财政生态补偿：一个理论逻辑

陈少强 覃凤琴

一、导言

研究生态补偿财政问题，主要基于以下考量：

一是生态补偿财政理论研究明显滞后于生态补偿财政实践发展。生态补偿是改革开放以来特别是党的十八大以来我国在生态环境保护方面的一项重要举措，它作为生态文明体制的“四梁八柱”之一已引起了社会广泛重视，我国也逐步确定了加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾的生态补偿发展目标。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在推进生态补偿方面采取了一系列举措，但生态补偿财政方面的理论文献严重不足，理论研究明显滞后于实践发展。笔者在中国知网数据库(CNKI)中以“生态补偿”为主题进行了搜索，发现生态补偿相关文献有2万多篇，其中关于生态补偿理论的研究仅有500多篇，与其相关的财政理论研究只有20篇左右，而关于生态补偿财政职能研究的文献则几乎没有。

二是西方的经济理论和公共财政理论对我国生态补偿财政政策实践解释乏力。传统的庇古税和科斯定理理论难以解释中国中央和地方财政共同应对横向流域生态补偿实践问题，特别是上下游区域政府间的对赌协议很难用西方财政理论来解释，生态补偿财政理论的研究应结合中国社会主义公有制的基本国情，深入推进基于所有者为基础的生态补偿财政理论研究成为必然。

三是由于市场发展阶段等方面的差异，国内外生态补偿实践有较大差别。国外生态系统服务付费是基于买卖双方自愿下的市场行为，中国生态补偿虽然也是以市场化、多元化为重要目标，但是在实践层面，生态补偿对财政政策的依赖度较高，相关生态补偿财政职能边界问题需要引起关注。

综上，笔者认为在借鉴国外生态补偿经验及其财政实践的基础上，生态补偿财政理论研究要更多地立足我国国情，以讲好财政生态补偿的“中国故事”，推动我国生态文明建设财政理论建设向纵深发展，也为创新我国财政理论研究奠定基础。

二、文献综述

(一)关于生态补偿

我国生态补偿的概念源于国外的生态系统服务付费(Payment for Ecosystem Services,PES)或生态环境服务付费(Payment for Environmental Services,PES)。国外对PES概念表述不尽相同，较为典型的是Wunder(2005)[1]提出的观点，即PES是一个自愿的、附条件的交易，至少有一个卖方，一个买方，并且具有明确定义的生态系统服务。这一定义是基于科斯定理的市场私人交易，并且遵循使用者付费原则。在实践中，除了私人参与外，还有比如哥斯达黎加国家生态补偿项目(PSA)为代表的公共项目，以及津巴布韦本土资源公共区域管理项目(CAMPFIRE)为代表的公私混合生态补偿(Ezzine-de-Blas D等,2016[2])。因此，Muradian等人将生态补偿定义为社会参与者之间的资源(包括现金和非现金)转移，这种资源转移可以通过市场或者准市场的方式进行，也可以通过公共政策(如补贴)的方式进行(张晏，2016[3])。

我国学者于20世纪80年代提出生态补偿概念(张诚谦，1987[4])。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)提出尽快建立生态补偿机制和开展生态补偿试点，“生态补偿”首次在政府文件出现，当时这一概念与环境赔偿关系较为紧密(1)该《决定》在加强环境监管制度部分提出，“国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。赔付补偿的具体办法由环保总局会同有关部门拟定。”。目前，国内对生态补偿的理解尚不完全统一。较为流行的观点认为，生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的制度安排(刘桂环等，2021[5])。这种观点较好地借鉴了国外理论，但对于生态保护利益相关者到底是谁并没有明确说明，结果可能导致在实践中难以操作执行。

(二)关于生态补偿财政职能

生态补偿概念在20世纪80年代后期才提出并于21世纪初才正式体现在国家政策中，在此期间几乎没有相关财政职能研究文献，学术界关于财政职能的研究和讨论集中在国家分配论和公共财政论方面。

在计划经济时代，主流财政理论国家分配论(邓子基，1962[6]；许廷星，1982[7]；许毅，1995[8])，将财政定义为一种特殊的分配关系，也就是社会主义财政分配理论。国家分配论继承了马克思的劳动价值论的理论思想，但是对自然资源或者生态环境的价值没有提及。

在建立社会主义市场经济体制过程中，学术界陆续讨论基于市场失灵基础上的公共财政理论，到20世纪90年代关于国家分配论与公共财政论的讨论非常热烈，一大批专家学者都参与了关于财政职能的讨论(贾康，1994[9]；郭庆旺等，1999[10]；邓子基，2000[11])。伴随着社会主义市场经济理论的逐步确立，学术界也就开始研究社会主义市场经济条件下的财政职能问题，楼继伟(2006)[12]、张馨等(2000)[13]、高培勇(2012)[14]等将财政职能概括为：优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定等。西方公共财政论中的“外部性”在一定程度上解释了财政生态补偿的必要性和存在依据，但对于我国这样一个以公有制为主体的国家而言，财政作为国家资源资产所有者代表如何履行生态补偿职能却并没有引起重视。

当然，在国家分配论和公共财政论之间也有一种折中的理论，就是既承认财政的国家所有者代表的职能，又承认公共财政相关职能，如叶振鹏(1998)[15]提出社会主义市场经济条件下的财政分为两种:一是以政权组织的身份为主体，为满足社会公共需要而进行的财政分配，即公共财政；二是以全民所有制生产资料所有者身份为主体，为维护所有者的权益和进行国有资产宏观经营而进行的财政分配，即国有资产经营财政。这种理论观点认为，公共财政和国有资产经营财政都是以国家分配为主体，为实现国家的职能，依据国家的权力进行的政府分配行为，是国家通过财政收支所进行的计划资源配置活动，因而本质上归属于国家分配论。这种理论注意到财政发挥职能作用要以公有制为前提，但其缺陷在于，看到了国有企业和国有资产的经济价值，没有关注自然资源的生态价值；看到了要处理好财政与国家企业的经济分配关系，但没有看到财政与全民所有制自然资源的分配关系，对于财政如何维护、保护和分配自然资源价值，对于财政作为所有者如何对自然资源生态价值进行补偿则更是没有提及。

党的十八届三中全会提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断，财政从经济管理范畴演变为国家治理范畴，财政职能也就有了新的表述：优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安(高培勇，2018[16]；高培勇，2021[17])。我国提出从全面小康到共同富裕、生态文明建设向纵深推进、碳达峰碳中和战略目标和美丽中国建设目标以来，有关财政职能研究视野也逐步拓展，例如，陈诗一和祁毓(2022)[18]研究了应对气候变化的财政政策和财政职能，刘尚希(2018)[19]指出全球公共风险条件下我国需要发挥大国财政职能。

随着我国生态补偿概念的正式引入，学术界也开始关注相关财政理论问题。孙亦军(2006)[20]认为当前学术界都无一例外地把财政分配活动局限在了GDP或国民收入的再分配领域，但对于国家所有者的利益却并没有给予足够的关注。钟大能(2006)[21]以西部民族地区为例，提出建立一种兼容政府纵向和省区际间、流域间政府横向的财政补偿机制。

总体看来，我国有关生态补偿财政职能的文献较少，相关文献主要集中在以下三个方面：一是介绍国外生态补偿财政职责立法。徐丽媛(2017)[22]提出德国联邦政府负责政策制定以及协调跨界补偿，州政府主要是立法责任(细化和完善相关法律)，地方主要履行评估、监督管理以及出资责任。二是讨论流域生态补偿财政职责。郑云辰等(2019)[23]提出中央政府负责生态补偿顶层设计、统筹协调以及全国性生态补偿的出资，省级政府负责制定政策以及区域性生态补偿出资，地方政府主要是执行和落实。三是明确资源环境领域财政事权和支出责任的划分。《国务院办公厅关于印发生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2020〕13号)规定了生态环境规划制度制定、生态环境监测执法、生态环境管理事务与能力建设、环境污染防治、生态环境领域其他事项的事权和支出责任划分。《国务院办公厅关于印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2020〕19号)规定了自然资源产权管理、自然资源有偿使用和权益管理、国土空间规划和用途管制、生态保护修复、自然资源安全、自然资源领域灾害防治以及自然资源领域其他事项的事权和支出责任划分。

生态补偿是我国生态文明建设中的一项改革举措，我国在推进财政生态补偿方面采取了一系列举措，但相关财政职能理论研究明显滞后于财政政策实践，西方财政理论也难以有效解释中国丰富的财政生态补偿政策实践。本文从国家所有者和公共管理者的视角进行研究，为研究我国生态补偿财政职能提供一个新的理论逻辑。

三、财政生态补偿的理论逻辑

财政在生态补偿中发挥职能作用的理论逻辑有两个维度：一是所有者维度，财政作为所有者代表履行出资人职能；二是公共管理者维度，财政作为政府公共管理部门履行公共管理者职能。

(一)作为国家所有者代表的逻辑

财政作为国家资源资产所有者和出责者代表，在国有资产分配和生态补偿中应承担起应有的作用。马克思在《哥达纲领批判》(2)《哥达纲领批判》在马克思生前并没有发表过，该文是恩格斯为了反击德国党内日渐抬头的机会主义思潮，根据马克思的《德国工人党纲领批注》和1875年5月5日给威廉·白拉克的信归集而于1891年1月在《新时代》上发表的。中批判了拉萨尔所谓的“公平分配不折不扣的劳动所得”之类口号的虚伪性和荒谬性，并提出在生产资料公有制条件下社会总产品分配的“社会扣除理论”，这些用来被扣除的内容包括：第一，用来补偿消费掉的生产资料的部分；第二，用来扩大再生产的追加部分；第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金；第四，和生产没有直接关系的一般管理费用；第五，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；第六，为丧失劳动能力的人等设立的基金。马克思还指出，学校、保健设施等社会共同需要的部分一开始就会显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加(马克思，2012[24])。马列主义经典作家在很早就预测到，公有制国家要对学校、保健设施社会公共需要进行保障，而优美的自然环境显然也是社会公共需要的一个组成部分，也应是马列主义经典作家认为应当扣除的一部分，这为社会主义国家财政支持包括生态补偿在内的社会共同消费提供了理论支撑。

在计划经济时代，我国提出将国家分配论作为财政学基本理论的思想，但是自然资源或者生态环境的价值没有被提及，这主要是源于国家作为所有者实施了统收统支财政体制，当时也没有可以参与交换的市场主体，生态产品的交换价值无法得到体现。

随着经济的快速发展，特别是到了20世纪90年代，资源环境的补偿问题逐步显现。孙毅等(1990)[25]在《补偿经济论》一书中提出造成自然资源危机和生态环境破坏的主要原因是价值补偿不足，从根源上来说，就是绝大多数资源型初级产品价格在其形成中并没有对资源开采和耗用进行核算，资源等生产要素是游离于社会再生产价值之外的，资源不能以一般商品进入市场，导致该类产品的价值难以计算，这种“忽略”和“游离”造成人们形成了自然资源等要素价值不高甚至没有价值的意识，补偿不足是导致经济社会发展失衡和生活环境恶化的重要原因之一。当然，形成这样认识的原因很多，一个重要原因是在社会主义经济转轨过程中，国有资产的管理体制尚不健全，履行出资人的职责尚未到位。

党的十八大以来生态文明建设不断推进，自然资源的作用和价值进一步彰显。习近平生态文明思想和习近平经济思想也都多次强调要发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱的作用，重视财政在生态补偿领域的职能作用，在财政理论研究中重点关注其在生态补偿领域的财政职能理论的研究，为生态补偿实践提供有力的理论支撑，也为生态文明建设奠定理论基础。

全民资产所有者的身份赋予了政府财产权利。相应地，财政所有者职能作用体现在：一是国家以自然资源所有者身份向国有企业征收部分红利，弥补国有企业在资源开发利用过程中对资源环境造成的损害，并通过国有资本经营预算支出等方式对生态产品价值进行补偿；二是国家以自然资源所有者身份，以探矿权、采矿权等非税收入的形式，向部分开采企业征收探矿权、采矿权使用金，以弥补生态价值；三是国家以自然资源所有者身份，通过财政补助和转移支付等方式支持国家生态安全区和重要生态功能区，以补偿其为国家生态环境做出的贡献。

(二)作为公共管理者的逻辑

在社会主义公有制国家，政府具有国有资产所有者和社会管理者的双重身份(3)严格来讲，政府仅仅是国家和人民的代表。如《民法典》第246条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”。作为公共管理者，财政在生态补偿中也发挥重要职能作用，特别是在市场经济条件下，财政生态补偿的职能作用更多的是以公共财政的形式显现出来。具体而言，生态补偿公共财政的职能作用主要体现在：

1.资源配置职能。

资源配置职能即财政配置资源用于生态补偿，具体职能实现方式有：

一是配置财政资源，实现生态补偿的内部循环。政府资源的方式既有计划配置资源，如通过预算拨款程序实现生态补偿，也有通过创造市场化的方式配置政府资源。

二是配置市场资源。政府通过政府采购、财政支出、政府补助、税收优惠、政府和社会资本合作(PPP) 模式等财政政策手段，支持和引导市场化主体进入生态补偿领域，实现自然资源和生态环境保护的外溢价值的内部化。中央和地方财政通过调动社会资本和资源共同配置资源，多元化市场化生态补偿，进而达到生态补偿的外部循环。

2.公平分配职能。

生态补偿的财政公平分配职能体现为通过财政政策和资金的导向作用，实现生态补偿的使用者和受益者之间的成本收益公平分担和分配。由于生态补偿的使用者和受益者既可以是地区(区域)，也可以是政府和企业，因而生态补偿财政分配职能又与区域均衡协调发展、社会阶层和成员之间的社会公平等问题密切相关。

当然，代际之间的公平也是生态补偿财政职能需要考虑的重要方面。就生态补偿而言，客观上存在受益者和提供者可能不在同一时期或者同一时代，在生态补偿保护方面，客观上存在前人保护、后人受益的“前人栽树、后人乘凉”问题，也存在前人破坏、后人遭殃的“吃子孙饭”问题。财政作为管理者身份的代表，其重要职责是通过预算政策等管理手段实现全生命周期生态补偿的客观公正，以平滑代际之间的成本受益公平负担和分配。

3.监督管理职能。

作为政府公共管理者，中央财政和地方各级财政在生态补偿中也发挥其监督管理职能，这些职能包括但不限于预算编制、预算执行、政府采购、财政监督和绩效管理等。

四、财政生态补偿的实践探索

(一)所有者视角下的财政生态补偿

财政以所有者身份进行生态补偿，既可以针对国有企业的开采利用而进行生态补偿，也可以针对特定国家重点生态功能区生态保护而进行补偿；既可以通过国有资本经营预算而进行补偿，也可以通过一般公共预算而进行补偿。

1.通过国有资本经营预算支出保护自然生态环境。

国家以自然资源所有者身份向国有企业征收部分红利，并通过国有资本经营预算支出方式对生态产品价值进行补偿。例如，石油石化企业、煤炭企业等资源型企业向国家上缴利润，并通过国有资本预算支出用于油气管道建设和环境保护等，以弥补国有企业在资源开发利用过程中对资源环境造成的损害。

2.通过征收资源类权益金保护国家所有的自然资源。

国家以自然资源所有者身份，以探矿权、采矿权等非税收入的形式，向部分开采企业征收探矿权采矿权使用金，以弥补生态价值。

矿产资源开发利用的税费由来已久，也是自然资源中较早被作为有偿使用的资源之一，自1986年立法以来，开采矿山资源的相关税费备受关注，也在不断地改革，矿产资源生态补偿经历了征收生态补偿费、缴存保证金到现在生态补偿基金、资源税、环保税的多元补偿阶段(见表1)。

表1 矿产资源生态补偿发展历程

3.通过转移支付等体现国家对重点生态功能区的保护。

国家以自然资源所有者身份，通过财政补助和转移支付等方式支持国家生态安全区和重要生态功能区等，以保护长江、黄河等关乎中华民族永续发展的生态资源，以补偿其为国家生态环境保护所做出的贡献。纵向生态补偿主要是通过一般转移支付和专项转移支付对重要生态系统和重点生态功能区进行补偿。早期阶段，生态补偿主要是通过专项转移支付对我国与生态建设工程相关的生态保护行动进行补偿。到2001年后，国家又陆续向森林生态效益、矿产资源、退耕还林还草等项目进行资金支持和物资补偿。之后，生态补偿范围也逐渐扩大到荒漠、海洋、水流、土地等领域。自2008年起，国家在一般转移支付中设立重点生态功能区转移支付，对主体功能区中的禁止开发区与部分限制开发区进行补偿，生态补偿范围已经从当初的221个县扩大到818个县。根据笔者汇总，重点生态功能区生态补偿资金从2008年的60.51亿元提高到2022年的984.02亿元，主要是用于弥补生态系统服务供给地区丧失的发展机会成本，同时也用于生态环境保护和民生的改善。

(二)公共管理者视角下的财政生态补偿

1.财政配置各类资源进行生态补偿。

财政生态补偿的资源配置职能体现在以下三个方面：

(1)预算计划配置。政府通过预算计划的方式配置生态补偿资源，即政府在编制年度预算之后，根据预算标准、支出结构等方式支持生态补偿。这是一种常见的财政生态补偿方式。

(2)竞争性评审方式配置。这种方式仍然以预算计划配置方式为主，但借鉴了国外新公共管理的部分特点，通过多个地方政府参与中央财政专项评审，地方政府之间作为“准市场主体”参与竞争，中央政府最终让有实力、有意愿、准备充分的地方政府率先获得中央财政资源。竞争性评审方式在资源环境和经济建设等领域得到较为广泛的运用。例如，2016以来，财政部等国家部委通过竞争性评审方式在全国24个省(自治区、直辖市)共安排25个山水林田湖草生态保护修复工程试点，涉及 24 个省(直辖市、自治区)，覆盖约111万平方公里的国土面积，第一批和第二批每个试点项目中央财政给予基础奖补资金20亿元，第三批每个试点10亿元，从2016年开始合计安排补助资金360亿元，对提升区域生态系统服务功能和生态环境质量发挥了重要作用。

(3)引导市场配置。财政生态补偿也可以通过政府引导市场方式配置资源，这种生态补偿属于政府市场共治类型的生态补偿，也是通常所说的多元化市场化生态补偿。这种类型的补偿表现形式多样，包括但不限于：水权交易试点、绿色基金、政府和社会资本合作、产业和人才补偿、碳交易市场等，这类补偿的核心要义是政府和市场形成各类契约关系，双方或者多方共担风险和收益，与国外的PES方式有一定类似。

2.财政生态补偿体现社会公平分配。

财政在生态补偿中也体现公平分配职能，主要表现在：

(1)横向公平分配。财政生态补偿体现财政的公共分配职能，即促进区域协调均衡发展，在实现生态补偿的同时缓解和解决区域之间、地区之间、阶层之间的发展不平衡、不充分的问题。例如，中央财政在“十三五”期间支持的山水林田湖草生态保护修复工程试点，主要保障了“两屏三带”(4)“两屏三带”是指青藏高原生态屏障、黄土高原-川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵带。国家生态安全战略格局的任务，惠及65个国家级贫困县，国家在保护生态资源的同时也促进落后地区的发展。

(2)纵向公平分配。纵向公平主要是解决生态补偿的代际公平问题。由于自然资源有限，可持续增长要求当代人不能以损害后代人用于满足所需要的自然资源和环境为条件，要还后代人公平地开发利用资源和环境的权利。通过生态补偿可以限制当代人对自然资源的挥霍，为后代人留下一个可持续的生态环境。

党中央、国务院高度重视生态环境保护和修复，特别是党的十八大以来，在全面加强生态环境保护的基础上，持续加大生态修复的力度，持续推进国土绿化、山水林田湖草沙生态保护修复工程、海洋生态修复等重点生态工程，主要用于解决生态环境破坏等历史遗留问题，不仅是对上代人的环境破坏的弥补，也是为了后代人能够享受美好的生态环境，在很大程度上实现了代际公平(见表2)。

表2 中央财政支持的部分生态保护修复工程

3.财政监督管理生态补偿资金和政策。

政府作为公共管理者，对生态补偿资金和政策运行情况进行监督，以提升财政治理能力和效果。生态补偿财政监管职能包括中央和地方财政出台生态补偿资金管理办法(见表3)、财政监督管理办法以及绩效评估管理办法等。从财政部等部委的生态补偿财政政策文件来看，财政监督和绩效考核成为几乎每个政策文件不可或缺的内容。例如，财政部出台的《国家重点生态功能区转移支付办法》提出，对重点生态功能区的生态环境质量的考核就直接决定了奖惩资金的情况，并对资金的用途进行严格管理。

表3 部分财政生态补偿监督管理文件

政府对生态补偿财政资金和财政政策的监督，既有合规性的监督，如监督检查程序是否到位，也有对财政政策和财政资金绩效的监督。近年来，各级财政通过大力实施预算绩效管理和评估，对相关资金进行监督管理。例如，在跨省流域生态补偿中，中央和地方财政对项目进展进行评估，主要以水质考核为主，根据考核结果给予地方一定的扣缴或者奖励资金。

(三)财政生态补偿实践具有混合性的特点

由于财政具有国家所有者和政府公共管理者的双重身份，在财政生态补偿实践中也体现出混合性特征。

1.对象的混合性。

我国财政生态补偿无论是针对重点生态功能区(如三江源重点生态功能区)还是针对大江大河(如长江、黄河)，都体现出国家意志，体现出国家的生态安全战略和区域协调发展战略。在这些战略目标实现过程中，财政作为国家所有者和公共管理的双重代表身份出现，财政生态补偿的对象和范围出现一定的交叉重叠。

2.手段的混合性。

财政生态补偿都是通过预算的方式进行调节的。财政作为所有者代表，更多通过国有资本经营预算和一般公共预算方式参与生态补偿，而作为政府公共管理代表的财政则是通过一般公共预算方式参与生态补偿的。

3.方式的混合性。

财政生态补偿越来越体现混合性。生态补偿在早期以中央财政为主体，甚至在一定的时期比如退耕还林等生态建设工程只有中央财政参与；随后地方政府开始参与，形成央地合力；当前我国提出生态补偿的有为政府和有效市场相结合的目标，财政生态补偿方式的混合性特征更为突出。

五、财政生态补偿应着力解决的理论和实践问题

我国在财政生态补偿方面进行了卓有成效的探索，但仍面临着一些理论和实践问题需要解决。在财政生态补偿理论层面，要着力解决生态产品价值确认和双重身份下财政职能边界问题。在财政生态补偿实践层面，要着力解决所有者代表的职能部门不清晰以及生态补偿历史遗留复杂的问题，以实现有效率的补偿、体现公平的补偿。

(一)应着力解决的理论问题

1.生态产品价值确认问题。

国内对建立健全生态产品价值实现机制已形成广泛共识，它已成为实现生态补偿的重要方面。生态产品的价值确认是实现生态产品价值的前置性条件，没有对生态产品价值确认，生态补偿无从谈起。遗憾的是，有关生态产品价值确认却面临以下几个理论难题，需要引起学术界的足够重视。

一是生态产品的外延边界。目前，国内学者普遍认为生态产品是来自自然生态系统的物质与服务，但也有学者认为我国对生态产品的外延范围界定的研究还不够(黄宇驰等，2022[26])。

二是生态产品价值的界定。当前，国内关于生态产品价值的讨论比较热烈，但国内尚未形成完全统一的生态产品价值观。国内有学者提出生态产品价值可以分为市场价值(主要包括生态物质产品供给、生态文化产品供给)和非市场价值(主要包括生态服务产品供给)(李宏伟等，2020[27])，也有学者提出生态产品价值可以分为直接使用价值和间接使用价值(詹琉璐和杨建州，2022[28])。总之，国内对生态产品价值的研究仍处于探索和试点阶段。

三是生态产品价值的确认。国内即便就生态产品及其价值形成统一认识，有关生态产品价值的确认也需要理论上进一步研究。首先，不同产权的生态产品的价值确认带来难度。Costanza(2008)[29]认为，生态产品可以分为市场产品、俱乐部产品、公共池塘资源、拥挤公共产品以及纯公共产品，Kemkes等(2010)[30]则指出，纯粹的市场产品、俱乐部产品等产权属性相对清晰，可以借助市场交易机制实现其价值；而对于公共池塘资源、拥挤产品以及纯公共产品而言，由于其产权难以界定而容易导致相关主体“搭便车”现象，供给主体积极性不高而容易导致“公有地悲剧”的发生。换言之，Kemkes所说的公共产品(实际上是国有自然资源)的价值确认在客观上存在难度。其次，生态产品价值确定在方法论体系上还不完善。生态产品价值核算(GEP)总体上还处于试点阶段，资源资产负债表尚未真正建立，尚未形成全国性的实体产品价值核算体系和标准，生态资源环境流域的投资成本收益和风险的识别、确认和计量等基础工作还不能满足生态补偿实践需要。高晓龙等(2022)[31]认为我国现有有关生态产品价值实现的概念、核算标准、市场分类、交易平台等尚不完善，仍然只是停留在试点阶段，未来还有很长的路要走。

2.财政职能边界划分问题。

明确财政作为国家所有者和公共管理者身份的代表，有利于明确财政职能作用的方向，但这样也带来另外一个理论问题就是，作为所有者代表的财政职能边界与作为公共管理者代表的财政职能边界如何划分。客观说来，双重身份下财政职能都有资源配置和公平分配等职能，但实现这些职能的方式是不同的。作为所有者的财政资源配置职能，更多的配置来自庞大的国有财产和国有企业的资源，资源配置方式更多的是“取之于国、用之于国”，其公平分配调节的对象是具有国家战略意义的特定区域(如生态功能区等)，而基于公共管理者代表身份的财政职能的资源配置职能方式更多是通过配置来自公共管理管辖权内的企业和其他主体的资源，是典型的“取之于民、用之于民”，其调节公平分配的方式也更加宽泛。这两种财政职能履行的方式会产生不同影响，如何分割上述两种生态补偿财政职能的边界，将是我国财政生态补偿今后要解决的重要理论问题。

(二)应着力解决的实践问题

1.所有者身份代表主体问题。

财政的所有者代表职能在理论上是清晰的，即代表国家履行财政职能。在实践中，作为全民所有制的自然资源代表的相关财政职能究竟应由哪个部门具体代表却并不很清晰。按照国务院的三定方案，自然资源部履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责，承担自然资源专项收入征管和专项资金、基金的管理工作[32]。国有资本经营预算反映的是各级政府及其所属部门和单位依法利用国家资源提供的特定的公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入外的财政收入，反映各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业(即一级企业)上缴的国有资本收益。根据国务院“三定”方案可以看出，自然资源部和财政部关于自然资源的所有者代表身份不够清晰，自然资源部作为国家出资人代表有权负责资源性资产企业红利上缴事宜，而财政部作为预算管理部门则有权根据《预算法》赋予的权利从事预算管理工作。建议通过全国人大立法或者国务院常务会议的形式，明确财政部和自然资源部在涉及自然资产财政专项资金所有者管理方面的权责，以更好地实现生态补偿保护等职能。

2.妥善解决生态补偿历史遗留问题。

妥善处理生态补偿历史遗留问题是财政作为公共管理者履行代际公平调节职能的重要表现，中央财政也对革命老区、民族地区、边疆地区、资源枯竭型城市等特殊地区实施生态保护活动，以消化其生态环境和经济社会发展的历史欠账，促进地区协调发展。但是，由于上述地区长期向国家和社会无偿或低价提供了大量资源，为国家和经济社会发展作出了巨大贡献，而随着经济社会的发展以及生态文明建设的要求不断提高，这类地区面临转型问题，不少地区资源型城市转型任务十分繁重，建议在我国每年的政府预算中都安排一定规模的特定地区生态补偿规模，并通过绩效评估等方式提升预算绩效水平。