公共图书馆为国家立法和决策服务的模式与路径研究——以国家图书馆为例*

李春明 杜照熙 薛 雪 尹汉超 谢岩岩

（国家图书馆 北京 100081）

1 引言

《中华人民共和国公共图书馆法》明确规定“政府设立的公共图书馆应当根据自身条件，为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究，提供文献信息和相关咨询服务”，并且强调“为国家立法和决策服务”是国家图书馆的一项重要法定职能。公共图书馆如何把握新时代的发展规律，提供好这类服务，需要总结出有效的服务模式，尤其是国家图书馆如何行使这一职责，成为图书馆发展的研究重点。同时，针对信息技术手段匮乏、资源深层整合欠缺等现实问题，如何利用大数据等高效支撑手段实现从图书馆领域向智库领域发展的路径转变，多途径、多手段地开展立法和决策服务，也是本文探讨的重点之一。

2 公共图书馆为政府信息服务的实践探索

公共图书馆为国家机关提供立法和决策类咨询服务，由来已久。国家图书馆作为国家的总书库，在成立之初就建立了参考咨询组，为国家决策部门提供信息咨询服务。而国内其他公共图书馆在这方面也有一定的实践基础和服务亮点。如广东省立中山图书馆，致力于开拓各类信息服务，其报刊信息开发中心以“开发国际信息，服务经济决策”为宗旨，于1991 年创办《决策内参》系列内部刊物，进入广东省政府“省、市长信息服务网络”，为全省100 多个省市县党委政府服务。上海图书馆作为上海市综合性研究型公共图书馆和行业情报中心，同时也是原文化部公共文化研究基地，2003 年以来持续开展“两会”服务，在服务过程中，逐渐形成了网络服务、人工服务相结合的专业团队服务模式。

除省级公共图书馆以外，各地基层图书馆也会为政府机关提供信息服务，并且克服困难、集中资源、协同合作。如，浙江图书馆在2009 年牵头在全省成立了浙江省公共图书馆信息服务联盟，以此联盟为平台，浙江图书馆组织和指导成员馆为政府机关提供信息咨询服务并进行成果共享。2017 年末，共有34 家联盟馆参与编辑了浙江“两会”专题资料，完成了《忠诚担当谱新篇 富民强国绘蓝图——2018 浙江“两会”专辑》等专题资料共40 期。

这些协同合作在公共图书馆中为数不少。如，陕西省图书馆发起建立陕西公共图书馆服务联盟，以此联盟为平台，指导、帮助市级、区县级公共图书馆开展咨询服务。以“两会”服务为例，2013 年，陕西省图书馆通过与国家图书馆及其他省馆的交流学习，酝酿整合全省各级地方馆力量。从2016 年开始，陕西省图书馆组织全省进行“两会”服务的各级图书馆编辑专题资料，各馆分别报送选题，省馆审校内容，在全省“两会”以及各地方馆服务的地方“两会”上，提供给参会人员。

公共图书馆在信息服务领域的转型，是时代发展的要求。在大量实践的基础上，公共图书馆亟需将实践经验升华为理论，利用自身的知识储备、人才积累和分布优势，发展成为遍布全国、助力决策的“智库”。

3 以国情为基础的比较和定位

当今时代是经济全球化、社会信息化、文化多样化的时代，坚持全面依法治国、坚持社会主义核心价值体系、坚决贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想是公共图书馆在新时代发展中需要遵循的价值要义。

由于历史沿革和政治体制各有差异，国外主要是国家图书馆或国会图书馆在为其本国的决策机关提供服务方面，有着不同的名称和不同的服务模式。如，美国的国会图书馆既是其国家图书馆，也是议会图书馆；英国的议会为两院制，分为上议院和下议院，为英国议会提供立法决策服务的不但有上议院图书馆、下议院图书馆，还有议会档案馆等；法国议会则有着更为复杂的组成部门，法国国民议会图书馆和参议院图书馆仅是其信息服务来源之一。根据研究成果发挥作用的不同路径，可以将主要的国外国家图书馆立法决策服务进行简单的模式分类：一是以英国议会图书馆和日本国立国会图书馆为典型的“开放型”服务模式。此类型服务不仅被动地接受咨询，也主动进行研究，并对外公开各项研究成果，通过信息服务影响国家决策。二是以美国国会图书馆国会研究部为典型的“内循环型”服务，其研究成果基本都是通过内部途径发挥作用。这种“内循环型”的服务模式，对政府和党派的影响力并不比“开放型”服务模式差，只是很少在公众中进行宣传，也并不试图通过外在影响力反作用于政府和党派。

通过前文的历史回顾和中外比较，笔者认为可在确立“正确定位、客观独立、真实准确、适度超前、实用可行”五大服务原则的基础上，建设一套有机统一、实操性强的服务机制，包括科学化的思想生产流程、科学化的质量评估机制、多渠道的思想输出机制、高效率的服务运行模式，从而为下一阶段提高服务水平提供理论指导与支撑。

如何基于我国图书馆为立法和决策服务自下而上发展的天然基础和目前业内发展的不平衡不充分的发展现状，特别是如何建立党和政府各领导机关与国家图书馆之间的沟通和服务机制，提炼符合中国特色的图书馆立法决策服务发展模式是当前的最大难点。其中对象的多样性、服务机制的模式化和理论提升的科学性是保证研究目标实现的重要条件。

为较好地突破该难点，应该在点（个案分析）、线（实证调研）、面（国内外文献梳理）结合的基础上，利用学科交叉、业内统领和已有研究在理论和实践方面的优势进行有机融合来保证成果质量，着重解决以下问题：①确定图书馆为立法和决策服务理论框架的维度，剖析有实践指导意义的理论框架维度，找准各维度的内涵外延及相互关系；②基于国内实践总结和国内外服务对比的宏观视角，研究新时代图书馆为立法和决策服务发展的制度、生产和技术困境；③构建一套科学的图书馆为立法和决策服务制度模式，对该服务的内容生产、成果输出、交流模式及评估机制进行全流程规范。

4 服务模式的智慧化转型

从前文所总结出的难点，可以得出以下结论：要提高图书馆立法和决策服务的水平，就要从中国国情和用户需求出发，将对新时代图书馆立法决策服务的理论界定、国内外图书馆立法决策服务发展史、立法决策服务供需关系与模型构建作为基础分析框架，把视野聚焦于新时代图书馆立法决策服务的科学服务范式探索与分析，以此为基础，为图书馆破解当前立法决策服务困境、提高服务水平探索新型服务原则，构建出一系列有机统一、实操性强的服务模式。

国家图书馆在既往的工作中已经为国家立法和决策提供了大量服务，在相关领域有着深厚的实践经验，也有能力组织专业人员，总结经验、完善制度、与用户沟通、履行法定职能，探索出系统、科学、合理合法的服务模式和路径。“为国家立法和决策服务”是国家图书馆的法定核心职能，国家图书馆必须推动其规范化发展。

传统咨询服务以馆藏为基础，围绕馆藏传统信息资源进行一定的组织分类形成了为决策者服务资源库。随着互联网的发展，网络信息和数字资源呈指数级增长，已经使其成为天然“智库”。利用现代的技术手段开展信息的采集，包括利用机器人采集与资源数字化，通过AI（人工智能）按照一定规则的组织形成了有价值的产品，利用大数据分析和数据挖掘技术，为决策者提供更具价值的数据和信息。可以开展的服务内容包括了决策内参、舆情监测、信息专报、立法调查、政策简报，甚至可以在一定内容基础上开展定向的智库建设，从而为立法和决策机构提供预测、预报、预警及研判的服务。

图1 国家图书馆为立法和决策服务模式的框架图

4.1 “两会”服务模式

“两会”服务在以往是图书馆为参加全国及地方人民代表大会和人民政治协商会议的人大代表、政协委员在履行职责、参政议政的活动中，提供的文献信息咨询服务，具体包括设立“两会”咨询服务处、读者卡办理、文献提供、到馆参观、“两会”热点文献收集、“两会”信息专报、电子触屏等服务内容。

随着人大代表和政协委员对利用现代技术获取阅读和咨询服务的需求增长，量身打造“国家图书馆人大代表服务平台”和“国家图书馆政协委员服务平台”，丰富平台数字资源，改善用户使用体验，打造“两会”资讯库、“两会”信息岛、“两会”图书馆成为需求热点。

图2 国家图书馆为人大代表和政协委员打造的“两会”服务平台框架图

国家图书馆政协委员服务平台和国家图书馆人大代表服务平台分别以中国政协网（http://www.cppcc.gov.cn）页面中的“信息资料”和中国人大网（http://www.npc.gov.cn）中的“代表服务专区”作为统一服务入口。如政协委员服务平台通过IP 地址判断和读者卡用户信息识别，将用户分为政协机关用户、政协委员、普通读者三类，给这三种用户设置不同的权限，提供不同的服务内容。首先，通过IP 地址判断用户为政协机关用户，则进入政协委员服务平台；否则，进入国家图书馆读者云门户登录系统登录页面。在读者门户登录系统登录页面，通过用户身份识别，判断用户为政协委员，则进入政协委员服务平台页面，并实现与统一用户管理系统的单点登录；普通读者则进入读者门户系统中。

4.2 分馆服务模式

部委分馆是国家图书馆切实履行为国家立法和决策服务职能，与中央及国务院部委合作创建国家图书馆分馆的一种服务。1999 年，第一家部委分馆——国家图书馆原人事部分馆成立。截至2021 年底，部委分馆已达19 家。目前已开展的服务项目有文献提供、专题咨询、信息专报、舆情监测、个性化平台建设、数字图书馆服务、实体图书馆筹建、讲座培训等。随着数字图书馆技术的日趋成熟，为特定部委分馆打造“一馆一平台、馆馆有特色”的数字图书馆服务可以实现由原有被动服务向着主动和互动服务的两个转变。

部委数字图书馆从“以资源建设为中心”向“以用户需求为驱动和用户参与为中心”转型，基于Web 浏览器方式，为用户提供书目检索、全文检索、分类导航、全文原版原貌展现、图书下载、专题图书、交流讨论等应用服务，大力提高图书供给的精准性、图书分类的科学性、栏目设置的实用性、检索功能的便捷性、网页设计的亲和性等，从而提供更加优质高效的图书服务。部委数字图书馆提供专著图书的全文原版原貌在线阅读功能，提供图书的章节结构目录树，方便用户阅读跳转，实现对阅读图书的全文检索；支持热门检索词提示功能，可以在检索入口页面显示当前用户搜索最多的检索关键词排行。检索结果的构建采取给题名、作者、出版社、摘要、全文等匹配加权赋值的形式进行结果排序。检索支持书目检索、全文检索、高级检索、统一检索和分类检索。统一检索对接用户已有图书资源和数据库资源，支持以接口集成的方式实现平台所有图书资源的集成检索。关联推荐可以根据用户输入的检索关键词，在结果概览页面提供其他相关检索词、相关作者、相关专题资源等信息。专题服务支持管理员在专题创建页面填写专题名称、专题简介，上传相关图片，筛选图书，以图书资源列表方式进行专题展示；支持创建多个专题，可进行专题的保存、调整、发布等状态操作，支持专题内图书的添加、删除和排序。

4.3 基于云平台的智慧型服务模式

随着信息化时代的迅猛发展与变革，人类社会已经进入“数字化、网络化、智能化”的新时代。信息技术与产业的融合发展，不断冲击和影响我国图书馆领域的传统服务方式，也必将促使国家图书馆信息化转型与变革。从2018年至今，党中央和国务院多次召开会议明确表示加强新型基础设施建设，重视程度不断强化，相关政策路线图日趋清晰。大数据中心、人工智能和5G 通信应用等“新基建”建设领域成为国家图书馆的重点发展方向。新一代数据中心建设和5G 通信应用，将带动国家图书馆的大数据分析利用以及人工智能研究与应用，实现数字图书馆服务的升级和跨越；以“需求牵引、技术推动”为双轮驱动，规划国家图书馆信息化总体建设，驱动技术创新应用、优化业务格局、提升服务效能，实现持续、健康、快速发展。国家图书馆搭建“云基础设施、新一代数据中心、全流程共享核心业务平台、智慧化服务平台”，具备的灵活、可扩展的IT 基础架构；构建一站式集成服务链，实现文献信息服务的在线化可及性；以数据共享为支撑，构建互联互通的数据链，形成国家图书馆数据治理体系构架，并在此基础上进行大数据的分析和利用，提升数据价值；以流程再造为牵引，构建整合协同的业务链，完成国家图书馆内部与外部的业务协同服务；同时通过云服务和共享知识库的方式，向决策者提供全面、完整和灵活的一体化平台服务，形成知识创新的生态环境，最终实现智慧图书馆与智库的互联和服务互通。

图3 精准智慧的立法决策服务体系

4.4 人工智能的智慧服务模式

利用人工智能、大数据、云计算、用户行为分析和资源动态管理等新一代信息技术，实现“感知需求、洞悉数据、改善体验”，构建精准智慧的服务模式，支持多源知识内容的统一加工揭示、集成仓储管理和关联检索、授权发布等服务，改善终端与用户的交互方式，并通过智慧的感知、获取、分析及融合来满足服务个性化需求，提升精准化服务响应速度、智能化服务水平以及平台协同能力，进而不断提高信息服务的精准性、交互性、时效性及连续性，实现对立法决策服务线上、线下业务的全流程智慧化转型升级。

技术层：在技术层，通过各类终端节点对个性化服务过程和用户访问信息进行采集，全面感知用户的行为轨迹特征，收集用户的文献、科研、活动等数据，发现用户知识诉求特征。技术层应具有开放的信息资源管理架构，建立创新理念下的信息采集标准、方法、流程，以及信息资源的决策分析框架等，并将用户行为及服务信息进行数据标准化展现，然后经由通信网络服务和硬件服务，为用户建立和维护数据存储，实现应用系统之间的数据共享。

数据层：在数据层，立法决策服务的信息从无序、多结构数据环境过渡到有序、结构化数据，数据内容实现关联化和网络化。数据层充分融合智能技术、图书馆业务与管理系统、用户与智慧馆员三部分之间的关系，依托用户行为数据进行用户需求的采集、分析，以数据思维辅助创建一个能激发人的创造力的智慧知识环境，更关注用户工作流程和场景的主动嵌入与服务探索，在激活用户需求驱动的立法决策服务智慧服务能力的同时，吸引潜在的用户群体，推动知识的利用和创新。

服务层：服务层需坚持“以用户为中心”的服务理念，实现个性服务、精准服务、智能服务、智慧平台等目标。技术层和数据层的合理应用为立法决策服务资源定位、推送、定制和管理等功能的智能化创造了条件。服务层直接面向用户展现，依靠各类平台和接口提供的资源和功能，推动建立全网开放调度的知识服务地图，支持所有立法和决策服务产品的统一接入，为阅读、学习及各类用户信息活动提供包括信息检索、资源获取、知识发现、专家咨询、团队协作等在内的一站式支持与服务，并支持各类用户机构及个人参与知识资源的创建、发布与服务，支持多元知识服务主体之间用户数据的集成、交互与共享。

5 服务路径的知识化探索

面对全面建设社会主义现代化国家新征程，在已有服务方式和手段的基础上，国家图书馆科学谋划、对照目标，强弱项补短板，强化责任担当，增强主动性和创造性，为国家立法和决策提供更科学、更完善、更高水平的服务。服务路径可以分为资源建设路径、机构建设路径及特殊服务路径。资源建设以知识图谱构建为核心，机构建设以完备的法律体系建设及海外中国学研究中心为核心开展相关服务。

5.1 知识图谱构建

知识图谱构建依托图书馆丰富的馆藏资源，运用先进的计算机网络技术，根据用户信息需求，深入挖掘文献资料中的专题知识，进行整理、加工、揭示、控制等一系列信息组织，并按照一定的结构序化制作专题知识库。如构建省情数据库建设可以为政府决策、企业投资提供权威、高效的决策参考，为学术科研提供严谨、详实的资料数据。智库报告数据库汇集海外著名智库和研究机构关于中国问题的研究报告，以供党政军领导及时了解国际上有关中国问题的最新动向。各类型专题数据库则充分运用现代知识管理与知识服务手段，高度集成整合、深度利用文献信息资源，通过专题信息挖掘、智能关联等技术手段，为党政军领导决策、政策制定提供准确、客观的信息参考。

5.2 构建综合完备的法律知识体系

中国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的、多级并存、多类结合的立法权限划分体制。中国立法包括全国人大及其常委会立法、国务院及其部门立法、一般地方立法、民族自治地方立法、经济特区和特别行政区立法。目前为立法决策提供文献信息支撑的部门，分散于各个机构，在文献、信息上的服务相对薄弱，人力也比较有限。在机制改革的过程中，像研究室、资料室这样的文献信息提供部门往往又成为精简的对象，这就使得原本薄弱的文献提供技能更加弱化。文献信息的供需之间出现了很大的真空地带。这种状况也凸显出国家及地方法律馆建设的必要性。建设国家法律馆的同时应兼顾法律数字图书馆，提供立体化服务，内容包括：①咨询案例，展示立法决策服务部经典立法决策咨询案例；②品牌专报，展示食药监局专报、“两会”热点专报等品牌产品；③热点事件追踪，研究分析当下立法、司法热点事件，并进行专题追踪；④法律研究报告，提供专业法律类研究报告；⑤立法动态，实时更新立法、司法动态资讯，为读者提供专业的法律文献检索指导以及中国法律法规数据库、外国法律法规数据库、案例数据库的在线检索、使用。

5.3 开展海外中国学智库的研究

在世界多极化、经济全球化、文化多样化、国际关系民主化的时代背景下，中国的和平崛起，日益激发各国政府、智库、专家学者研究中国的动力，极大拓展了海外中国学研究的广度和深度。2016 年5 月17 日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的讲话中提到：“要鼓励哲学社会科学机构参与和设立国际性学术组织，支持和鼓励建立海外中国学术研究中心，支持国外学会、基金会研究中国问题，加强国内外智库交流，推动海外中国学研究。”总书记讲话对加强和推动海外中国学研究具有重要的指导意义，为海外中国学研究指明了新使命新任务。海外中国学的研究反映了世界不同国家和地区对中国的认知和研究，其研究历史悠久，研究机构遍布全球，研究队伍规模庞大，研究成果既有对中国传统历史文化的研究，又有对当代中国政治社会的研究，日益呈现出明显的跨学科特点。国家图书馆从20 世纪20 年代起系统入藏中国学文献，时至今日已近百年，是国内最大的海外中国学文献聚集地，业已成为世界中国学文献收藏的重要阵地。推进海外中国学研究向智库化方向纵深发展，既有利于我们更好统筹国内国际两个大局，积极响应国家重大战略决策和方针，又有利于更好地担负起为国家和立法决策服务的职责。其发展目标包括：一是继续保持中国学文献的收藏传统，建立文献类型多样、语种齐全、学科完备的中国学文献馆藏体系，成为中国学文献收藏中心；二是为海外中国学研究机构和学者提供方便、高效的一站式文献服务，成为文献研究中心；三是及时全面关注海外对当代中国发展的认识与研究，为决策实施提供可靠的信息跟踪和更为系统、精确、科学的参考依据，成为决策参考中心；四是促进海外中国学研究机构和收藏机构之间的交流，成为文化交流中心。

6 结语

国家图书馆一直致力于出色完成党和国家机构委托的立法和决策服务任务，逐渐摸索、创立并不断完善相关服务模式，在国家法制建设和政策制定中，发挥着日益重要的作用。站在“十四五”规划的历史起点上，国家图书馆需进一步开拓新思路、聚焦新内涵，谋划立法和决策服务的新征程。而各级公共图书馆也应开拓创新、利用资源优势、协同业内合作，为政府提供优质的信息和咨询服务，向智库建设转型。