财政运行综合绩效评价的理论、指标与展望——基于财政预算“行为-功能”的分析

马海涛曹堂哲彭珮文

一、导论

财政运行综合绩效评价涵盖政府全部预算收入和支出，涉及财政运行各个方面，反映财政工作目标达成的结果及其有效实现结果的过程，是政府层面预算绩效管理的核心。自2018年实行财政运行综合绩效评价试点以来，无论是财政运行绩效评价的实践探索，还是关于财政运行评价的相关理论研究，并未就财政运行综合绩效是什么、评什么、怎么评、怎么用等问题达成共识，亟需在理论上厘清财政运行综合绩效的本质和逻辑，建构关键绩效指标框架，为深入全面推进财政运行综合绩效评价工作，提高评价质量和结果运用成效提供理论支撑、擘画实施路径。

从实践来看，2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求“实施政府预算绩效管理”，“对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”。该意见印发以来，北京、山东、浙江、辽宁等地开始探索省以下政府财政运行综合绩效评价指标体系，目前财政运行综合绩效评价实践及其理论总结还在不断探索和创新中，对指标框架的逻辑尚未达成共识，共性框架并未形成。比较有代表性的指标体系主要有：一是以北京市为代表的“五性”维度体系，该体系突出问题导向，旨在监测和评价各区“钱是否够用”“成本是否节约”“管理是否规范”“效果是否显著”“组收是否努力”等问题(吴素芳，2020[1]；王文庚和曹堂哲，2021[2])，从财力保障的充分性、成本节约的经济性、运行成效的有效性、财政管理的规范性和财源建设的积极性五个维度构建了指标体系。二是以山东省为代表的整合性指标体系，该体系从收入绩效、支出绩效、管理效率、运行成效、可持续性等维度构建指标体系。比如：韩志毅等(2021)[3]；谢可川等(2022)[4]基于山东省济南市、济宁市实施的市县级政府财政运行综合绩效评价，临沂、德州部分县(市、 区)乡镇(街道)政府财政运行综合绩效评价，日照市市、县、镇街三级试点(自评)试点提出了涵盖收入绩效、支出绩效、规范管理、保障水平、运行成效等维度的指标体系。赵勇和徐晶(2022)[5]从收入、支出、管理效率、运行成效、可持续性等方面介绍了廊坊市开展试点县财政运行综合绩效评价和管理的情况。项前和王兆玉(2021)[6]基于江苏省南京市雨花台区街道试点提出包括财政运行管理、财政收支情况、财政运行绩效、财政可持续在内的指标体系。孙逊(2021)[7]从财政收入与支出、重大政策落实情况、预算编制与执行、财政综合管理等维度建构了指标体系。三是以浙江、江西等地为代表的“财政管理+政府履职”体系，该类指标更加关注财政预算收支质量、执行状况、财政改革要求(张喆，2020[8]；王宏斌等，2020[9])，从财政管理、政府履职成效和可持续性等方面建构指标体系。刘国永等(2022)[10]基于江西省赣州市财政运行评价试点提出了包括财政管理、财政运行绩效、财政可持续性的指标体系。

从已有的理论研究相关文献来看，财政运行综合绩效评价涉及财政运行的各个方面，诸如财政能力评估、债务风险评估、收入绩效评估、财政运行质量评价、PEFA 政府财政管理能力评价等，这些研究仅偏重财政运行的某一具体方面，并未形成逻辑自洽的综合性评价框架。

基于上述实践总结和理论梳理，本文在预算绩效管理视角下，分析财政运行综合绩效问题，将预算编制、执行、决算、公开等预算管理活动作为贯穿财政运行的一条“红线”，串接起财政运行行为和预算功能。首先在既有文献评论的基础上，阐述和论证了“财政运行行为-政府预算功能”的二维分析框架及其指标体系；然后在梳理财政运行综合绩效评价来龙去脉的基础上,分析了现有实践中具有代表性的指标体系的共性、特点和存在的局限；最后提出了下一步深化财政运行绩效综合评价的实施路径。本文提出的“财政运行行为-政府预算功能”二维分析框架吸收了现有实践的成果，在以下几个方面有所突破和创新：一是相较于现有的指标体系对财政运行行为的关注各有侧重的问题，“框架”更为全面地反映了“十四五”时期我国财政运行行为的主要方面，提炼了财政运行行为的关键绩效指标；二是相较于现有指标体系判断财政运行绩效好坏的标准不够完整的问题，“框架”分析了财政运行行为与预算功能的对应关系，给出了判断财政运行各项关键绩效指标好坏的标准；三是相较于现有指标主要反映一般公共预算运行的问题，“框架”展望了“统分结合”的指标体系设计思路，即在分析“四本”预算总体行为和功能的基础上，针对 “四本”预算各自的行为和功能特点，设置个性化的关键绩效指标。

二、文献综述、理论分析与指标框架

与财政运行综合绩效评价工作的起步探索相一致，现有的研究仅明确了财政运行综合绩效评价主体和对象，即《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求的“各级财政部门要对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”。但是对于评价什么，如何评价等问题，尚未给出一致公认的界定。对此，本文从绩效和绩效评价的本质要素出发，演绎推论出财政运行综合绩效评价的“财政运行行为-政府预算功能”二维分析框架，并在此框架下提炼和归集财政运行综合绩效评价的关键绩效指标。

(一)文献综述

与财政运行综合绩效评价相关的研究主要包括财政能力评估、地方政府债务和风险评估、财政收入绩效评价和财政运行质量评价等。这些研究仅着重于财政运行的某个具体环节或者某个层面，尚未形成综合性的评价框架和指标体系。

1.财政收入绩效评价。财政收入是财政运行的构成部分，对地方财政收入绩效评价的研究尚处于起步阶段。比如，李明等(2022)[11]从税负调控成效、收入质量水平、债务风险水平三个维度构建了预算收入绩效评价指标。于树一(2021)[12]从地方财政收入的决策、执行和绩效三个维度建构了地方财政收入绩效评价体系。北京市财政局从稳固存量、培育增量、提高质量和贡献等维度构建了财源建设评估指标体系(北京市财政局办公室，2022[13])。

2.财政能力评估。财政能力评估与财政运行综合绩效评价在内容上有许多重合之处。财政能力反映一地政府通过其公共权力汲取财政资源，并有效分配公共资源、提供公共产品和服务的能力(杨娟等，2021[14])。财政能力评估最早是指可以通过征税以获取财政资源的能力(邱婧，2017[15])。其衡量标准主要为财政收入的总量、结构和支出效率。财政发挥作用的能力主要包括发挥宏观调控职能、维持市场和社会正常秩序、维持政治秩序、防化社会公共风险等(陈龙，2020[16])。目前对政府财政能力评估的研究主要采用经济学上的定量分析方法。比如：辛冲冲和杨文珂(2020)[17]使用熵权法，建构了对31个省级行政区2007—2013年的财政汲取能力指数，并分析了地区差异。杨志安和邹国庆(2016)[18]使用因子分析法，提取了核心、基础、发展和保障四个主要能力因子。总之，财政能力评估通过构建多元指标体系，合成指数进行对比和评价，这一方法对财政运行综合绩效评价具有启发意义。

3.地方政府债务和风险评估。地方政府债务和风险评估指标体系是构成财政运行综合绩效评价指标的重要方面。在国家层面和地方政府层面，债务和风险评估制度和指标体系不断完善。2016年国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，财政部于同年印发了《地方政府性债务风险分类处置指南》。同年青海省政府出台了《地方政府债务风险评估和预警暂行办法》，提出了新增债务率、逾期债务率、债务率和偿债率等评价指标(中央政府门户网站，2016[19])。各地开展债务风险评估的指标与此基本一致。2021年，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》[20]中进一步提出完善政府债务风险评估的指标体系以及对政府偿债能力进行综合评估。

4.财政运行质量评价。财政运行质量即财政运行的优劣程度，包括财政收入、财政支出、公债运行等方面，反映了财政部门组收和管理的质量与效益，包括现有财政收支规模多大程度上能够保障政府职能充分发挥，现有收支结构是否合理，财政收支如何组织管理，财政预算编制是否按时按质执行，以及当下财税制度与经济社会运行是否协调(侯燕明，2020[21])。影响财政运行质量的因素主要包括财源质量和财政管理(赵玮，2019[22])。高质量的财政运行需要符合效率性、公平性、稳定性和规范性四大特征(朱云飞和赵宁，2019[23])。上述研究为财政运行综合绩效评价指标和标准的设计提供了参考。

5.国际PEFA 政府财政管理能力评价体系。公共支出和财政问责(Public Expenditure and Financial Accountability，PEFA)是由世界银行、国际货币基金组织、欧盟委员会等组织赞助支持的一项多机构合作计划，PEFA评价体系已被英国、法国、新西兰、巴西等国广泛应用。作为PEFA体系的一种工具，财政管理和绩效测量框架(Public Financial Management Performance Measure Framework，PFM Performance Measure Framework)提出了衡量公共财政管理绩效的指标体系，包括预算信用，全面性和透明度，预算制定与政策目标的符合程度，预算执行的可行性和控制，会计、记录和报告，外部监督和审计六个维度。上述六个维度的28个指标可以归结为系统的结果、关键的横向特征、预算循环三类(PEFA Secretariat，2011[24])。解洪涛和陈志勇(2016)[25]等探讨了PEFA政府财政管理能力评价体系与我国实施的《地方财政管理绩效综合评价方案》之间的关系。2022年湖南省财政厅首次引进PEFA系统，用以提升地方政府财政管理(周极宏,2022[26])。PEFA提出的预算循环思想，是本文将预算过程作为贯穿财政运行的红线，提出财政运行综合绩效评价“二维模型”的重要理论来源。

(二)分析框架

考虑到“绩效是一个多维建构，观察和测量的因素不同，其结果也会不同。”(Bates和Holton III,1995[27])本文在综合行为绩效观和结果绩效观的基础上，将绩效定义为“绩效是目标达成的结果及有效实现结果的过程。”该定义有两个要点，即行为和目标实现的结果。抓住这两个关键要素，本文从预算管理的视角分析财政运行，对应提出“财政运行行为-政府预算功能”的二维分析框架，财政运行行为对应一级政府财政收入、支出、管理、调节和风险防控等方面工作的状态和发展变化情况。政府预算功能则是预算管理在总额控制、配置效率、运营效率等方面发挥的作用和实现的目标。因此，政府财政运行综合绩效可以定义为：一级政府在收入、支出、管理、调节和风险防控等方面，实现总额控制、配置效率、运行效率等方面目标的程度。

绩效评价包含行为测量、目标导向和判断标准三个要素，在上述二维框架中，预算功能维度阐明了财政运行行为达到的目标导向和判断标准。据此可将财政运行综合绩效评价定义为上级财政部门对下级政府财政“收、支、管、调、防”等项工作，达成总额控制、配置效率、运营效率等方面目标情况的测量、分析和评判，主要包括收入的合理性、保障的充分性、成本的节约性、管理的规范性、产出的有效性、发展的可持续性等方面。上述演绎推论的逻辑如图1所示：

图1 本文的演绎推论逻辑

1.二维框架下的财政运行行为。在行为主义经济学中，信息的结构和参与者的特征会对决策和结果产生系统性的影响(Baker和Nofsinger，2010[28])。决策者经常面临一系列巨大不确定性，以及结果可量化的有限性的选择，而选择的建构方式会对选择产生强烈的影响，即客观事实不变，提出问题的方式不同，选择也会不同(Ackert和Deaves，2009[29])。

财政运行行为是财政运行的具体行动选择，财政运行行为随着制度的变化而产生改变，不同时期财政运行问题不同，行为选择就不同。传统上财政运行围绕“收、支、管、平”四个方面开展工作(贾康，2020)[30]。随着新《预算法》和《预算法实施条例》的颁布，“讲求绩效”已经成为预算管理的一项基本原则，财政运行拓展为“收、支、管、平、效”五个方面。“十四五”时期，财政工作坚持以政领财、以财辅政，围绕“收、支、管、调、防”五个方面下功夫(新华社，2021[31])。从财政行为的维度出发，分析其在社会经济环境、制度和有限理性约束下的行为动机和行为结果(目标实现程度)，就构成财政运行综合绩效评价的基础内容。

为了做好财政运行综合绩效评价，需要提出若干关键绩效指标对财政运行行为进行测量。一是收入方面。反映政府财政收入政策、制度和管理等方面的合理性与执行情况，以及财力对政府基本职能履行和政府运行的保障情况，主要从财力保障、财源建设、预算平衡等方面评价，涉及的关键绩效指标包括可用财力、转移支付依赖度、减税降费目标完成率、收入质量、财源建设情况、财政自给率等指标。二是支出方面。反映政府财政支出结构的合理性，主要关注支出的配置效率。配置效率反映各级政府通过支出结构优化，在保障国家重大战略任务、促进经济社会发展、实现财政资源与政策目标匹配、民生保障等方面的情况，涉及国家重大战略任务财政资金到位率、共同事权地方财政资金到位率、基本民生支出标准达标率、“三保”保障率等关键绩效指标。三是管理方面。反映政府财政管理的成本节约和管理规范程度，主要从成本控制和财政管理等方面进行评价，包括财政供养比、政府行政管理支出占比、一般公共预算收入年初预算到位率等关键绩效指标。四是调节方面。反映充分发挥财政宏观调控和收入分配职能，推进经济社会健康发展的结果和成效，包括重大战略任务完成情况、基本公共服务均等化实现情况、基本公共服务投入产出比等关键绩效指标。五是风险防控方面。反映政府财政风险防控、统筹发展和安全，增强财政可持续性方面的情况，包括政府债务率、负债率、偿债率、社保支付能力、政府债务规模、地方政府债务限额、偿债能力评估、民生政策财政可承受能力评估等关键绩效指标。

2.二维框架下的预算功能。对财政运行行为进行评价，需要引入预算功能理论，以确立评价的目标导向和评价标准。财政预算作为一种公共治理的工具，能够将战略、政策和资源进行整合，并对公共部门的运转产生影响(江月，2020[32])。“过去200年的现代政府的预算历史表明，公共预算在三个层次上影响着公共部门的运作：在宏观层次上公共预算的规则或者程序对于决策者来说将形成一种总财力约束；在中观层次上公共预算的规则或程序将影响以战略重点为基础的资源配置和利用；在微观层次上公共预算的规则或者程序将影响生产和供给公共服务的效率”(Schick，1998[33]；希克，2000[34])。与此相对应，财政预算有三个层次的基本职能和基本目标：财政总额控制、资源配置效率、运作效率(马骏，2011[35])。财政总额控制反映在有限的财政资源限制下，财政总量的变化和财政收支关系，是保障财政可持续性，实现既定支出目标的重要手段(孙克竞和王祯阳，2020[36])。“总额控制问题涉及这样一些问题： 在某个预算时期(比如一个预算年度)根据什么确定了可供分配的财力？ 换言之，在某一个预算时期，根据什么做出了收入决策，即从社会中汲取多少的资源来进行预算分配。作为一个基本目标的总额控制是指，对于政治家决定在某一时期准备开展的活动，可以通过预先确定财政收支总额来进行约束，进而将公共支出、赤字、债务的比率控制在一个可以承受的水平，最终使得财政是可持续的”(Schick，1998[33]；希克，2000[34]；马骏，2011[35](23))。

由于在市场经济条件下，存在市场失灵问题，面临公共物品供给、外部性、自然垄断、不完全竞争、信息不对称等问题导致的资源配置低下，需要政府运用公共预算对资源进行合理配置、调节分配、稳定经济社会基础(涂缦缦，2015[37])。“配置效率要求政府建立目标并区分其优先次序，而且它要求政府评估公共支出对于这些目标的实际或者预期的贡献”(Schick，1998[33]；希克，2000[34]；马骏，2011[35](4))。

运作效率又称作运营效率，是指政府能够有效率地组织和管理财政交易(马骏，2011[35](25))，是政府机构运作的效率，即政府机构所花费的资源与这些资源形成的产出之间的比率(希克，2000[34]；马骏，2011[35](26))。重点关注财政资金使用效益，包括财政资金使用的经济性(节约性)、效率性(投入产出比)和有效性(即通过合理成本达成预期目标)(王雍君，2016[38])。

我国财政预算由“四本”预算组成，总体上除了需要符合财政预算基本职能和基本目标的共性要求以外，每本预算的职能和目标还有更为丰富的内容，比如：政府性基金预算收支行为的专门特定性，国有资本经营预算反映国家以所有者身份对国有资本的调节作用，社会保险基金预算与特定社会保险制度的高度关联性等。推动财政运行综合绩效评价资金覆盖范围从一般公共预算为主到覆盖“四本”预算，需要在预算功能的共性要求下，进一步完善和丰富不同预算的个性化功能，为评价设定“目标导向”提供基础。

3.二维框架下的绩效评价标准。在预算管理全过程中，从预算功能的视角评判财政运行“收、支、管、调、防”各项工作中，可形成以下评价标准：一是总额控制。重点关注财政保障方面，即关注财政运行能否做好财政收入、支出及其平衡，保障党委政府履职和财政职能的发挥，其评判标准为财力保障充足性、财源建设积极性、发展可持续性等。二是配置效率。重点关注财政运行能否通过支出结构优化，有效保障国家重大战略任务、促进经济社会发展、实现财政资源与政策目标匹配，包括战略保障和民生保障等方面。三是运营效率。包括过程性的管理效率和结果性的运行成效两个方面。管理效率侧重成本控制和管理规范性；运行成效侧重财政支出政策目标完成、基本公共服务均等化、投入产出比等方面。四是财政运行的安全性。这一标准贯穿在预算管理各个环节，反映财政统筹经济发展与财政可持续性、防控风险、保障财政安全等方面。

将财政运行行为和预算功能绘制成二维表格，如表1所示，其中预算功能反映预算编制、执行和决算等环节实现总额控制、配置效率和运营效率的情况；财政运行行为反映财政“收、支、管、调、防”等各项工作。财政运行行为和预算功能之间存在对应匹配关系，比如：财政运行行为的管理方面主要对应预算功能的过程性运营效率，绩效标准是成本控制的合理性和财政管理的规范性。

(三)关键绩效指标框架设计

结合文献和实践探索，按照财政运行综合绩效的“行为-功能”分析框架，将财政运行行为和预算管理功能匹配对应，本文提出了主要针对一般公共预算的财政运行综合绩效评价的关键绩效指标框架，将这一框架拓展到“四本”预算还需要进一步专文研究，对指标进行丰富和深化。一级指标按照财政运行行为设置，包括收入、支出、管理、调节、风险防控五个一级指标。二级指标对行为进行细化并反映相应的预算功能，设置财力保障、财源建设、预算平衡、战略保障等19个二级指标。三级指标对二级指标进行细化、量化，三级指标名称反映财政运行的关键要素和特征，指标评分标准和指标值反映财政运行在实现总额控制、配置效率、运营效率等预算功能方面的良好状态和实际状态，设置可用财力、转移支付依赖度、减税降费目标完成率、收入质量、财源建设情况等49个三级指标。关键绩效指标框架如表2所示。

三、财政运行综合绩效评价的实践及其评析

我国开展财政运行综合绩效评价可以追溯到2013年开始的县级财政管理绩效综合评价和2014年开始的地方财政管理工作考核。2018年以来，按照《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，财政管理绩效综合评价拓展为财政运行综合绩效评价，各地积极探索，形成了北京、山东、浙江等地为代表的不同指标框架体系。2021年财政部各地监管局实施的地方财政运行分析评估工作与财政运行综合绩效评价也存在紧密的联系。上述实践探索，它们评价的主体、对象、内容不同，反映了财政运行的一些局部、侧面和角度，有必要整合纳入“行为-功能”框架，以便找到各自位置和共通语言。具体如表3所示。

表3 我国财政运行综合绩效评价的实践和探索

(一)财政管理综合绩效评价

财政管理综合绩效评价主要包括县级财政管理绩效综合评价和地方财政管理工作考核。它们随着《预算法》和预算管理制度改革的深化不断调整和完善。财政管理综合绩效评价与财政运行综合绩效评价相比，缺少运行成效、财源建设等方面的评价。财政管理综合绩效评价经过多年实践，形成的指标及其工作体系相对完善，可以将结果整体纳入财政运行综合绩效评价体系。

1.县级财政管理绩效综合评价。2012年9月财政部印发的《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》(财预〔2012〕396号)明确要求“中央和省级财政部门都开展县级财政支出管理绩效综合评价试点”(财政部，2012[39])。2013年，财政部针对2012年县级财政支出管理进行了绩效综合评价(中央政府门户网站，2013[40])。2013年至今，县级财政支出管理评价内容随着预算管理制度改革的深化不断完善。比如：2015年财政部印发的《2015年县级财政管理绩效综合评价方案》(财预〔2015〕139号)评价内容包括规范预算编制、优化收支结构、盘活存量资金、加强债务管理、控制供养人员五个方面(财政部，2015[41])。2018年财政部印发的《2018年县级财政管理绩效综合评价方案及结果的通知》(财预〔2018〕100号)包括预算编制、预算执行、收入质量、支出结构、财政可持续性以及预决算公开六个方面(财政部，2018[42])。

2.地方财政管理工作考核。地方财政管理工作考核是财政部对各省级政府财政管理工作完成情况及其成效的考核。2014年财政部印发了《地方财政管理绩效综合评价方案》(财预〔2014〕45号)，开启了财政部对全国36个省(直辖市、自治区、计划单列市)上一年度地方财政管理绩效的综合评价，评价结果作为转移支付的重要参考(中国政府网，2014[43])。地方财政管理工作考核指标体系随着预算管理制度改革的深化不断完善，比如：2018年财政部印发的《财政管理工作绩效考核与激励办法》(财预〔2018〕4号)对财政预算执行管理工作、收入质量管理工作、盘活财政存量资金管理工作、国库库款管理工作、预算公开管理工作、推进财政资金统筹使用管理工作和其他财政管理工作进行考核(财政部，2018[44])。2018年12月29日财政部印发了关于修订《财政管理工作绩效考核与激励办法》的通知(财预〔2018〕222号)，对国库库款管理工作的考核指标内容、评审程序先进县的数目等方面进行了调整(财政部,2018[45])。2020年财政部印发了《地方财政管理工作考核与激励办法》(财预〔2020〕3号)，考核内容包括财政预算执行管理工作(一般公共预算和政府性基金预算的支出进度)、盘活财政存量资金管理工作(各省财政存量资金规模)、国库库款管理工作、推进财政资金统筹使用(地方转移支付的结构)、预算公开和其他财政管理工作情况(财政部,2020[46])。为了适应深化预算管理制度改革的要求，2022年财政部印发了最新的《地方财政管理绩效考核办法》(财预〔2022〕15号)。

(二)地方财政运行分析评估

2021年以来，财政部各地监管局按照《财政部各地监管局实施地方财政运行分析评估工作暂行办法》(财预〔2021〕42号)，结合驻地实际，重点分析属地财政经济形势、财政政策、财税体制、财政收支情况、财政运行风险、财政基础工作等的内容。各地监管局形成季度报告，向财政部报送地方财政运行中存在的问题和风险，为财税政策制定、预算安排和调整提供参考依据。

地方财政运行分析评估与财政运行综合绩效评价在实施主体、评价方式方法、评价结果等方面存在差异。地方财政运行分析评估是财政部驻各地监管局开展的工作，侧重财政运行形势的分析和监管；财政运行综合绩效评价是上级财政部门加强下级财政管理的重要手段。两者虽然都是对财政运行进行评估评价，各自的侧重、角度和目的不同；但对财政运行核心指标的关注存在一定的共性，比如都会对债务率等财政风险指标进行分析和评价，从客观刻画财政运行状况的角度，两者完全可能形成一张“体检表”。

(三)财政运行综合绩效评价的实践探索

2018年以来，各地开始探索构建财政运行综合绩效评价指标体系，大体形成了北京、山东、浙江等地为代表的三类指标体系。

1．以北京市为代表的“五性”维度。2019年年底，北京市启动十六区财政运行综合绩效评价，评价更加突出问题导向，重点对各区保障能力(钱是否够用)、财源建设(组收是否努力)、成本节约(支出是否节约)、规范管理(管理是否规范)、运行成效(效果是否显著)等方面进行分析和评价，形成了由财政保障、财源建设、成本控制、管理规范、运行成效5个一级指标，24个二级指标，37个三级指标构成的指标体系。2021年北京市持续开展财政运行专项和综合绩效监测评价，上半年开展了成本节约专项监测与评价，主要包括行政运行、城市运行、重大项目成本管控和民生支出标准等方面(王文庚和曹堂哲，2021[2])。2020年以来，北京市东城、顺义、大兴、昌平等区开展了区对街乡镇财政运行综合绩效评价试点。2021年西城区开展了区对街道成本节约专项监测评价。

2．以山东为代表的整合体系。2020年山东省财政厅选取济南、济宁开展县级政府财政运行综合绩效评价试点，济宁市积极探索市县乡三级同步实施政府财政运行综合绩效评价，在全国尚属首例(财政部，2021[47])。同年财政厅选取了临沂市罗庄作为乡镇政府财政运行综合绩效评价的试点。通过各级试点，山东省形成了收入绩效、保障能力、支出绩效、管理规范性和财政可持续性五个方面的指标体系(韩志毅等，2021[3]；谢可川等，2022[4])。河北廊坊市聚焦财政运行“收、支、管、调、防”，从收入、支出、管理效率、运行成效、可持续性开展试点县财政运行综合绩效评价和管理(赵勇和徐晶，2022[5])。

3．浙江等地为代表的财政管理+政府履职体系。浙江义乌、江苏常州、辽宁省、江西省等探索形成了“财政管理+政府履职”的指标体系。比如2019年义乌市财政局联合市人大财经工委、中介机构对后宅街道首次开展2018年财政运行综合绩效评价工作，评价指标包括预算管理、预算执行管理、预算监督、政府债务管理、效益管理等方面，并将政府履职状况进一步细分成64项可量化评价指标四级指标(俞晓丽和王婷，2019[48]；弘文，2019[49])。再如2020年江苏常州国家高新区(新北区)开展全市首个镇财政运行综合绩效评价试点工作，评价围绕财政管理、运行绩效、综合效果等方面共设置了12项二级指标和22项三级指标。2020年辽宁启动对下级政府财政运行综合绩效评价试点，评价指标围绕预算编制、收支管理、债务风险和财政可持续等方面，包括9项一级指标、21项二级指标和50多项三级指标(苗宇，2020[50])。

在“行为-功能”框架下审视，上述三种指标体系具有共性，也各有其特点和局限性：

一是从行为维度审视。三类指标都紧扣财政运行的关键环节设置指标，总体上都扣住了财政运行“收、支、管、调、防”的相关方面。北京市的指标注重问题导向，成本节约、财源建设和基本公共服务投入产出效率指标是其特色，反映了财政工作的重点和创新。山东省为代表的指标体系充分借鉴了各地实践做法，结合山东省实际，反映了财政运行收入、支出、管理、成效、风险防控等方面的综合情况。浙江等地将财政管理和政府履职进行组合，政府履职与财政收入、支出之间的匹配对应关系考虑较少。但是三类指标基本上都是以一般公共预算作为主要的评价对象，兼顾其他几本预算，在反映“四本”预算整体运行行为和各本预算行为特点方面还有待进一步深化。比如三类指标都很少涉及预算统筹、国有资本经营预算的调节、政府性基金预算的收支行为等方面。

二是从框架的功能维度审视。三类评价指标都或多或少体现了财政运行应该达到的目标。北京市突出强调收入保障的充分性、成本的节约性。山东省和浙江等地更加突出管理规范性和运行结果的有效性。总体上，三类指标尚未全面地反映各本预算的所有功能目标，比如政府性基金预算的征收标准、使用效果、对专项债务的支撑能力等；国有资本经营预算的资金战略方向、收益上缴、支出结构、使用效果等；社会保险基金预算中各类社会保险基金收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等。

三是从评价标准和评分维度审视。三类评价细化了各项指标的评分标准。对于那些缺少标准值的指标如何评价，北京市采用指数评价法进行标准化评分，将财政建设和财政管理考核结果直接纳入评价结果；山东省引入功效系数法进行评分，采用了高质量发展考核、政府绩效考核、财政管理考核等方面的考核指标和结果；浙江等地则更多采用达标考核的方法进行评分，选取了规划指标、政府绩效考核等指标进行评分。上述三种方法都是在有限的数据条件下，确定评分标准的相对优化的选择，只有在有全国数据和多年数据的基础上，才能找到更加科学的评价基线值。

四、财政运行综合绩效评价存在的问题诊断

与项目支出和部门整体支出绩效评价相比，财政运行综合绩效评价范围包含一级政府预算的全部收支，涉及财政运行的各个环节，系统性、综合性、整体性更强。在“财政行为-政府预算功能”二维框架下审视现有的财政运行实践，存在以下几个突出问题：

(一)指标体系不够科学

财政运行综合绩效评价实践在各地都已经取得较好进展，正如本文上段分析，不同地方开展财政运行综合绩效评价的基本维度(一级指标)尚未完全达成共识，不同政府层级的指标的差异性也不够突出，指标权重和评分方法也各不相同。

目前，或多或少存在不同层次政府财政运行综合绩效评价指标框架 “俄罗斯套娃”现象。比如：某些地方省对市、市对县、县对街乡镇的评价指标体系基本相同，未能体现不同层级政府财政运行的特点。事实上，我国的地区经济发展水平存在较大差异，不同地区的财政运行水平在财政的收支结构、债务和社会保障可持续性以及基本公共服务均等化方面也存在较大差异(马光荣和吕冰洋，2022[51])。因此亟需建立符合省、市、县、乡镇特点的、多层次的财政运行综合绩效评价指标体系。

目前已有的一些指标体系对指标权重和评分标准确立尚未达成共识，比如北京运用指数评价法、数据包络分析、分析与打分指标相结合的方法进行评价；山东按照静态和动态评价结合、正向和负向激励结合的原则进行标准和权重确立(济南市财政局，2021[52])。各地的评价方法和权重设计方法都有较大的差异，亟需确立一致的标准。

(二)绩效标准不够健全

绩效标准为衡量财政运行的好坏提供了一把标尺，包括规范和实证两层含义。

一是实证层面的标准，即绩效标杆或目标，通过实际值与标杆值或目标值进行对照，评判绩效好坏。目前财政运行各项指标的标准体系还不完善，有些指标有较为明确的标杆值，比如债务率指标；有些指标还没有公认的标准值，比如收入质量；有些指标的标准值各地也不完全统一，比如运行成效指标中的普惠性幼儿园覆盖率等；有些历史标准本身的合理性也难以判断，比如人均行政成本等。绩效标准体系的不完善，制约了财政运行综合绩效评价的推广。

二是规范层面的标准，即判断财政运行好坏的价值准则和价值尺度。按照预算功能理论，财政运行综合绩效应该以总额控制、配置效率、运营效率为基础，结合财政运行各项工作，形成系列判断标准，比如财力保障的充分性、财源建设的积极性、财政发展的可持续性、成本的节约性等。这些标准相较于项目支出绩效评价的4E标准(经济、效率、效益和公平)更为丰富，尤其是配置效率、保障充分性、运行安全性等标准是项目支出绩效评价不具有的。在实际评价中，一些评价简单套用4E标准，无法全面地评价财政运行综合绩效。

上述关于指标标准值的问题普遍存在各地财政运行综合绩效评价实践中，很多地方刚刚试点开展财政运行综合绩效评价，一般选择为数不多的地方开展试点，各项指标很难找到行业标准、政策标准等标杆值进行评分，采用历史标准进行评分有时候显得科学性不足。

(三)运行成效边界不够清晰

财政运行综合绩效评价不仅要关注财政管理及风险，还应重点关注运行成效，这一点已经成为共识。但是对于财政运行成效到底是什么并没有达成一致。实践中存在以下几种做法：一是将“经济社会高质量发展指标”作为衡量财政运行成效的指标，这种做法一定程度上“夸大”了财政运行成效的范围，超越了财政收支调节经济社会发展的作用域。比如S省和J省对市级财政运行综合绩效评价指标中就借用了诸如“投资结构优化、制造业增加值占比提高幅度及规模以上制造业增加值增速” 等指标，(1)根据论文研究过程中的访谈和评价实践。这些指标反映的是整个社会、多方投入的结果，与财政运行成效之间的相关关系很难简单地做出判定。

二是将财政运行成效和一级政府的履职绩效或政府绩效考核相等同，政府绩效考核一般涉及履职效能、管理效率、社会效应和创新创优等方面，包括政府部门的各项工作。比如J省对X市和W市对X县的财政运行成效指标，将政府绩效考核的经济、社会、文化、生态等方面的指标直接用作财政运行综合绩效指标，(2)根据论文研究过程中的访谈和评价实践。这种“财政管理+政府履职”设计指标体系的做法，无法将履职绩效与财政支出关联起来，无法反映重大财政政策支撑政府履职对应的成效，“以政领财、以财辅政”的匹配对应关系被模糊化了，难以循证归因，评价结果对于财政支出政策调整和支出结构优化的支撑作用难以发挥。

上述问题都是因为没有厘清财政运行成效和政府履职绩效的边界。合理的做法是聚焦一级政府的财政支出政策，按照政策投入和产出对应的原则，聚焦财政核心职能，选取基本公共服务均等化、财政支撑重大战略落实方面投入的重点领域，合理设置财政运行成效指标，避免财政支出“小马”拉动全社会发展成效“大车”的情况。

(四)成本控制意识不够强

在当前财政紧平衡的形势之下，财政运行必须牢固树立成本意识，强调成本效益和投入产出，通过成本评价和成本管控树立正确的政绩观，避免“不计成本、铺张浪费和好大喜功”等倾向。目前除了北京市将成本节约作为财政运行综合绩效评价的一级指标之外，大部分地区对财政运行成本的测量、分析和评判主要通过财政供养比等指标进行衡量，对行政成本、城市运行成本、民生保障标准、重大项目成本管控等方面尚未设置有效指标进行评价，政府层面成本绩效评价的短板亟待完善。

(五)评价方法不够完备

定性和定量结合、动态和静态结合、专家评判法、比较分析法、因素法、标杆法等是开展财政运行综合绩效评价的基础方法。考虑到财政运行有些指标缺少标准值的特点，目前大多数财政运行综合绩效评价会综合运用达标考核、功效系数、指数评价等方法开展，财政支出和实际产出各项指标分别进行独立评价，未进行投入产出分析和评价。事实上，财政运行成效不仅要看投入的经济性、产出的有效性，还要看投入产出的效率性，忽略投入产出评价的指标体系可能将财政运行引导到不计成本的“内卷”竞争。

(六)评价机制不顺畅

预算绩效管理的经验表明，项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价都走了一条“以评促管、以评促建”的发展路径，通过绩效评价，引导支出责任人开展全过程预算绩效管理。目前财政运行综合绩效尚处于“摸着石头过河”“先干起来”的阶段，与项目和部门整体绩效评价结果运行的广度和深度相比，评价结果对政策调整、预算安排、管理改善的影响还很不够，通过评价引领政府预算绩效管理体系建立的“指挥棒”作用发挥还不明显，亟需以评价为核心，往前端延伸加强绩效目标管理，往后端拓展加强结果运用和激励约束。

五、未来展望与路径

基于理论、实践和政策综合考量，财政运行综合绩效评价需要在以下方面不断深化，为深化预算管理制度提供有效支撑。

(一)逐步实现财政运行综合绩效评价全覆盖

目前财政运行综合绩效评价尚处于选点试点阶段，大部分省市还没有做到上级财政对全部下级政府的财政运行进行综合绩效评价，按照全面实施预算绩效管理的要求，应力争逐步实现财政运行综合绩效评价全面覆盖各级政府和各级政府全部预算收支。设计评价指标时，上级财政部门应将财政运行综合绩效评价和“十四五”财政工作重点任务结合起来，充分发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用，立足“收、支、管、调、防”，从财力保障、预算配置、成本控制、运行成效、管理效率、风险防控、债务管理和财政可持续等方面综合衡量下级政府财政运行综合绩效，同时逐步推动总预算和“四本”预算“统分结合”的财政运行综合绩效评价体系，充分反映“四本”预算的共性要求和个性特征，推动政府预算管理制度改革的深化，提高公共产品和服务质量，助推经济社会高质量发展。

(二)健全财政运行综合绩效评价指标和标准体系

针对当前财政运行综合绩效指标和标准体系不够健全的问题，应由各级财政部门牵头，结合本地财政运行的实际和特点，从财政运行行为和预算功能两个维度搭建财政运行综合绩效评价指标框架，统筹财政管理绩效综合评价、地方财政管理工作考核等各类财政督查检查考核，综合协调地方政府债务评估等各类评估评价，搭建整体性、系统性、综合性的地方政府财政运行综合绩效评价指标和标准体系。财政部门和各部门根据各自职责分工，研究制定各项指标的标准值和合理区间，比如财政收入、财政管理方面的绩效指标由财政部门牵头制定并确定合理的指标区间；运行成效方面的指标由财政部门会同各主管部门共同研究确定指标值和合理运行区间；成本节约方面的指标由财政部门会同各主管部门明确指标含义、口径和数据来源与收集方式等。

(三)开展专项监测与评价

考虑到财政运行综合绩效评价涉及财政运行各方工作，各方工作虽然紧密联系，但有一定的相对独立性，比如财源建设和成本节约在管理主体、工作内容、评价标准等方面具有相对独立性。为了避免对财政运行各项工作评价“蜻蜓点水”不够深入的问题，应完善模块式、积木式组合评价机制，适时开展财力保障、成本节约、财政管理、分行业分领域运行成效、基本公共服务均等化、产业政策落实等方面的专项监测与评价。比如开展成本节约专项监测评价引导财政运行厉行节约；开展运行成效评价以财政职能为基础，以支出政策为导向，以支出预算为主线，按照政府功能分类科目为基本单元，评价财政投入、产出以及投入产出比。

(四)完善财政运行综合绩效评价方式方法

财政运行综合绩效评价与已经开展的项目支出绩效评价、部门整体支出绩效评价相比，样本数量有限，能够比对的绩效目标和标杆有限，对此可以考虑综合运用指数评价、功效系数、数据包络分析、定性与定量结合等方法优化财政运行综合绩效评价方法。各级财政部门要完善绩效自评和上级财政评价相结合的评价机制。上级财政部门制定下发年度评价方案。下级政府组织开展综合绩效自评工作，撰写自评报告。在自评工作基础上，上级财政部门组织评价工作组，对各地上报数据信息、佐证资料、绩效自评情况进行审核，同时获取与评价相关的统一口径数据，采用科学合理的方法，对下级政府财政综合绩效情况进行综合评定，形成财政运行评价结果。财政运行评价工作必要时可委托第三方中介机构或相关领域专家参与，提高评价的客观性和公正性。通过财政运行综合绩效评价“以评促管、以评促建”推动各级政府全过程预算绩效管理，实现政府预算与财政运行综合绩效管理一体化。

(五)加强绩效评价结果运用

针对目前财政运行综合绩效评价结果运用于预算安排、政策调整、管理改善方面较为薄弱的问题，各级财政部门要加强评价结果的运用。对各评价对象财政运行状况进行分析，选取关键性指标进行标准化处理，生成各评价对象财政保障能力指数、财源建设指数、成本节约指数、规范管理指数和运行成效指数等，合成综合绩效总指数，客观反映财政运行状况和相对位置。建立一套财政运行综合绩效分析的数据采集模型，实现财政运行综合绩效动态监控，形成绩效评价长效机制。强化财政运行综合绩效评价结果运用，将评价结果运用于财政体制改革，与管理改善、政策调整和转移支付分配挂钩。比如将财源建设评价结果与特定功能一般性转移支付分配挂钩，将运行成效评价结果作为基本公共服务均等化预算安排的调节系数等。

(六)强化激励约束机制

针对财政运行综合绩效评价激励约束作用不强等问题，各级政府应将财政运行综合绩效评价结果纳入各级政府年度考核，比如北京市已将各级政府成本控制情况纳入政府绩效考核。通过财政运行综合绩效评价，将预算绩效理念传导到各级政府、财政和各个部门，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的理念，从政府财政运行向部门整体和项目层层传导，推动各部门、各单位形成以成本、质量、效果为核心内容的预算绩效考核体系，保障各方责任有效落实。目前预决算绩效信息公开主要针对项目和部门整体绩效，各级政府应探索将地方财政运行综合绩效评价结果随同政府决算公开，将地方财政运行综合绩效纳入政府财务报告。