机构的建设和服务标准规范，根据高质量发展要求和工作实际，适当提升有关指标，发挥引导作用。完善文化产品、文化服务的质量监测体系，研究制定公众满意度评价指标，探索群众评价反馈机制和第三方评价机制。

4 结语

新时代中国公共文化服务高质量发展是迈向2035 年建成社会主义文化强国目标的重要支点，对于对内铸牢中华民族共同体意识与对外构建人类命运共同体都具有重要的价值意义，是构筑中国精神、中国价值、中国力量最为坚实的基石。新中国成立以来公共文化服务发展的历史进程表明，工具理性与价值理性相统一是其系统特质，从增量发展到存量优化到质量提升是公共文化服务高质量发展的渐进性累积过程的图景展现。中国公共文化服务发展历程还体现出从“点”到“线”到“面”的演进路径，即从公共图书馆、文化馆（站）等公共文化服务阵地建设为代表的重点布局，到以文化惠民工程项目建设为代表的线性连接，再到整体推进城乡公共文化服务体系建设为代表的全面覆盖与普遍均等，中国公共文化服务发展在追求规模效应的前提下，更加重视服务的质量效能。在演进过程中，公共文化服务的政治属性、经济属性与文化主体性建设得到充分彰显与实践探知。虽然在实践探索中遭遇了属性割裂与协调不当等问题，但都是发展中的问题，也必将有效统合于新时代中国公共文化服务高质量发展的新征程中。新时代中国公共文化服务高质量发展需遵循公共性的价值逻辑、文化性的内容逻辑与服务性的行动逻辑，并有效破解其发展中面临的“公共性消解”、“文化空心化”和“服务内卷化”困境，在处理好文化与政治、文化与经济以及效率与公平的关系基础上，通过党建引领重塑公共价值、融合发展增强文化赋能、改革创新提升服务效能，为迈向2035 年文化强国建成目标提供强有力的支撑。